港湾労働の法政策

　去る１０月に改正法が施行された労働者派遣法は、１９８５年の制定当時から一貫して、建設業務と並んで港湾運送業務を原始ネガティブリスト業務、すなわちそもそも労働者派遣事業を行ってはならない業務としています。実際、ときおり港湾業務に派遣したとして摘発されたという報道がなされており、特に格差問題が大きく騒がれていた時期の２００７年に、当時日雇い派遣最大手だったグッドウィルが、東和リースを経て笹田組に労働者を二重派遣（偽装請負）し港湾運送業務に従事させ、労災事故にあったにもかかわらず適切に報告しなかったとして、厚生労働省が調査に乗り出したという記事が載ったことがあります（朝日新聞２００７年７月３日）。

　二重派遣や労災隠しが問題であるのはもちろんですが、若干気になったのはその記事に「港湾業務は安全面の問題などから労働者派遣が禁止されている」という記述があったことです。同じような記述は、同様に派遣が禁止されている建設業務についての記事でも見られますが、少なくとも労働法の立法史のどこをどう調べても、そのような事実はありません。このような、敢えていえば虚構の理屈がまかり通っているのは、労働力需給調整システムに関する立法の真の歴史が、多くの人々に知られないままになっていることを意味しています。

　港湾関係者にとっては周知のことですが、現在港湾運送業務は労働者派遣で行われています。ただし、１９８５年に制定されその後改正されてきた労働者派遣法（「労働者派遣事業の適正な運営の確保及び派遣労働者の保護等に関する法律」）に基づいてではなく、１９８８年に成立し２０００年に改正された港湾労働法に基づいて労働者派遣が行われているのです。もし「港湾業務は安全面の問題などから労働者派遣が禁止されている」のであれば、別の法律だから派遣が許されるなどということはあり得ません。実は港湾労働法では、派遣元を特定の事業者に限っているのです。

　元来、海運においては、貨物取扱量の変動が激しく、日々の波動性があり、たとえば、港に船舶が数十隻入って作業が非常に活況を呈する時もあれば、翌日は、船舶が一隻も入らないこともあります。数十隻の船舶が入った時でも、各船舶は、運行能率の関係から、できるだけ短時間のうちに、荷役を完了して出港しなければなりません。こうした状況下で、各船会社、荷主等は港湾運送事業を直営せず、下請制を利用することで、常時労務者を雇用することから生ずる経営上のロスを免れようとしたのです。しかし、港湾運送業者もその波動性から生ずる危険を最小限度にとどめようとするのは当然です。比較的大企業である元請業者は下請業者にその転換を図ることができますが、下請業者は自らの危険をなんとかして最小限に食い止めるため、主として二つのやり方が生み出されました。

　一つは元請業者に直属してその取引を独占するという縄張り主義的なあり方ですが、もう一つは下請業者が雇用する労働者をできるだけ最小限度にとどめ、作業量が増えれば日雇労働者を駆り集めて作業に当たりますが、仕事がなくなれば直ちに雇入れを止めることにより危険負担を少なくするというシステムです。当時、港にはいわゆるアンコウと呼ばれる農村出身の臨時労働者が多量に存在し、この豊富な労働供給の上に港湾運送事業における下請事業が成り立っていたのです。その間には親分・子分の情誼関係が多分に存在し、労働ボスの存在する基盤となりました^*2。

　ところが、戦時統制経済によって港湾運送事業は一港一社主義で統合されるとともに、戦時労働力不足に対して港湾荷役力を確保するために、労務報国会を結成させ、勤労報国隊を編成出動させるという政策をとりました。これにより従来の重層下請が清算され、労働者も親方たちの手を離れ独占的港運会社に雇われるとともに、労務面も国家管理の下におかれることになりました。

　敗戦後、港湾労働はＧＨＱによる二つの異なるベクトルの下に置かれました。一つは、ＨＱの民政局労働課の労働ボス排除政策です。これについては、本連載第１３回の「労務サービスの法政策」でも触れましたが、１９４７年制定の職業安定法第４４条に基づき労働者供給事業が禁止されたのみならず、翌１９４８年の職業安定法施行規則により請負契約を称していても４要件を満たさない限り労働者供給事業とみなすおととされました。担当官コレット氏の十字軍的使命感に基づいて、労働者供給事業の撲滅をめざして徹底した摘発が行われたことは「コレット旋風」として行政関係者の語りぐさになっています^*3。

