労働市場のセーフティネットはどこまで拡大すべきか？

　本誌2010年5月号に「労働市場のセーフティネット」を寄稿してから10年になる。同稿は、2008年に突発したリーマンショックによって非正規労働者のためのセーフティネットの不備が大きく取り上げられるようになり、雇用保険法の大幅な改正が行われるとともに、求職者支援制度という新たなセーフティネットが設けられようとしている中で執筆された。今回、2020年初めから世界的に急速に蔓延しパンデミックとなった新型コロナウイルス感染症への緊急対策が続々と打ち出される中で、再び労働市場のセーフティネットに関わる諸問題が注目を浴びている。その中には、伝統的に雇用労働者の休業補償として用いられてきた雇用調整助成金の問題、その支給が遅れる中で新たに創設された休業労働者への直接給付の問題、10年前に非正規労働者に適用拡大されながらあえてそこから除外された学生アルバイトの問題、この間のプラットフォーム経済の進展で急拡大してきた個人請負など雇用類似の自営業者の問題など、多くの問題が絡み合っている。

　まず、近年「行き過ぎた雇用維持型から労働移動支援型への転換」というキャッチフレーズの下で、ややもすれば否定的な視線を向けられることの多かった雇用調整助成金が一気に雇用政策のスポットライトを浴びた。知事の休業要請を受けた場合には助成率を10割としたり、日額上限を1万5千円に引き上げるなどの大幅な拡充に加え、被保険者期間6か月以上という要件の撤廃や、雇用保険被保険者でない労働者の休業も助成対象とした点が注目される。2008年のリーマンショック時には、多くの非正規労働者が雇用保険の対象とならないことが批判の的となり、それまでの1年以上雇用見込みという要件が1か月以上に緩和された。しかし、それでもなお雇用保険非加入の非正規労働者は少なくないし、加入していても6か月の被保険者期間を満たさないことも多い。緊急事態に対処するための雇用調整助成金が、金の出どころである雇用保険の事情に引きずられることによって、守られるべき非正規労働者の雇用が守られないとすれば、それは是正されるべきであろう。しかしこれは、緊急事態が過ぎ去った後には元に戻せばいいのかという問いも提起する。

　雇用調整助成金をめぐっては、その申請手続きが煩雑で受給手続きが遅々として進まないことに批判が集まり、かなり思い切った手続きの簡素化が行われた。これは、リーマンショック時に利用された雇用調整助成金において、その後不正受給等の指摘が多くなされ、厳格な運用のために手続きが煩雑になった面もある。とはいえ、同様の制度を持つ欧州諸国では4月末の時点で独仏とも利用者数が1千万人に達していたことを考えると、やはり仕組みにも問題がありそうである。これに対し、日本弁護士連合会などから災害時のみなし失業制度の適用が求められたが、政府はむしろ休業そのものに国が直接給付を行うという法改正を選択した。これにより、雇用保険の雇用安定事業として休業手当を受け取れていない中小企業労働者に「新型コロナウイルス感染症対応休業支援金」が支給されるとともに、被保険者でない労働者にも同様の給付金が支給される。ここでも非正規労働者へのセーフティネットの拡大という方向性が示されている。一方本制度では、そもそも論として労働基準法第26条の休業手当支払義務との関係が未整理のままであり、使用者の法違反を前提とした給付設計になっている。労働者が休業支援金を受給したからといって、使用者の休業手当支払義務は消滅しない。ところが、休業支援金受給に当たっては、使用者に休業手当不支給を確認させており、もし休業手当を払えば、不正受給として3倍返しの制裁が科せられる。使用者は払わなければならないが、払ってはならないのである。ここでは、緊急事の生活保障機能をどこがどれだけ担うべきなのかという本質的な問いが先送りされているといわざるを得ない。

　今回クローズアップされた問題としては、アルバイト学生への休業補償も注目される。これは労働政策サイドではなく、教育政策サイドで「学びの継続のための『学生支援緊急給付金』」が創設された。家庭から自立してアルバイト収入により学費等を賄っている学生等で、今回の新型コロナウイルス感染症拡大による影響で当該アルバイト収入が大幅に減少し、大学等での修学の継続が困難になっているものに、日本学生支援機構から10～20万円を支給するというものであるが、アルバイト学生の社会的位置づけがかつてとは大きく変わってきていることを示している。

