　1993年10月に刊行された野川忍『外国人労働者法』(信山社)は、その冒頭で「日本が二〇世紀のうちに達成しなければならない最重要課題の一つが、外国人の就労と生活に関する法と行政の整備であることはいうまでもない」と述べていた。それから26年が経ち、20世紀も疾うに過ぎ、外国人労働問題が政策課題となってから30年以上が経過したが、この30年間は野川の期待が裏切られ続けた日々となった。

　同書第7章は「日本における外国人労働者法の将来」と題され、具体的な外国人労働者受入れ政策とその実施のための法制度の概略案を提示している。そこでは、たとえば「日本ではむしろ労基署が共生庁と連繋して、労働許可証の発行を担当することが望ましい」といった他に例のない提言もされていた。しかし、裏切られたのはそうした個々の制度設計に係る期待ではない。そもそも、日本の労働市場で就労する外国人の問題を外国人労働問題としてとらえ、彼らに係る政策を外国人労働政策として構築しようとする観点が、この30年間一貫して否定され続けたのである。

　過去30年間の日本の外国人労働者に係る政策は、もっぱら出入国管理政策という観点から扱われてきた。言い換えれば、「外国人労働者政策は労働政策に非ず」という非現実的な政策思想によって、日本の外国人労働者問題が動かされてきた。そして30年の空白の後、2018年に至って、突如として「特定技能」という名の下に外国人労働者の正面からの受入れ政策が導入されたが、そのプロセスにはおよそ労働政策、社会政策としての専門的な検討の痕は見当たらず、個々の業界の要望がそのまま政治ルートを通じて制度設計に盛り込まれるという「政治主導」の極端な例となった。本稿では、なぜ外国人労働者政策は「失われた30年」となってしまったのかを探るべく、1980年代後半の時期から今日までの動きを概観する。

　労働省は1987年12月から、学識経験者による外国人労働者問題研究会(座長：小池和男)を開催した。当初の段階では欧州型の労働許可制を考えていたようで、「土木作業員など単純労働者は、従来通り受入れを禁止するが、一般的技術者を対象に、熟練労働と単純労働の間の『中間技術者』という範ちゅうを新たに設け、『労働ビザ』(仮称)を発給して、滞在期間を限って労働を許可する」と報じられていたが、事態は異なった方向に進んだ。同研究会が1988年3月にとりまとめた報告書は、欧米諸国の労働許可制度をあえて排し、「わが国の国内で、事業主が外国人労働者を雇い入れる場合には、事前に雇用許可を取得することを必要とし、その許可なく雇い入れることは禁止していく」という雇用許可制を提起したのである。

　報告書自体には、なぜ労働許可制が不適当で、雇用許可制にしなければならないのかを説明した文章は存在しないが、研究会座長の小池和男は当時の論文でその趣旨を不法就労対策にあると説明していた。そこには、許可が誰に与えられるかが当該許可に基づいて就労する外国人労働者とその使用者の関係にどのような影響を与えうるかに対する想像力は見受けられない。使用者から「言うことを聞かなければ雇用許可を返上する」と圧力を受ければ、およそいかなるVOICE(発言)も極めて困難になろう。不法就労対策に関心が集中したため、この制度に基づいて合法的に就労する外国人労働者の人権問題には関心が及ばなかったのだ。

　法務省の反発は猛烈なものであった。同年5月には、法務省米沢慶治審議官が「個人的見解」として、労働省の雇用許可制度構想を厳しく批判する文書を発表した。その内容は、①私的な雇用契約のうち外国人の雇用だけが行政庁の許可を得なければならないとすることは内外人平等に反する。②一般的に外国人の就職に規制が加えられる結果、雇用主側が在日韓国・朝鮮人の雇用に消極的になり、就職差別を助長する怖れがある。③国内の雇用調整を目的とする許認可制度の導入はそれ自体が一つの非関税障壁との国際的非難を受ける。④外国人の側からみると、入国・在留許可に加えて新たな許可を受けなければならず二重の負担となる。というものであった。

　外国人にのみ労働許可を要求するのは欧米諸国で一般的なことであるし、国内労働市場を保護する観点から労働許可と入国・在留許可の二重のシステムにしているのも一般的に見られる制度であって、これに内外人平等を持ち出すような議論は欧米ではあり得ないものである。少なくとも、②の点を除けばほとんど議論にもならないような難癖であって、労働省の提案が欧米のような労働許可制であったならば、これがそのまま罷り通るようなことはなかったであろう。

　ただ、この「縄張り争い」は政府内部において権限をどちらがとるかというだけの問題では済まなかった。労働省の「縄張り荒らし」に怒った法務省が、労働省の関与の可能性を絶つために、外国人労働者問題を労働政策として捉える観点を徹底的に排除し、もっぱら出入国管理政策の問題として進めていったことが、その後の日本の外国人労働者政策を「労働政策の否定に立脚する」ものとし、今日に至る「失われた30年」を生み出したのである。

　法務省の批判のうち、現実政治において大きな影響を与えたのは②の在日韓国・朝鮮人の雇用への悪影響であった。それも、在日本大韓民国居留民団という当事者が、労働省に対して「同制度は在日韓国人の就職差別を生むなど問題が多い」と断念を要求したことが、この問題の政治過程を大きく動かすことになった。