　もう一つは港湾運送事業の独占排除です。ＧＨＱの民間輸送局は、一港一社制を撤廃し、企業の自由活動を進めようとするものでした。その結果、戦前の下請業者が再び港湾運送事業に復活してきました。運輸省は自由化に積極的ではなかったようですが、１９４９年のコンファレンス・メモ等により自由化を指示され、１９５１年の港湾運送事業法は事業を許可制ではなく登録制とされ、その登録要件が緩やかであったため、実質的に労働者供給事業と異ならないような零細規模の請負事業者が大量に復活することとなったのです。経済民主化と労働民主化の矛盾と言えます。

　一方、終戦とともに全国的に湧き上がった労働組合結成の動きは港湾労働の世界にも波及し、港湾運送各企業に組合が結成され、１９４６年には全日本港湾労働組合同盟が結成され、産別会議に加入しました。同同盟は中労委の調停により、１９４７年に日本港運中央会との間で「待遇に関する協定書」「労働協約書」（三・三一協定）を締結し、常用原則や労働者数の協議決定などを獲得しています。ところがＧＨＱの集中排除政策によって同年８月中央会は解散を余儀なくされ、上記協約も失効してしまいました。その後事業者団体として日本港運協会が設立されましたが、同盟の労働協約要求を拒否し続けました。１９４９年には一港複数社制に対抗するため、全日本港湾労働組合（全港湾）への単一組合化を行いました。ここにも経済民主化と労働民主化の矛盾が現れています^*4。

　全港湾は、１９５１年に港湾労働法の制定を求める運動を開始しました。同年１２月に「港湾労働法（仮称）制定に関する要請」を衆議院社会労働委員会に提出しました。そのモデルとされたのはイギリスなど先進諸国で実施されていた港湾労働者の登録制です。同要請では、現在個々の業者と労働者の間に締結されている雇用関係を断ち切り、全国港湾労働委員会（仮称）を設けて登録義務を負わせ、業者もこの委員会から供給を受けることとされています。賃金は全国レベルで交渉し、業者は不就労日賃金（あぶれ賃金）の財源とするため、登録労働者を使用した賃金の１５％を地方港湾労働委員会に納入するというものです。

　全港湾は翌１９５２年３月に「港湾労働法（仮称）案要綱」を発表し、その後も社会党を通じて、１９５３年に港湾労働法案、１９５４年に港湾労働者の雇用安定に関する法律案、１９５６年には日雇港湾労働者の雇用安定に関する法律案と、繰り返し国会に提出しましたが、全て審議未了に終わりました。

　こうした状況下で起こったのが、１９５６年５月に神戸港で起こった撲殺事件です。港湾労働者の吉村正雄が手配師花本義一に野球バットで撲殺されたのに荷役中の事故と偽ったもので、仲間の口から口に伝わり、全港湾神戸地本が追及して明るみに出ました。ちょうどこの年１月に全港湾は再度「港湾労働法制定に関する請願書」を衆議院に提出しており、同年６月に採択、労働省は港湾労働問題を調査審議する協議会の設置を進めようとしている時期でした。同年９月には衆議院法務委員会が調査団派遣を決議し、神戸の港湾・労働各行政当局が神戸港労務対策連絡協議会を設置し、１０月には兵庫県議会が『港湾労務者の雇用安定に関する意見書』を全会一致で議決するなど、気運が盛り上がってきたのです。

　１９５６年１１月、労働省は公労使及び関係行政機関の四者構成の港湾労働対策協議会（会長：石井照久）を設置し、翌１９５７年７月に「港湾労働対策に関する意見」を提出しました。同意見は、公共職業安定所の機能強化を中心に労働基準監督の徹底、港湾労働者手帳制度の創設、港湾運送事業の登録基準の引き上げなどを提示しました。

　同年１２月には閣議決定により港湾労働審議会（四者構成、会長：石井照久）が設置され、まず１９５９年３月、「港湾労働者手帳制度等に関する建議」を労働・運輸両大臣に行いました。事業主団体が手帳を作成、事業主に配布し、事業主が労働者に交付するという仕組みです。この建議を受けて、両省は業界に対し、手帳制度を自律的に運営するよう要請を行いました。

　同審議会は手帳制度以外にも膨大な論点を残したままでしたが、当初の閣議決定に設置期間が１９５９年３月までと限定されており、同年１月の行政審議会答申で今後閣議決定に基づく審議会の設置は一切認めないこととされたため、労働省の努力にかかわらず廃止されてしまいました。そこで、労働省はやむを得ず、暫定的に港湾労働対策委員を委嘱し、これを港湾労働協議会と称して議論を継続しました。