　学生アルバイトといえども、労働法上は主婦パートやフリーターと何ら変わらない短時間非正規労働者であるが、少なくともこれまでの労働政策においては、主婦パートやフリーターとは異なり、そもそも労働政策上対処すべき人々ではないという整理が（意識的にか無意識的にか）なされていて、少なくとも経済危機における労働市場のセーフティネットからは排除されていたのである。そのため、リーマンショック後の2010年雇用保険法改正では、適用要件を週20時間以上かつ1か月以上の雇用見込みと大きく拡大したが、昼間学生のアルバイトだけはそこから外したのである。10年前はまだ学生アルバイトを小遣い稼ぎとみる発想が強かったわけである。

　それはかつての日本社会の社会学的ありようを反映したものであったが、今回のコロナショックは、その前提がもはや大きく変容し、学生アルバイトをセーフティネットから排除することが必ずしも正当化しがたい状況が広がっていたことを露呈したということもできる。主婦パートにおいて1980年代から基幹化現象が注目されていたのを追いかけるように、2010年代には学生アルバイトが補助的労働力というよりも職場の基幹的労働力となっていくという事態が進行していたのである。かつては、学生の都合に合わせてシフトを調整するという企業が当たり前であったが、現在ではむしろ学生に対して拘束力が強まり、試験前や試験期間にテスト勉強ができないとか、講義やゼミをアルバイトのために欠席してしまい、単位を落としてしまうといった事態が頻発しているという（今野晴貴『ブラックバイト』岩波新書等）。

　実は今回、上記雇用調整助成金の拡充や新たな直接給付の制度設計においては、雇用保険の被保険者ではない学生アルバイトの休業も対象に含まれている。その意味では既に学生アルバイトは立派な労働政策対象となっているのである。ところが、肝心の雇用保険の失業給付においては、未だに10年前の改正時の社会認識のまま、週20時間以上かつ1か月以上の雇用見込みの昼間学生のアルバイトは適用除外とされたままである。これは、そもそも適用除外する方に説明責任が課せられるべき特例というべきものであり、早急に見直しがされるべきであろう。

　ここまではまだ、雇用労働者のなかの非正規労働者への保障の拡大であるが、新型コロナ緊急対策はさらにそれを超えてフリーランスの自営業者の保障も政策課題の舞台に引きずり出した。安倍総理が3月から全国の小中高校を臨時休校としたことに伴い、厚生労働省は急遽「新型コロナウイルス感染症による小学校休業等対応助成金」を創設したが、子どもを抱えて働いているのはフリーランスも同じなのに、そちらが対象にならないのはおかしいではないかという議論が噴出した。そこから瓢箪から駒のように、新型コロナウイルス対策という名目で、一気にフリーランスのための休業補償として「新型コロナウイルス感染症による小学校休業等対応支援金」が創設されることとなった。しかも、1日当たり4100円（定額）という金額が、雇用労働者の1日当たり8330円（上限）と比較して低すぎるではないかという批判も起こった(現在はそれぞれ7,500円、15,000円となっている）。

　しかし、これは平時であれば極めて実現困難なものであったはずである。使用者の指揮命令下にあり、勤務時間中は労働義務を負っている雇用労働者向けの制度枠組みを、そうではないフリーランスの自営業者にどこまで応用することができるのかというそもそも論を、緊急対策ということで軽々と乗り越えてしまっているのである。

　とはいえ、労働政策からの自営業者対策はこれだけで、上記休業労働者への直接給付の自営業者版という話はないし、そもそも雇用保険の失業給付の対象にはならない。もっとも、経済産業省所管の持続化給付金は、新型コロナウイルス感染症の影響により売上が前年同月比で50％以上減少している事業者に対し、法人は200万円、個人事業者は100万円給付するものであり、後者は自営業者に対する一種の休業手当と見ることもできる。ところが、フリーランスは確定申告の際、事業所得ではなく給与所得ないし雑所得として申告することが多く、そのためにこの給付金がもらえないと問題になり、事業収入を給与所得や雑所得に計上しているフリーランスも対象に含めると梶山経産相が記者会見で述べる事態になった。労働者性に関する判断基準が労働社会政策と租税政策で食い違っていることが思わぬ形で露呈したと言えよう。この問題は、今回は事業者として持続化給付金の対象になるかという形で現れたが、裏返して言えば、税務署から見て事業者ではなく労働者と判断されるような就業形態の者が、労働法や社会保障の適用上労働者ではないとされているために、雇用労働者向けの様々な保障から排除されていることの問題点でもある。