　労働省は在日韓国･朝鮮人問題に恐れをなし、この時点で撤退戦に転じた。形の上では5月に公労使三者構成の外国人労働者に関する調査検討のための懇談会を設けて検討を開始し、9月に中間報告、12月に最終報告をとりまとめ、その中でなお言葉の上では雇用許可制度を提起していたが、実際にはもはや実現する気はなくなっていた。

　一方、この時期労使団体においてもこの問題に対する見解が様々に表明されていた。1988年5月に総評がまとめた見解では、外国人労働者の総数を分野別に上限設定し、国別に協定を結ぶことを提起していた。そして、外国人労働者の権利保護、現状把握のために、各国と同様、審査に基づき労働許可証を交付し、その際法令の周知や日本語研修などの条件を付すとしていた。また同年9月の東京商工会議所の意見は、二国間協定に基づき、就労範囲を大幅に拡大すべきだとしていた。また翌1989年2月の関西経済同友会の提言は、社会的悪影響を除きつつ幅広く外国人の受入れを図る制度として「派遣センター」に就職させ、そこからの派遣労働に形態を限定してしまう方法を提起していた。しかし、入管法改正への流れが進む中で、経営団体の意見は研修制度を活用する方向にシフトしていった。

　こうして、外国人労働者政策としての本格的な議論のないまま、両省の権限争いに決着が付いた。法務省は1989年3月に出入国管理法改正案を国会に提出し、継続審議となった後、同年12月に成立公布された。これにより、在留資格が再編成され、就労可能な在留資格として法律・会計業務、医療、研究、教育、人文知識・国際業務、企業内転勤が新たに設けられた。また、従来からの技術、技能、研修も若干規定ぶりが変わった。ここでは、研修が就労可能な在留資格と位置づけられなかった点が重要である。また、法務大臣が出入国管理基本計画を策定することとされ、不法就労助長罪が新設された。

　労働政策の痕跡は、同改正法附則により職業安定法第53条の2として、「労働大臣は法務大臣に対し、労働に従事することを目的として在留する外国人の出入国に関する必要な連絡･協力を求めることができ、法務大臣は労働大臣から連絡･協力を求められたときは、本来の任務の遂行を妨げない範囲で、できるだけその求めに応じなければならない」という気休め的規定にとどまり、しかもその対象は入管法上「労働に従事することを目的として在留する外国人」に限られ、新たに定住者とされた日系人や研修生は含まれなかった。

　しかしながら、多くの研究者が一致して指摘してきたように、1989年改正は「労働に従事することを目的として在留する外国人」ではないという法形式の下で、日系二世･三世に「定住者」という就労に一切制限のない在留資格を付与するという形で、実質的には企業側が要求していた外国人労働力の「サイドドア」からの導入政策として機能した。かかる政策の帰結は、労働市場規制が欠落したまま、労働力導入プロセスを全面的にブローカーや業務請負業と称する労働者派遣業に委ねることであった。また、国レベルの社会統合政策の欠如をもたらし、結果的に地方自治体が手探りで社会統合政策を模索せざるを得ない状況となった。

　これに対して、労働省は1992年から国外にわたる労働力需給調整制度研究会を開催し、公的就労経路の確立によりブローカーの介在を排除することなどを目指したが、入管法上「労働に従事することを目的として在留する外国人」ではない日系人の労働力需給調整に労働行政が関与することはできず、事態は完全に市場ベースで推移した。その結果、リーマンショック以降の景気後退により発生した大量の日系人失業者は、失業して初めて地元のハローワークに向かうこととなったのである。

　1989年改正で開かれたもう一つの「サイドドア」が研修生である。「研修」という在留資格が設けられたのは1981年改正時であるが、それが「収入を伴う事業を運営する活動又は報酬を受ける活動」に当たらないなどという奇妙な規定は存在しなかった。ところが、1989年改正により法第19条第1項第2号に、研修生が留学生や就学生と同じく「収入を伴う事業を運営する活動又は報酬を受ける活動」を行ってはならないという規定が設けられた。すなわちこれは、入管行政が労働政策を否定することに全力を傾けていた時に、入管法上の在留資格である「研修」が労働ではないことを強調するためにあえて明記された条文なのである。

　労働法上、就労しつつ訓練を受ける契約は労働契約に含まれる。ところが、改正入管法では研修を「収入を伴う事業を運営する活動又は報酬を受ける活動」ではないとしていながら、法務省令（出入国管理及び難民認定法第七条第一項第二号の基準を定める省令）ではそれに反する基準を各号列記で平然と定めていた。さらに研修生が労働者ではないと強弁するために、法務省は解説書で「研修生は技術や技能について教えを受ける立場にあり、本来、研修に要する諸経費は、教えを受ける側の研修生自身又は研修生を送り出した外国の機関が負担すべきものである。･･･研修手当は、学生に支払われる奨学金と似た性格のものであって、受入機関が研修を奨励するために渡航費、滞在費等の実費を研修生に対し支払うものであると考えられる。これは決して労働に対する対価としての性格を有するものではない」と述べ、労働者を労働者でないと強弁してその正当な報酬請求権を奪うための理屈として機能した。

　しかし研修生をめぐる法的欺瞞の中核はその先にあった。同省令は上記基準を満たさなくても「その他法務大臣が告示をもって定める場合は、この限りでない」とし、これを受けた告示（出入国管理及び難民認定法第七条第一項第二号の基準を定める省令の研修の在留資格に係る基準の五号の特例を定める件）で、公的な性格を有する機関と並べて、中小企業協同組合等の監理の下で行われる実務研修を包括的に労働ならざる「研修」と認めることとした。この「団体監理方式」こそ、1989年改正による「研修生」というサイドドアの本質を露わに示している。