　この間に１９５９年１０月に港湾運送事業法の改正が行われ、それまでの登録制を免許制に改めました。港湾労働協議会は１９６１年３月の意見で、この免許基準が改正前の登録基準を大幅に上回ること、それも日雇労働への依存度も検討し、その全雇用労働において、常用労働者を基幹とするような構成を実現するよう要望しました。また労働行政の取り組みとして、１９６０年５月にそれまでの各港の労働出張所を各港公共職業安定所に昇格させ、同年８月から職種別登録制度を実施しました。

　やがて同協議会は１９６１年９月の意見で、政府に対し新たに法律に基づく審議会を設置するよう求め、これを受けて政府は法案を提出し、１９６２年に総理府に港湾労働等対策審議会（会長：石井照久）が設置されました。これが港湾労働法制定の土俵となります。

　港湾労働対策等審議会は１９６２年８月から熱心に審議を重ね、１９６４年３月池田首相に対して、港湾労働者の登録制度の創設、日雇労働者の不就労時対策のほか、港湾運送事業の近代化等も含む総合的な答申を出しました。港湾問題の抜本的な解決のためある程度理想的な姿を思い切って描いた答申でした。労働省はこの答申を全面的に尊重して立法作業に入り、慎重な態度であった運輸省と折衝の上、１９６５年１月成案を得、国会に提出して同年５月に成立に至りました。

　旧港湾労働法は、東京、横浜、名古屋、大阪、神戸及び関門のいわゆる６大港を対象とし、労働大臣が毎年港湾ごとに港湾雇用調整計画を定めることとした上で、日雇港湾労働者の登録制度を導入し、作業中登録票を携帯させることとしました。なお、常用港湾労働者については届出制とし、作業中常用港湾労働者証を携帯させることとしています。そして、港湾運送事業者が日雇港湾労働者を雇い入れる場合には、原則として公共職業安定所の紹介によらなければならないこととし、その際まず登録日雇港湾労働者から紹介することとなります。

　登録日雇港湾労働者は公共職業安定所に出頭し、その紹介を受けて港湾荷役に就労することになりますが、出頭したにも関わらず就労できなかった場合には、公共職業安定所長の証明により雇用促進事業団が雇用調整手当を支給します。また、訓練や福祉事業等も規定されました。

　旧港湾労働法は、港湾運送事業の波動性とそこから生ずる日雇労働者の存在を前提とした上で、登録を中心とするプール制度を設けることでその雇用水準を押し上げ、前近代的雇用慣行の存在を可能にしていた条件を一掃しようと図るものでした。

　旧法の施行後、総理府に港湾調整審議会（会長：石井照久）が設置され、毎年の港湾雇用調整計画について諮問に応じるほか、その時々の問題に答申をしていました。１９６７年に政令改正により港湾に所在する倉庫の荷役にも港湾労働法を適用することとされています。社会的な動きとしては、１９６７年９月に大阪で、全港湾の分会長が暴力団員によって刺殺されるという事件があり、労働、運輸各次官に併せて警察、海上保安各長官による申し合わせにより６大港に港湾問題連絡協議会が設置されています。

　法改正に向けた動きとしては、１９６９年に全港湾が登録日雇港湾労働者の就労確保のために共同雇用制要求を打ち出し、港湾調整審議会が１９７０年２月の答申の附帯意見として「港湾労働者の雇用について、登録日雇港湾労働者の雇用のあり方を含め、総合的活抜本的に対策を検討すべき段階にきている」と述べました。

　同年１１月に提出された「登録日雇港湾労働者の雇用のあり方に関する当面の措置」と題する建議は、「各事業者が港湾ごとに共同して登録日雇港湾労働者の全体を確保しているという考え方及びこれに対応する労働者の姿勢（共同雇用の理念）を確立し、それにふさわしい措置をとることが必要である」と述べています。

　そして１９７２年１月から審議してきた港湾調整審議会から、同年１１月建議が行われました。この建議は、「登録日雇港湾労働者の雇用機会を港湾の全ての事業主の共同の責任において確保するという共同雇用体制を実現するため、港湾ごとに、事業主をもって構成する団体を設立し、これに日雇港湾労働者の登録・紹介・訓練その他の雇用調整の業務を行わせ、中央に各港の団体をもって構成する団体を設立すること」とするとともに、登録日雇港湾労働者の直接雇い入れの禁止、６か月未満の期間雇用も日雇港湾労働者として扱うことなど雇用調整体制の整備を提示しています。