　ここでは特に、こうした休業／失業のリスクに対するセーフティネットとして、既存の失業給付を自営業者にも適用拡大できないかという論点を提起しておきたい。もちろん、雇用労働者ですら「失業」という保険事故には労働の意思と能力という主観的要素が含まれ、受給のモラルハザードを払拭しきれないことを考えると、そもそも雇用終了といった外形的要件すら欠き、単に注文が来なくなったというような事実上の「失業」をどう認定するのかという問題はある。現時点ではなお、日本において「自営業者に失業保険を！」といった主張は全くなされていないが、ここ数年来の欧州連合（EU）では、自営業者に対する社会保障の適用問題が大きな課題となり、2019年11月8日には「労働者と自営業者の社会保障アクセス勧告」（COUNCIL RECOMMENDATION of 8 November 2019 on access to social protection for workers and the self-employed）が成立し、加盟国に対してすべての労働者と自営業者に十分な社会保障を確保するように求めている。そこには、労災保険や失業保険といった本来的には雇用労働者向けの制度も自営業者に門戸を開けたらどうかという意味合いもある。

　現在、ドイツやフランスといった大国にはそのような制度は存在しないが、20か国において全面適用、部分適用、任意加入という状況にあるという報告もあり、また日本でも労災保険については一人親方等の任意加入という制度があることを考えると、真剣に検討がなされてもいいのではなかろうか。なお、韓国の文在寅大統領は5月、就任3周年の記念演説で、「全国民雇用保険」制度の導入に向けた基礎を築くと表明した。課題は多いが、隣国がその方向に一歩踏み出しつつあるという事実は認識しておく必要はあろう。

　リーマンショックによる離職者に対する緊急対策として2008年末に補正予算で設けられた貸付事業には、後に基金訓練給付を経て求職者支援法に発展していく訓練期間中の月10万円貸付と並んで、月6万円の家賃補助も含まれていた。こちらはその後、職業安定局ではなく社会・援護局サイドで、貸付ではなく給付型の「住宅手当緊急特別措置事業」となり、紆余曲折の結果生活困窮者自立支援法第5条に定める「生活困窮者住居確保給付金」として恒久化された。その対象が今回のコロナウイルス対策の一環として、離職・廃業者以外にも拡大され、支給対象が「離職・廃業後2年以内の者」に加えて、「給与等を得る機会が当該個人の責に帰すべき理由・当該個人の都合によらないで減少し、離職や廃業と同程度の状況にある者」にも拡大された。事務連絡によれば、この中には「雇用契約によらず、開業にかかる公的な許可・届出等のない就労形態である、いわゆるフリーランスの方」も含まれる。

　こうしたセーフティネットとしての家賃補助の発想は、経済産業省サイドでも新たな家賃支援給付金として実現し、中小企業は月50万円、個人事業者やフリーランスは月25万円を上限に、家賃の2/3を補助することとされた。こうした動きは、これまで世界的には社会保障の一分野とされながら日本ではそこからこぼれ落ちていた住宅保障の問題を、改めて突きつけるものでもある。

　最後に、社会保障制度をめぐる就業形態格差という観点から重要なものとして傷病手当金に触れておきたい。傷病手当金とは、疾病又は負傷により業務に就くことができない場合に、療養中の生活保障として保険者から行われる金銭給付である。実物給付である療養の給付と並ぶ重要な給付なのだが、社会保障に関する議論ではあまり重視されない傾向がある。本来被用者を対象とする健康保険では、傷病手当金は要件を満たしたときに保険者が必ず支給しなければならない「絶対的必要給付」であるのに対して、本来被用者以外の自営業者などを対象とする国民健康保険では、条例または規約の定めるところにより行うことができる「任意給付」とされており、両者間には大きな格差がある。このため、国民健康保険組合で傷病手当金を出すのは、医師や土建などごく一部にすぎない。ところが、周知のとおり現在の国民健康保険の被保険者のうち、非正規雇用などの被用者は無職と並んで4割近くを占めており、同じ被用者でありながら傷病手当金のある健康保険グループとそれのない国民健康保険グループに分かれている。つまり、同じ被用者でありながら、病気で休んでいるときに公的なお金が出る人と出ない人がいるという深刻な格差が存在するのである。

　厚生労働省（保険局)は、今回のコロナ対策として、国民健康保険の保険者である市町村等が「新型コロナウイルス感染症に感染した被用者」に対して傷病手当金を支給するよう求め、その支給に要した費用については、国が特別調整交付金により全額財政支援を行うこととした。ここに露呈しているのは、そもそも本来健康保険で面倒を見るべき（すなわち、使用者が責任の半分を負うべき）れっきとした被用者でありながら、国が補助金を出して市町村が面倒を見なければならないという事態の異常さである。2020年の通常国会でようやく厚生年金と健康保険の一部パートタイム労働者への適用拡大が実現したとはいえ、なお膨大な非正規労働者がそこから排除されている。健康保険の場合、療養の給付は現在ではいずれも3割給付に統一されているため、その格差が実感されないが、傷病手当金という金銭給付にはその格差が露わになっているのである。