　1989年改正から2016年技能実習法の制定までの27年間は、法務省が労働者性を全面否定する「研修生」というサイドドアを、労働者性をフルに認められた「技能実習生」というサイドドアに作り変える過程であった。しかし、そのうち3分の2近くを占める1993年告示から2009年入管法改正までの「研修・技能実習制度」の16年間は、法律上に「技能実習」という言葉も登場せず、労働者性と非労働者性が組み合わされた奇妙なアマルガムの時代であった。

　雇用許可制の導入に失敗した労働省が二の矢として考えたのは、入管法上「労働ではない」ことにされてしまった「研修」をその実態に即して労働として位置づけ、労働政策としての外国人研修制度を構築することであった。その問題意識は「雇用関係の下でのより実効ある技能移転を果たしうるシステムの創設」にあった。なお、政府部内で最初にこの考え方を打ち出したのは外務省であり、それは「研修生に支給する『手当』を労賃とみなし、最低賃金法に準じてきちんとした額を受入企業に支払わせる」きわめてまっとうな案であった。また、経済界から制度の創設を求めた東京商工会議所が1989年12月に発表した「外国人労働者熟練形成制度の創設等に関する提言」も、「受入れ企業との間で、当該企業の就業に関する社内規定等に基づく雇用条件により、雇用契約を締結する」、「労働関係諸法を全面的に適用するとともに、労働保険・健康保険、各種共済制度への加入を認める」と、その労働者性を当然の前提としていた。日本の経営者は、労働者を労働者でないことにして搾取しようと考えるほど悪辣ではなかったのである。

　その後、政府部内で各省間のせめぎ合いが続き、1991年9月に4省共管の国際研修協力機構（JITCO)が設立された後、政府内における議論の舞台は臨時行政改革推進審議会に移り、同年12月の行革審第2次答申の中に外国人技能実習制度の創設が盛り込まれた。1993年3月の外国人労働者問題関係省庁連絡会議において「技能実習制度の基本的枠組み」が決定され、そこでは「当面は『研修』から『特定活動』への在留資格の変更により対応」するが、「その実施状況等を踏まえ、入管法改正による在留資格『実習』(仮称)の新設等につき検討するものとする」とされていたが、法務省には入管法上に新たな「労働に従事することを目的」とする在留資格を設ける気などなかった。

　同年4月、法務省告示として「技能実習制度に係る出入国管理上の取扱いに関する指針」が制定された。日本国の法体系において、技能実習制度に関わる「法令」に該当するのはこの出入国管理上の扱いに関する指針だけである。こうして、新たな「労働に従事することを目的として在留する外国人」カテゴリーを創り出すことを目的としていたはずの政策が、労働ではないことにされた「研修」と、「法務大臣が個々の外国人について特に指定する活動」というお情け的枠組みの組み合わせとして動き出すことになってしまった。出入国管理以外の外国人労働者政策の存在を否定しようとする法務省の姿勢のゆえに、関係者の誰一人として期待していなかった「労働者を労働者でないことにして与えられるべき保護を奪う」奇怪なシステムが生み出されてしまったのである。

　このように歪んだ形で出発した研修・技能実習制度が、とりわけその労働でない（とされた）「研修」部分において矛盾を露呈するのは当然であったといえよう。これがやがて裁判闘争の形をとるに従って、その法的問題点が明らかになっていった。外国人研修生の労働者性に関するリーディング・ケースとしては、三和サービス事件判決と、プラスパアパレル協同組合ほか事件判決がある。これら判決は、就労の実態から研修生の労働者性を明確に認めている。

　こうした矛盾は、行政内部でも徐々に指摘され始めた。初めに動き出したのは規制改革サイドで、とりわけ2005年12月の規制改革・民間開放推進第2次答申は、技能実習生の在留資格が「特定活動」とされたままになっていることについて、その安定的な法的地位を確立する観点から技能実習生に対する在留資格を創設するよう求めた。

　これを受けて見直しの検討を始めたのは入管法を所管する法務省ではなく、厚生労働省と経済産業省であった。厚生労働省は2006年10月に研修・技能実習制度研究会を開始し、2007年5月中間報告、2008年6月に最終報告を行っている。同報告は、「研修生の法的保護の実効性を図るためには、『研修(1年)』＋『技能実習(2年)』について、これを統合し、最初から雇用関係の下での最長3年の実習として法律関係を明確にした上で、労働関係法令の適用を図ることとし、入管法上においても、技能実習に係る新たな在留資格を設けることが適当である」と提言した。これに対して経済産業省の外国人研修・技能実習制度研究会の2007年5月の報告は、研修生を労働者として位置づけることに否定的で、退嬰的な態度に終始していた。

　一方、経済財政諮問会議労働市場改革専門調査会も2007年9月の第2次報告で、「現行の研修・技能実習の区分を見直し、実務研修生にも労働法の適用を可能にする中で、その保護を図る方策がまず検討されるべき」と厚生労働省と同様の提案をし、翌2008年3月の規制改革推進のための3か年計画(改定)において、この旨が明記された。