　しかしながら、これに対して全港湾は反対しました。共同雇用体制の確立は全港湾の主張であったわけですが、職安の業務を港運業者に委ねることは民主化の逆行であり、どうしても強行するなら日雇ではなく港運業者の共同雇用による常用にせよという主張です^*5。

　港湾労働法ではいわゆるアブレ手当として雇用調整手当が規定され、そのため登録日雇港湾労働者を雇用保険の被保険者としないこととされてきましたが、これを変更したのが１９７９年改正です。同年１月の「港湾労働者の登録制度に関する建議」は、荷役作業の省力化が進む中で日雇港湾労働者への依存度が大きく低下し、雇用調整手当の収支の悪化をもたらしていることから、その機能のうち登録日雇港湾労働者の生活の安定を図ることについては雇用保険の制度を活用することとを提起しました。

　これを受けて労働省は改正法案を同年２月に提出し、同年５月に成立に至りました。これにより、登録日雇港湾労働者も雇用保険の被保険者となり、受給資格を取得した者は不就労日について日雇労働求職者給付金が支給されます。

　しかしなお登録日雇港湾労働者の就労状況は低水準で推移し、さらに進むと見込まれる輸送革新に対処するために必要とされる良質な技能労働力を安定的に確保するためには、日雇港湾労働者を職安に登録し、優先紹介を行うという仕組みでは限界があるという認識の下に、１９８７年２月以降港湾調整審議会専門小委員会でその抜本的な見直しについて検討が進められました。

　同年１０月に取りまとめられた港湾調整審議会意見書では、日雇港湾労働者の登録制度を廃止し新しいプール制度を創設すること、プール労働者の雇用調整は指定法人の労働者派遣により行うことが提起され、ここに労働者派遣という仕組みを活用した新たな港湾労働需給調整システムが顔を現したのです。ポイントは運営主体がプール制度運営に必要な労働者を常用労働者として雇用し、港湾運送事業者の需要に応じて派遣するという点です。

　その後、中央職業安定審議会でも港湾労働部会を設けて審議が行われ、同年１２月に建議がされました。そこでは、港湾労働に労働者派遣システムを用いることについて次のような説明がされています。

「港湾運送事業における事業活動の波動性への対処に当たっては、他産業例えば建設業に見られる事業活動の波動性とは異なり、波動性が短期間で繰り返し生ずることが特殊であり、事業の実施形態（例えば下請事業の活用等）によりこの波動性に対処することは困難であることから、必要な労働力を確保し、使用するための特別の労働市場を形成する必要がある。

　このような状況にかんがみると、港湾における波動性に対処するためには･･･、一定の技能水準にある労働者を企業外に確保し、活用できる雇用調整システムを設けることが波動性に対処するために有効な手段となるものと考えられる。」

「･･･雇用調整システムとしては、企業外に確保する港湾労働者を常用化し、職業訓練を行うことにより技能水準を高めつつ港湾運送事業主の求めに応じて港湾労働者を派遣する、いわゆる常用雇用型の労働者派遣システムを導入することが必要である。」

　労働者派遣法との関係については、「労働者派遣法の許可制あるいは届出制の下で、港湾運送業務について労働者派遣事業を認めるとする場合には、港湾労働の分野における手配師の介在等の歴史的経緯からみて悪質な派遣事業者の横行を招くおそれがないわけではなく、この点から見ても労働者派遣法における港湾運送業無にかかる労働者派遣事業の禁止を単純に解除することについては適当ではないと考えられる。」と述べています。

　これを受けて労働省は翌１９８８年２月港湾労働法案を国会に提出し、同年４月に成立しました。旧法の一部改正ではなく、旧法を廃止してまったく新たな法律とするものです。指定法人の名称は、港湾労働者雇用安定センターです。

　港湾労働者雇用安定センターが行う労働者派遣は、「その常時雇用する労働者を派遣することにより行わなければならない」というのが原則ですが、常用労働者のみの派遣によっては労働者派遣の需要に応じられない場合などには一定の基準に適合する者を派遣することができるとされています。これは、港湾運送事業の波動性からなお追加的な技能労働力需要が発生する場合があると考えられたためです。

