もう１つ、2008年のリーマンショックの不況の中で大きく議論されるようになったのが、雇用保険のカバレッジを広げても、それでもそこからこぼれ落ちる人たちというのは当然あるだろう。その人々のためのセーフティーネットが必要だというものです。いたとえば、そもそも入口から、つまり学校を卒業して就職口がなかったという人はそもそも被保険者になることができないわけだし、あるいは、自営業をやっていて、その自営業を畳まざるを得なくなったという方々もやはり被保険者にはなれなかったわけです。さらには、日本の雇用保険の給付期間というのは、国際的には確かに短いほうなのですが、それが切れた後まだ就職できないということになると、その方々に対してどうするかという問題が出てきます。筋から言うと。筋から言うと、というのは、日本国の法体系、六法全書を前提として、これだけで答えを出せという前提で、雇用保険が切れたか、あるいは雇用保険が出ない場合にはどうしたらいいですかといったら、答えは１つしかありません。生活保護ですという答えが唯一の答えのはずなのです。それは日本国憲法25条でありますし、生活保護法というのがあるのです。ただ、そこがそう簡単ではないというのは、後でお話しする生活保護制度が今に至る連綿たる過去の経緯があるわけです。実際問題として生活保護にそう簡単に行けないという状況の中で、第２のセーフティーネットが必要であるという主張が2008年ぐらいから非常に声高に言われるようになりました。

　第２のセーフティーネットとは何か。第１のセーフティーネットというのは雇用保険です。雇用保険というのは拠出型です。被保険者期間の間に保険料を払う。したがって、それを給付の前提として、あるいは根拠として、失業という事故に対して支払われるのが第１のセーフティーネットです。これに対して第３のセーフティーネットというのは生活保護です。これは、いわば日本国民であるという市民権に根拠を持つということになります。生活に困窮している場合には、国が面倒を見ますよ、というか、国が相当の補助をした形で市町村が、実際には福祉事務所を通じて払うわけですが、公的に生活を支えますよという仕組みがある。ただ、生活に困窮というのが、１つは運用の問題もあるのですが、要件として大変厳しい。つまりとことん困窮しなければそこに行けない。本当は困窮する前に欲しいわけですね。なぜかというと、一たん困窮してしまうと、なかなかそこから抜けられなくなります。また、とりわけ福祉行政の側も、一たん生活保護に入られてしまうと、なかなか抜けていかないので、できるだけ入れたくない。これはある意味、ニワトリと卵みたいなものなのです。困窮しないぐらいで入れると、ある程度出ていってくれるかもしれないのですが困窮しないと入れないというと、本当に困窮して身もすべてはがれてしまってから入ってくる。そうすると、生活保護じゃないと生きていけなくなってしまって、なかなか出ていけない。なかなか出ていかないのだったら、そんなのは入れないようにしようという一種の循環があったのではないかと思います。そそういう状況をある程度、前提にしつつ、雇用保険は切れてしまった。あるいは、雇用保険はそもそももらえないけれども、生活保護に行くほどになっていない。生活に困窮しているという状態になっていないという中間的な段階で、第１と第３の間の第２のセーフティーネットというものをつくる必要があるのではないかという議論が出てきたわけです。これを最初に言い出したのは、学者の議論ではいろいろあるのですが、政治プロセスの中で非常に強く打ち出したのは、労働組合の連合でありました。

　2008年のリーマンショック以降の日本の、とりわけ雇用政策のいろんな流れ、動きを見てまいりますと、かなりの程度連合が要求したことが取り入れられる形で実現してきているというのが多いのです。もちろん実現の仕方はそれなりに段階的ではあるのですが、とりわけ、求職者支援制度がことしの10月に施行されるまでのプロセスを見てくると、連合の影響が非常に強かったということが分かります。