　法務省はなお「研修は労働に非ず」と頑張っていたが、こういった動きに迫られて2009年3月、入管法改正案を国会に提出した。同年7月に同改正法が成立したことによって、ようやく入管法上に「技能実習」という在留資格が明記された。しかしその規定ぶりは、従前の1年目の実務研修を「技能実習1号」として雇用契約に基づくものと定義したが、これまで「特定活動」とされていた技能実習は「技能実習2号」として別立てとされ、しかもそれぞれに企業単独型(イ号)と団体監理型(ロ号)があるという複雑な姿となった。

　矛盾が露呈し、司法からも指弾を受けた「実務研修は労働者に非ず」という虚構を否定し、座学以外は雇用関係の下での就労と位置づけたことは、遅きに失したとはいえ正しい改正であるが、これまで入管法上には規定がなかった「団体監理型」を、あえて法律上に明記したことは大きな問題を残した。ここにも、外国人労働者政策を出入国管理制度の範囲内にとどめようする入管局の意図が窺われる。上記厚生労働省の研究会の最終報告は、ブローカー対策として実習生の需給調整のあり方を改め、あっせんを行う国内の受入団体に対しては厚生労働省による新たな許可制を導入することを提起していたのであるが、そのような労働市場政策からの規制は否定されているのである。

　その後も技能実習制度をめぐっては各方面から問題点の指摘が相次いだ。2013年4月には総務省が、地方入国管理局が認定した不正行為、労働基準監督機関が是正勧告した法令違反を監理団体による監査で指摘できていなかったことを踏まえ、その適正化を図るよう勧告した。また累次のアメリカ国務省人身売買報告書において、技能実習制度を「労働搾取目的の人身売買」であると強く批判し続けており、日弁連も人権の観点から制度の廃止を求めてきた。

　一方、とりわけ第2次安倍晋三内閣が発足してから、産業競争力会議や経済財政諮問会議から、再技能実習を認めることや介護分野でも認めることなどが要請されるなど、制度をめぐる政治状況は大きく変わろうとしていた。こうした中で、法務省は出入国管理政策懇談会の外国人受入れ制度検討分科会において審議を行い、2014年6月に「技能実習制度の見直しの方向性に関する検討結果」を公表した。同年6月に閣議決定された「『日本再興戦略』改訂2014」では、管理監督の在り方を抜本的に見直し、2015年度中の新制度への移行を目指すとともに、実習期間の延長、受入れ枠の拡大等について、2015年度中の施行に向けて、所要の制度的措置を講ずるというスケジュールが示されている。これを受けて2014年11月から技能実習制度の見直しに関する法務省・厚生労働省合同学識者懇談会が開かれ、2015年1月末に報告書をまとめた。

　これに基づき、同年3月には技能実習制度を規制する初めての単独法として「外国人の技能実習の適正な実施及び技能実習生の保護に関する法律案」が提出された。同法案は法務省と厚生労働省の共管であり、いわば20年以上経ってようやく当初の外国人労働者政策としての問題意識に立脚する制度に立ち返ってきたといえよう。同法案は2016年11月に成立し、翌2017年1月には外国人技能実習機構が設立され、同年11月に施行された。

　同法の最大のポイントは、優良な監理機関・受入機関について、実習生の一旦帰国後2年間の実習を認め、これを（これまでの当初1年間の技能実習1号、その後2年間の技能実習2号と並んで）技能実習3号と位置づけることである。これを認めるための実習生の要件として、技能検定3級相当の実技試験への合格を示している。これまでは、1号修了時に基礎2級相当の技能評価試験を受検することを求めていただけだが、2号修了時に3級相当、3号修了時に2級相当の受検を義務づけ、いずれも実技試験の受検を必須とするので、ようやく技能実習という名にふさわしい制度になる。

　一方、制度の厳格化については、上記技能評価試験の受検義務化と並んで、監理団体及び実習実施機関のガバナンス強化や問題のある機関の排除が目指されている。具体的には監理団体に許可制を導入し（今までそうでなかったことの方が不思議だが）、指導監督を行い、場合によっては許可を取り消すという仕組みである。また、実習実施者については届出制とし、技能実習計画は個々に認定制とされた。

　さて、外国人労働者は正面から導入しないという建前を掲げながら、血の論理に基づいて日系人を単純労働者として受け入れ、また国際貢献を掲げた研修・技能実習制度によって一定の技能職種に未熟練労働者を受け入れるという、労働力需要に対応した「サイドドア」の仕組みが動いていた時期にも、「フロントドア」からの外国人労働者導入に向けた政策の議論は間歇的に行われていた。

　この問題が改めて政府中枢で議論のテーブルに載ったのは、小渕恵三内閣時代に設置された経済戦略会議の答申「日本経済再生への戦略」(1999年2月)である。同答申では、労働力人口の減少を補うために外国人労働者の受入れを拡充し、また外国人移民の受入れ拡充と国籍法のあり方について検討することを提起した。翌2000年1月には、小渕首相の私的諮問機関である「21世紀日本の構想」懇談会の報告書が、「法的地位、生活環境、人権、居住支援などが総合的に勘案された外国人政策は未発達のまま」と批判し、「外国人が日本に住み、働いてみたいと思うような『移民政策』をつくること」を提起したが、受け止める小渕首相は既にいなかった。