　港湾労働法の２０００年改正は、１９９０年代に行政改革委員会主導で進められた規制改革路線の一環として行われたものです。ですから、まず１９９７年１２月に取りまとめられた行政改革委員会の最終意見から見ていく必要がありますが、ここで主眼とされているのは港湾運送事業自体の規制改革であり、１９５９年改正以来の事業免許制を廃止して許可制に、料金認可制を廃止して届出制にすべきというものでした。

　この点については運輸省において対応がなされ、港湾運送事業法の２０００年改正により、特定港湾（主要９港）について事業許可制、料金届出制が実施されました。ちなみに２００６年にこれが他の地方港湾にも拡大されています。

　さてこの行政改革委員会の最終意見には、こうした規制改革に伴い、安定した労働関係を確保し、悪質な労務供給事業者の参入を防止する必要性についても触れられていました。とりわけ、「日別の波動性に対応するための企業外労働者を活用する方策として、新たに、港湾運送事業者間で港湾労働者の融通が円滑にできるような仕組みを確立すべき」と指摘された点は、法制的な対応が必要な点でした。この最終意見が１９９８年３月に閣議決定された規制緩和推進３か年計画に盛り込まれたことから、労働省は同年６月から中央職業安定審議会港湾労働部会で検討を開始し、１９９９年６月にその報告書が取りまとめられました。

　そこでは「港湾企業常用労働者派遣制度」（仮称）として、公的機関（港湾労働者雇用安定センター）の関与の下に、企業常用労働者としての保護が損なわれないよう雇用・就業に係る責任が担保されるシステムとして、単純な労働力の提供とならないよう港湾運送業務について一定の技術・技能、経験を有する者を対象として、実際に港湾運送事業を実施していない事業主が制度を活用することのないように制度を導入することが提示されています。

　この記述ではやや曖昧ですが、報告書取りまとめ段階では、港湾運送事業主間で港湾労働者を相互に活用する方法として、港湾労働者雇用安定センターが港湾運送事業者に雇用されている労働者を出向で受け入れた上で、当該労働者を港湾労働者雇用安定センターが派遣するという方式を想定していたようです。しかし、この方法では、派遣対象労働者は本来の雇用主である港湾運送事業者の他に港湾労働者雇用安定センターとの間にも雇用関係を生じることとなり、雇用主としての責任が不明確となるため、労働者保護を損なうおそれが高いという問題が浮かび上がり、港湾運送事業者自らが港湾労働者派遣事業を行うというよりシンプルな制度設計で法案が作成され、２０００年２月に国会に提出されました。その過程では、労働側委員から、労働者派遣契約の締結を行うに当たっては事業主が港湾労働者雇用安定センターに契約締結の斡旋を求めなければならないことを法文上明記すべき等の意見が出されましたが、同センターの業務に派遣契約の締結の斡旋が書かれるにとどまりました。

　同年５月にこの改正案が成立し、港湾労働法政策は港湾運送事業者同士の常用労働者の派遣という形をとった「融通」がその需給調整システムの中心を占めることになりました。１９８５年の制定以来、労働者派遣法がその原始ネガティブリスト業務として建設業務と並んで港湾運送業務を明記し、外見的には「労働者派遣をしてはいけない業務」となっているにもかかわらず、実際にはむしろ逆に、特定の在り方による労働者派遣をすることが前提の業務となっている点は、やや皮肉な面があります。もちろん、まさに旧港湾労働法以前の時代以来の手配師問題等があるから、そのような仕組みがとられてきているわけですが、「はじめに」に挙げた新聞記事に見られるように、必ずしもそのような港湾労働業界の常識が世間で一般に共有されているわけではないということも事実として存在しているようです。

*3コレット氏の高揚した発言を再度引用しておきましょう。「この度新しく実施される職業安定法は今迄日本にあった人夫供給業とか親分子分による口入稼業というものを根本から廃止してこの封建制度が生んだ最も非民主的な制度を改正し労働者を鉄か石炭のように勝手に売買取引することを日本からなくして労働者各人が立派な一人前の人間として働けるように計画されたものである。･･･この職業安定法を正しく行ってゆき封建制度の最悪の人夫供給業を廃止するならば数世紀にわたって東洋諸国を禍していた最も非民主的な社会制度を日本から追放する第一歩を踏み出すことになるであろう」云々。

「組合側：ＧＨＱは経済の民主化というけれども、ここで現在の会社を解散させると逆にボスが弱小会社を拵えて、港は弱肉強食の混乱を引き起こすし、従って労働組合運動の発達の基盤は根底から崩れる。