　その後2009年になりまして、連合が日本経団連とも共同歩調をとって、これを、貸し付けではなくて給付の制度にすべきだということを強く主張していきます。これを受ける形で、ちょうど麻生政権の一番最後ごろの時期ですが、2009年の７月から緊急人材育成支援事業というのが始まりました。これが世間的には基金訓練という形で言われています。これを恒久化したのが、ことしの10月から施行された求職者支援法になるわけです。基金訓練の方はもちろん恒久的な法律ではなくて、予算措置として３年間ほどやるというものでした。その財源は、補正予算で基金を設けて、その基金からお金を出していくいうもので、基本的には臨時対策、緊急対策という形で始まったのですが、思想的には、まさに連合が主張していた第２のセーフティーネットというものを緊急対策として実施するというものでした。

　当然のことながら、これを要求していた連合は、これは本来、恒久的な制度として法律に基づいて、法律をつくって実行していくべきだと主張していました。当時の、まだ野党時代の民主党は、これをほぼ丸呑みする形でマニフェストに入れています。2009年の前半ごろに連合が出している資料と民主党のマニフェストを見ると、使っている絵まで全く同じものが入っています。マニフェストは今の段階で見るといろいろな議論がありますが、この求職者支援法というのは、マニフェストの中では、ほぼ構想通りに実現したものということになりましょう。

　2009年に民主党政権になってから、とりあえず最初は、先ほど申し上げた雇用保険法の改正の作業があり、そしてその審議が終わって国会に出した辺りから本格的に求職者支援制度の審議が開始されました。これがことしの初めに国会に出されて成立し、10月に施行されたわけです。この労働政策審議会における求職者支援制度を巡る議論というのは、議事録が厚生労働省のホームページにアップされております。結構膨大ですので、よほど暇がないとじっくり見るのは難しいのですが、読んでいくと大変面白いことが分かります。

　どういうことかというと、この制度は雇用保険と違って、無拠出なのです。無拠出というのは、人様が出したお金をもらうという制度です。保険制度というのは、根本的には自分が払ったからというのが根底にあるわけですが、これはそうではない。そうすると、ある意味で生活保護と似たようなところがあります。そうすると、お金があるのに、財産があるのにもらえるのはおかしいだろうということになるわけです。

　さらに根本的に言うと、これは個人単位のものなのか世帯単位のものなのかという議論になります。例えば、同じ世帯の中でだんなと奥さんが両方失業して、両方、雇用保険がない。では両方とも求職者支援制度でお金を10万円ずつもらって合わせて20万円というのは、いいのか悪いのか。この点をまさに議論しています。一方では、それはあくまでも失業者に職業訓練を施して労働市場に戻ってもらうという趣旨なんだから、個人単位のものだろう。労働政策は本来個人単位だろう。夫と妻だからそれは駄目だって言うのはおかしいだろうという議論があります。それはそうだけれども、これはある意味で人様のお金を回してもらう制度ではないか。それを夫婦ともに訓練を受けて合わせて20万円ももらえるということでいいのか。月に20万円もらえるというのはおかしいだろう。国民感情からしていかがなものかという議論もあります。これもこれで非常によく分かるということがあります。

　今の幾つかの個々の給付要件にかかわる議論というのは、結局一方で雇用保険の社会保険のシステムがあり、実は他方に生活保護があり、この求職者支援の給付を両者の間のどこに位置付けるかということにかかわる議論だという気がいたします。一方では、あまり生活保護に近付けてしまうと、実は生活保護とは違う仕組みをつくろうということの意味がなくなってしまうことがございまして、あまり資産要件なり、その他例えば今の議論でいえば、扶養というか仕送りの議論をきつくやると、実質的には生活保護に近づいてしまうことになって、この制度が持っている意味がどこにあるのかということになってしまうだろうと思います。他方で、これは社会保険のメカニズムには乗っていないので、そのような意味では、社会保険と同じように拠出しているから給付を支給しますとは論理としてはならない。