　次に受入れ積極論を展開し始めたのは経営団体である。日本経団連は2003年11月に「外国人受入れ問題に関する中間取りまとめ」を、翌2004年4月には「外国人受入れ問題に関する提言」を公表した。この中で日本経団連は、入管法改正以後国が総合的な施策を推進したとは言えないと指摘し、外国人受入れに関する検討体制の整備と外国人に係る諸問題を総合的に企画・立案し、必要な調整を行うため、内閣に外国人受入れ問題本部を設置するとともに、内閣府に特命担当大臣を置くことを提起し、将来的には外国人受入れに関する基本法を制定し、施策を一元的に管轄する外国人庁あるいは多文化共生庁の設立を検討すべきだとまで踏み込んだ。

　就労管理の仕組みとして外国人雇用法を制定し、同法に基づいて、現在指針にとどまっている外国人雇入れ時の在留資格確認を義務化し、外国人の採用、離職時において報告する義務を雇用主に課し、その情報をもとに外国人雇用データベースを構築し、入管、職安、労基署、社保庁が共有し、市町村が活用できるようにすることを提案している。就労管理の中核は職安と想定されており、入管主導で外国人労働者政策不在の現状への不満がにじんでいる。

　具体的には、日本の総人口が減少していく中で、福祉分野を中心としたサービス産業や農林水産業では、将来的に日本人では供給不足になる分野が出現するとし、透明かつ安定的な受入れのシステムを確立していく必要があると述べ、その際、適切な能力・技術を確保しつつ、日本国内の雇用情勢への影響に十分配慮し、質と量ともに十分コントロールできるようにするため、諸外国に倣い、①在留資格や労働市場テスト等を通じて、求められる職種・技能の要件や受入れ人数、期間を明確にすること、②二国間協定の締結を通じて、公的機関等による送出し・受入れ態勢を確立することなど秩序あるシステムを実現すべきと主張している。総じて、労働市場的観点を欠落させた入管主導の外国人政策を、まともな外国人労働者政策に進展させようとする積極的な姿勢が示されていた。

　一方規制改革サイドでは、2005年12月の第2次答申が、受入れ政策と社会的統合政策とを両輪とする総合的な法令・政策を打ち出し、外国人雇用状況報告の内容拡充・義務化を求めた。この答申が翌2006年3月に3カ年計画（再改定）として閣議決定され、2007年6月の雇用対策法改正につながった。この改正により、雇用対策法第4条の施策カタログに外国人労働者の雇用管理の改善の促進等が盛り込まれるとともに、第8条に事業主の責務として雇用管理の改善等の努力義務が規定され、これを受けた第9条で厚生労働大臣の指針策定も明記された。さらに、新設の「第6章　外国人の雇用管理の改善、再就職の促進等の措置」に、外国人雇用状況の届出等（第28条）、届出に係る情報の提供(第29条)、法務大臣の連絡又は協力(第30条)と、3か条にわたって規定が置かれた。この第30条では、「厚生労働大臣は、労働力の需要供給の適正かつ円滑な調整等を図るため、法務大臣に対し、労働に従事することを目的として在留する外国人の出入国に関する必要な連絡又は協力を求めることができる」「法務大臣は、前項の規定による連絡又は協力を求められたときは、本来の任務の遂行を妨げない範囲において、できるだけその求めに応じなければならない」と、ようやく「本来の任務の遂行を妨げない範囲」に限定されない相互協力規定が盛り込まれた。

　こうした動きと相前後して、2000年代半ばの時期には政治家サイドから新たな外国人労働者政策の提起が行われた。まず2005年12月には、法務省に河野太郎副大臣を主査として今後の外国人の受入れに関するプロジェクトチームが設置され、2006年9月に最終報告をまとめた。同報告のポイントは、現在専門的、技術的とは評価されていない分野における外国人労働者について、一定の日本語能力があること等を要件とした上で、入国当初から受入れ企業との雇用契約の下で労働者として受け入れるという点である。受入れを可能とする産業分野は、国内対策を尽くしてもなお外国人を受け入れることが産業の発展のために必須であると評価され、また技能評価制度や受け入れた外国人の実態把握等総合的な受入れ態勢が整っている分野に限定するとしている。また、受入れには送出国政府も関与し、送出体制が整っていると認められる国についてのみ枠組みを構築すること、雇用開始後一定期間内に一定の技能の習得及び日本語能力の向上が認められた場合には当該受入れ企業における就労を継続することを可能にすることとされている。注目すべきは、日本入国後一定期間が経過し、一定の技能及び日本語能力等を取得した場合には家族の呼び寄せを考慮するという点であり、移民政策という性格が出てくる。

　この報告が発表された日に第1次安倍晋三内閣が発足し、法務大臣に就任した長勢甚遠が翌2007年5月、閣議後記者会見の場で、私案という形で、研修・技能実習制度を廃止し、新たな短期外国人就労制度を創設するという案を提示した。同案は、一定の要件で受入れ団体の許可制度を設け、その受入れ団体に受入れ枠を設定し、その枠内で受入れ団体が外国人労働者の希望を募り、日本の企業に紹介し，日本の企業が雇用契約を結ぶこととし、かつ受入れ企業と受入れ団体が在留管理や雇用管理について共同して責任を負うという形を提起している。長期滞在・定住化を避けるため、期間は3年を限度とし、再入国は認めない。

　これらに対し、与党政治家の提言として注目されるのは2008年6月に自由民主党外国人材交流推進議員連盟が公表した「人材開国！日本型移民政策の提言」である。日本人口の10％を移民が占める「移民国家」を提唱し、移民基本法の制定、移民庁の創設など思い切った提言を繰り出している。一方同年7月には法相を退任した長勢が座長を務める自由民主党国家戦略本部内外国人労働者問題プロジェクトチームの報告書「『外国人労働者短期就労制度』の創設の提言」がローテーション方式を改めて提言している。これらの提案は大きな反響を呼んだが、結局この時点では上述の2009年改正による研修・技能実習制度の改革が行われるにとどまり、本格的な外国人労働者政策の確立には至らなかった。