　それから、この求職者支援制度の持つもう１つの問題点を、セーフティーネットとモラルハザードという言葉で考えてみたいと思います。基本的にこういう給付制度におけるモラルハザードというのは、実はそんなに複雑な話ではないのです。雇用保険でいうと、給付するという話ですので、給付するということとモラルハザードというのは、お金をもらっているからなかなか就職しない。それをどういうふうに就職させていくかということになりますし、生活保護になると、これは逆に、生活に困窮ということがありますので、生活に困窮していないのにお金をもらうということになると、これがモラルハザードということになるんですが、この求職者支援制度というのは話がもう一段複雑になっています。

　なぜかというと、職業訓練を受けている間だけ生活費を月10万円支給するという仕組みになっていますので、モラルハザードが二重化するわけです。二重化するというのは、就職するかしないかというのと同時に、職業訓練を受講するということ自体に対して、まともに取り組むかどうかというモラルハザードも生じます。これは、恒久的な制度としては、ことしの10月から施行されたわけですが、それまで２年半、基金訓練という形で実施されたときに、そういう声は、皆様もいろんなところでお聞きになっているかと思いますが、いろんなところで出てまいりました。

　ネット上には変なサイトがいろいろあります。変なというのは、いかがわしいというのではないのですが、訓練さえ受ければ月10万円もらえるというおいしい話があるよというように、本当はそういう趣旨ではないのですが、そういうふうにこの制度をとらえる者が出てくるのです。まともに職業訓練を受けてスキルを身に付けて再就職していこうという人にとっては大変いい制度のはずなんです。しかし、何かおいしい話がある、訓練受けたらお金もらえるらしいよ。訓練はうざいな。うざいけど、受けてるふりしていたら金もらえるんだったら適当に出ていようか、という風な受け止め方です。幾つかのところから上がってきているいろんな声を見ますと、一種の学級崩壊現象が起こってるという声もあるようです。

　これは考えてみると、求職者支援制度が職業訓練を要件としているというのは、当然のことです。なぜなら、職業訓練を受講しようということ自体が、再就職しようという意図の表れなんですね。だからこそ、ただ、だらだらと失業しているのではなくて、一生懸命訓練を受けて、スキルを身に付けて、そして再就職するというその意欲を前提としてこういう制度がつくられているわけなのです。ところが逆にそういう制度であることを前提として、訓練さえ受ければお金がもらえるというふうなことがネット上に書かれるようになってくる。そうすると、そういったモラルハザードに対してどう排除するかということがどうしても問題になってくる。これは、厚生労働省の審議会の中も、議事録によると、この点をどういうふうに対応すべきかという議論がいろいろとなされております。細かいことは省略しますが、制度の１つ１つ、法律レベルというよりも、その下の省令レベルでいろんな要件が書いてあるわけですが、それらを見ると、まさにそういうモラルハザード対策というものがこの制度の１つの柱といいますか、ポイントになっていることが伺われるところです。

　と同時に、一応今年の10月にこの法律が恒久的な制度として始まったのですが、ここで労働行政の話は終わったということになるかというと、実はそう簡単に終わらせてくれません。なぜ終わらないかというと、旧厚生省サイドの福祉対策、生活保護との関係が、ここで問題として出てくるからです。労働行政、労働政策という観点からすると、生活保護をやるわけではないので、当然のことながら何らかの形で労働市場とのかかわりを持った形での制度設計にせざるを得ない。職業訓練を受けている方に対して、その間の生活補助をするというのはまさにそういうことであるわけです。しかし、社会全体のセーフティーネットという観点からすると、そこと、その一番下の第３のセーフティーネットとの間をどうするかという問題がなお残ります。ここのところを、公的扶助制度、生活保護制度のほうからまた見ていきたいと思います。労働保険と話が少し離れますので、ごく簡単にお話をしますが、やはりこれは結構大きな話です。