　一方、2010年代半ばの時期には、特定の業種・職種に限って外国人労働力を導入しようという試みがなされた。なお、それ以前から高度専門職については積極的な受入れ政策がとられており、この時期には高度人材ポイント制の導入などその傾向がより強まったが、ここでは省略する。

　早くから人手不足が叫ばれ、外国人労働力の導入に舵を切ってきたのが介護労働者である。既に、インドネシア(2008年)、フィリピン(2009年)及びベトナム(2014年)との経済連携協定（EPA）に基づき、これら諸国からの外国人看護師・介護福祉士候補者の受入れを実施してきていたが、「『日本再興戦略』改訂2014」が外国人留学生が介護福祉士資格を取得した場合に在留資格を付与することを求め、これを受けて技能実習法案と同時に提出された入管法改正案で「介護」という在留資格が新たに設けられた。同改正は2016年11月に成立し、2017年9月に施行された。

　この「『日本再興戦略』改訂2014」では、2020年東京オリンピック・パラリンピックによる一時的な建設需要の増大に対応するため、緊急かつ時限的措置として、即戦力となり得る外国人材の活用促進を図ることも打ち出した。これを受けて、国土交通省において、2015年度から技能実習修了者を対象に、外国人建設就労者受入事業が行われている。在留資格は特定活動で、在留期間は2-3年とされている。なお、建設業との間で人材の相互流動が大きいという理由で、造船業においても外国人造船就労者受入事業が行われている。これらは、本音と建前が乖離した「サイドドア」ではなく、正直ベースの「フロントドア」からの外国人労働者導入政策であるが、マクロ労働政策の視点を欠いた業界・業所管官庁主導のミクロな産業政策でしかない。

　一方、国家戦略特区という枠組を用いて、当面は地域を限定した形で外国人労働者の受入れを進めるという政策もじわじわと進められた。その第一歩は家事労働者であり、「『日本再興戦略』改訂2014」で女性の活躍推進、家事支援ニーズへの対応のための外国人家事支援人材の活用が掲げられ、2015年7月の改正国家戦略特別区域法により国家戦略特区における外国人家事支援人材の受入れが可能となり、2017年から大都市部で開始されている。「家事支援活動」とは、炊事、洗濯、掃除、買物等の家事一般並びにこれと併せて実施される児童の日常生活上の世話及び必要な保護である。

　さらに2017年6月の国家戦略特別区域法改正により、2018年度から農業に従事する外国人材の就労も解禁された。その目的は産地での多様な作物の生産を推進し、経営規模の拡大、経営の多角化・高度化による「強い農業」の実現とされているが、家事労働者とは異なり産業活動を支える基幹労働力に正面から外国人を導入しようとするものである。この事業では労働者派遣形態がとられており、これは後述の特定技能に受け継がれている。

　一般的な就労目的の在留資格の導入に向けて大きく踏み込んだのは、2016年5月に自由民主党政務調査会労働力確保に関する特命委員会がまとめた「『共生の時代』に向けた外国人労働者受入れの基本的考え方」である。これはそれまで政府がとってきた「いわゆる単純労働者の受入れは十分慎重に対応」というスタンスに対して、単純労働者の明確な定義がなく、この用語を用いずに考え方の整理をすべきとし、具体的には今後、介護、農業、旅館等特に人手不足の分野について、「移民政策と誤解されないように配慮しつつ」就労目的の在留資格を付与していくべきと提起した。なお、2016年11月に経団連が出した「外国人材受入促進に向けた基本的考え方」では、高度人材と並べて建設業・製造業等の「社会基盤人材」、介護・家事支援等の「生活支援人材」の受入れを求める中で、「一定の技能を有する外国人材の活用」という言い方をしている。

　技能労働者の本格的受入れに向けた検討の直接の導火線となったのは、2017年11月に日本商工会議所･東京商工会議所が公表した意見書である。そこでは、「受け入れる外国人材は『専門的・技術的分野の外国人』に限定するという、これまでの原則に縛られない、より『開かれた受入れ体制』を構築すること」と、明確に「非技術的分野」の外国人の受入れを求め、そのために「移民政策とは異なる非技術的分野の受入れ制度のあり方について、課題等を整理する『検討の場』を政府において早急に設置すること」を求めていた。

　これらを背景に、2018年2月の経済財政諮問会議で外国人労働政策を大きく見直す方針が打ち出された。すなわち、安倍晋三首相は「いわゆる移民政策をとる考えはない」と言いつつ、中小・小規模企業で深刻な人手不足が生じていることから、「在留期間の上限を設定し、家族の帯同は基本的に認めないといった前提条件の下、真に必要な分野に着目しつつ、制度改正の具体的な検討を進め、今年の夏に方向性を示したい」と述べ、菅義偉官房長官と上川陽子法務大臣に至急検討を指示し、直ちに官邸に専門的・技術的分野における外国人材の受入れに関するタスクフォースが設置された。

　タスクフォースの議論を経て2018年6月に閣議決定された「骨太の方針」には、新たな労働を目的とする在留資格の創設が明記された。同年7月には外国人材の受入れ・共生に関する関係閣僚会議が設置され、法務省が企画立案・総合調整に当たるとする外国人の受入れ環境の整備に関する業務の基本方針が閣議決定されるとともに、外国人材の受入れ・共生のための総合的対応策を策定していくこととされた。同年10月の同閣僚会議には出入国管理及び難民認定法及び法務省設置の一部を改正する法律案の骨子が示された。

　2018年11月、法務省は入管法及び法務省設置法の改正法案を提出し、翌12月に成立した。これにより、入管法別表第一の二に「特定技能」という新たな在留資格が設けられた。特定技能1号は「相当程度の知識又は経験を必要とする技能を要する業務に従事する活動」であり、特定技能2号は「熟練した技能を要する業務に従事する活動」である。その条件として、「特定産業分野」（＝人材を確保することが困難な状況にあるため外国人により不足する人材の確保を図るべき産業上の分野）に属することが要件とされているが、この「特定産業分野」は関係行政機関の長と協議して法務大臣が指定するとされており、事実上当該業所管官庁の意向が働くようになっている。

　まず政府が「特定技能の在留資格に係る制度の適正な運用に関する基本方針」を定め、これに則って「分野別運用方針」が策定される。この分野別運用指針は、法務大臣が人材不足業界の業所管官庁及び警察、外務、厚労の各省庁と共同して定めることとされている。特定技能雇用契約は法務省令で定める基準に適合するものでなければならず、その法務省令には「外国人であることを理由として、報酬の決定、教育訓練の実施、福利厚生施設の利用その他の待遇について、差別的取扱いをしてはならない」旨が含まれると法定されている。同省令にはさらに、外国人の所定労働時間が通常の労働者の所定労働時間と同等であること、外国人に対する報酬額が日本人が従事する場合の報酬額と同等以上であること、外国人が一時帰国を希望したときは必要な有給休暇を取得させることなどが規定されている。また特定技能雇用契約の相手方（特定技能所属機関）についても、法律や省令でさまざまな欠格事由が定められている。とはいえ、これらはあくまでも入管法令上の規制に過ぎず、労働法としての民事上の効力を有するとは言い難い。

　このように、2018年改正法は具体的な業種を始め重要事項を省令や基本方針に委ねているが、2019年4月1日から施行されるため、法成立後短期間にその準備がされた。2018年12月25日に特定技能の在留資格に係る制度の運用に関する基本方針が閣議決定され、具体的な受入れ分野が定められた。それは、介護業、ビルクリーニング業、素形材産業、産業機械製造業、電気・電子情報関連産業、建設業、造船・舶用工業、自動車整備業、航空業、宿泊業、農業、漁業、飲食料品製造業、外食業の14業種である。これと併せて各受入れ分野ごとの制度の運用に関する方針が策定された。農業と漁業以外は直接雇用に限定であるが、この2業種は季節による作業の繁閑等を理由として労働者派遣形態も認めている。

　これらは法改正の前から既に政治的に決まっていたようなものであるが、基本方針では受入れ分野を「生産性向上や国内人材確保のための取組を行ってもなお，人材を確保することが困難な状況にあるため，外国人により不足する人材の確保を図るべき産業上の分野」（特定産業分野）に限り、かつ大都市圏その他の特定地域に過度に集中して就労することとならないよう，必要な措置を講じるよう努めると述べ、日本人の雇用機会の喪失及び処遇の低下等を防ぐ観点等から、向こう5年間の受入れ見込み数を示し、人材不足の見込み数と比較して過大でないことを示すべきとしている。各分野ごとの方針には、これらの数字がもっともらしく書き込まれている。

　特定技能1号の技能水準は「相当程度の知識又は経験を必要とする技能」であり、その技能水準は業所管官庁が定める試験で確認する。技能実習2号を修了した者はこれら試験を免除されるので、当面は技能実習2号修了者から特定技能1号に移行する者が主となる。特定技能1号の在留期間は通算で5年を上限とし、家族帯同は認められない。これに対し在留期間の更新に上限がなく家族帯同も認められる特定技能2号の技能水準は「熟練した技能」であり、自らの判断により高度に専門的･技術的な業務を遂行できる、又は監督者として業務を統括しつつ、熟練した技能で業務を遂行できる水準とされている。これも業所管官庁が定める試験で確認する。

　なお関係行政機関の事務の調整事項として、法務省，厚生労働省等の関係機関の連携強化による悪質な仲介事業者（ブローカー）等の排除の徹底や、保証金を徴収するなどの悪質な仲介事業者等の介在防止のため、二国間取決めなどの政府間文書の作成等，必要な方策を講じるとされている。また、受入れ分野における人手不足の状況について継続的に把握し、人手不足状況に変化が生じたと認められる場合には，制度関係機関及び分野所管行政機関が今後の受入れ方針等について協議し、必要に応じて関係閣僚会議において，分野別運用方針の見直し，在留資格認定証明書の交付の停止又は特定産業分野を定める省令から当該分野の削除の措置を検討すると書かれている。

　重要なのは雇用形態に関して、原則直接雇用フルタイムとしつつ、分野の特性によって必要不可欠であれば派遣形態も認めるとしており、農業と漁業がこの例外である。また、同一の業務区分内等であれば転職が認められ、ここが技能実習制度と異なる点であるが、逆に賃金水準の高い大都市圏への集中の可能性もある。

　一方法務省は、2018年9月から外国人材の受入れ・共生のための総合的対応策検討会を開催して、国民及び外国人双方の視点に配慮しつつ，共生施策の企画及び立案に資する意見聴取等を実施し，外国人材の受入れ・共生のための総合的対応策を検討し、同年12月に外国人材の受入れ・共生の関する関係閣僚会議で了承された。

　その中心は生活者としての外国人に対する支援で、行政・生活情報の多言語化、相談体制の整備、医療・保健・福祉サービスの提供環境の整備等、日本語教育の充実、外国人児童生徒の教育等の充実、留学生の就職等の支援、適正な労働環境等の確保、社会保険への加入促進といった事項が並んでいる。

　悪質な仲介事業者の排除は繰り返し指摘されている点であるが、この対応策では二国間の政府間文書の作成（9か国）とこれに基づく情報共有の実施、外務省（在外公館）、警察庁、法務省、厚生労働省、外国人技能実習機構等の関係機関の連携強化による悪質な仲介事業者（ブローカー）等の排除の徹底と入国審査基準の厳格化、悪質な仲介事業者等の把握に向けた在留諸申請における記載内容の充実といった事項が挙げられている。

　2018年入管法改正を受けて、その施行直前の2019年3月に外国人労働者雇用管理改善指針が改正された。そこでは、募集・採用に関しては、違約金、保証金の徴収等を行う職業紹介事業者等からあっせんを受けないこと、労働条件の変更明示等を母国語や平易な日本語等により外国人労働者が理解できるように行うことが、労働条件に関しては、最低賃金額以上の賃金を支払うこと、基本給、割増賃金等の賃金について適正に支払うこと、労使協定に基づき食費、居住費等の控除を行う場合、不当な控除額にならないようにすること、強制貯金の禁止などが示されている。さらに人事管理・生活支援等として、社内規程等の多言語化、評価・賃金決定、配置等の人事管理に関する運用の透明性・公正性の確保や、帰国費用を支弁できない場合の援助、一時帰国を希望する場合の休暇取得への配慮なども挙げられている。

　労働省による雇用許可制の提唱から30年目にして、内容的にはかなりそれに近い「フロントドア」からの外国人労働者導入政策が政治主導で行われた。しかしながらその内実は、労働政策の観点からのマクロ的コントロールが欠如し、人手不足を訴える各業界が業所管官庁を通じて官邸に陳情し、政治的に受入れ業種が決定されるというものであった。2018年入管法改正が作り出したのは、技能実習という「サイドドア」がようやく労働政策としての性格を有するに至った瞬間に、外国人を技能労働者として導入する「フロントドア」を、労働政策としての性格が希薄な形で設けるという奇妙な姿であった。

　この奇妙さを指摘しているのが、河野太郎外務大臣の諮問により外国人労働者政策に関する提言をまとめた外国人労働者政策有識者会合である。2018年入管法改正に向けた作業が行われていた2018年7月の最終報告「より適正で包括的な外国人労働者政策の実現を」は、以下のような新たな外国人就労者受入れの枠組みを提唱している。

　まず、国内労働市場優先の原則を促進する客観的労働市場テストの導入を含む「新たな枠組み」の対象職種・受入れ上限数などの決定方法を定めることである。諸外国で導入されている労働市場テストが欠落していることこそが、2018年改正入管法を労働政策なき外国人労働者導入策としている元凶である。同報告は次のような要件を課している。

　次に転職の自由を含む「新たな枠組み」における外国人就労者の就労資格要件及び労働条件を定めることである。この転職の自由は、客観的労働市場テスト及びクォータ制の枠内で認められる。クォータ制とは、外国人労働者の総量規制のうちで職種別・地域別に定める受入れ枠で、外国人労働者はその受入れ枠が満たされていない地域又は職種への転職を可能とするとしている。この枠組みを運用するため、厚生労働省の監督下に制度推進事業実施機関を新設するととにもに、「中間技能外国人雇用法(仮称)」を制定し、さらに差別を生まない社会統合政策のために「外国人基本法(仮称)」を制定するという構想である。

　同様の指摘は連合からもされている。2018年6月の中央執行委員会確認「『外国人材の受入れに関する新たな在留資格の創設』に対する当面の取組み」において、検討されていた法案に対して「『必要性』も『技能水準』も業所管官庁主導の労働者の導入であり、トータルな労働市場政策が欠落している」と厳しく批判し、「業所管官庁や業界団体に説明責任を委ねるのではなく、政府が業種横断的基準を設けるべき」と指摘していた。外国人労働者政策の国際標準を知っていれば当然出てくる批判ではあるが、そのような批判が受入れられることはなかった。連合はさらに、現行大臣告示を格上げして「外国人労働者の雇用管理に関する法律」を整備すべきだとしている。

　「サイドドア」である技能実習法が労働法規として制定されているにもかかわらず、より労働政策としての性格が強い特定技能という在留資格がそれに対応する労働法規を有していないという奇妙な状態をいつまでも維持することは許されないであろう。かつて野川忍が『外国人労働者法』で提起した立法の必要性がますます高まってきている。

　なお、今日検討すべき外国人労働者に係る問題としては、本文で述べた諸論点のほかに、①技能実習や特定技能でカバーされないサービス業の現場労働力を担う留学生の資格外活動（アルバイト）や、②厳格にジョブ型の雇用システムを前提に設けられた「技術・人文知識・国際業務」の在留資格を日本的なメンバーシップ型雇用システムに即して現場業務を含めようとする動き、がある。