　生活保護法というのは、1946年に旧生活保護法がつくられて、1950年に現在の生活保護法ができております。その生活保護法の文言を見ますと、基本的には無差別平等と書いておりまして、誰であれ生活が困窮する者には生活保護を出しますよと。その根拠は憲法25条ですよとなっている。と同時に、これは実際に生活に困窮しているというのが要件ですので、運用の仕方ということだったのだろうと思うのですが、現役世代はほとんどいなくて、数年前まで生活保護の受給者の９割は、高齢者か障害者、傷病者、そして母子家庭。母子家庭は、現役世代は現役世代なんですけれども、就労困難な者にかなり限定してきたのです。

　言い換えれば、五体満足な現役世代の男性が、福祉事務所に行っても、あなた働けるんでしょうと言って追い出されるというのが一般的な状態だったようです。これは、ある種の運動家の人たちからすると、法の趣旨に反してけしからんという話になるんですが、逆に言うと、何でもかんでも全部、こういう拠出制でない給付システムの中に入り込んでしまうということは、社会全体として、いわば福祉依存になってしまうということで、決して望ましいわけではないのです。

　そこをどうするかというのは、ヨーロッパでは大きな問題となりました。わたくしは、今から10数年前、ヨーロッパに３年間ほど勤務したことがあります。当時のヨーロッパのいろんな労働問題を見た中での一番大きな問題は、福祉依存でした。ヨーロッパ諸国では、日本の生活保護に当たる公的扶助の受給者の大部分が現役世代なんです。なぜかというと、高齢になると年金が結構ありますので、そうすると現役世代の人たちが無拠出の、しかも期限がない福祉的な給付の制度の中に入り込んでしまって、なかなかそこから抜けていかない。この人たちをどうするかというのが当時、1990年代半ばぐらいのヨーロッパ諸国の最大の課題でした。

　そういう観点からすると、現役世代をできるだけ入れないようにする日本のやり方というのは、法律上の筋からいうといろいろ問題があるのでしょうが、社会のあり方としては、決して間違っていなかったという言い方もできます。当時、ヨーロッパではワークフェアといいました。ウェルフェアからワークフェアへ。福祉に依存するよりもできるだけ働く方向へ持っていくという政策が言われていたのです。ところがそれが問題ということで、先ほどリーマンショックのところで申し上げた年越し派遣村、そこに流れ込んだ人たちが生活保護を受給できるということが分かったのです。分かっただけではなくて、それがマスコミを通じて全国的に報道されたということもあって――確か数日前の読売だったと思うんですが結構大きな記事になっていたと思うんですが――その後、あまり現役世代が入っていなかった生活保護に非常に多くの現役世代の人たちが流れ込んでいくということが起こりました。これが今、大きな問題になっております。

　今、大阪市は、やや変な政治的な話で注目を集めていますが、平松市長というのは、この問題において非常に重要な方であります。この数年来、まさに平松市長がある意味、先頭に立った形で、制度の見直しを要求してきています。なぜ彼が先頭に立ったかというと、大阪市が一番、生活保護の受給者が多くて、しかもどんどん増えて来ているのです。このままでは大阪市の財政がパンクしてしまう。何とかしてくれと。しかし生活保護法自体、国の制度で、国の制度として生活に困窮する者には金を出せと書いてあります。これでどんどん来られては困るということで、非常にまじめに考えておられるがゆえに、これをどうにかすべきであるというわけです。平松市長がずっと主張されているのは、生活保護に期限を区切ろと。一たん入ったら、ずっとそれをもらえるということで、いつまでもそれに安住すると。高齢者とか障害者だったらある程度しょうがないかもしれないけれども、ここに現役世代がどんどん入り込んできてそういうふうになってしまう。これは社会全体として大きな問題ではないかということを非常に強く指摘しておられます。ある意味でその動きを受ける形で、現在、厚生労働省で、国と地方との間でこの問題をどうするかという議論が進められているところです。わたしは、これは非常に重要な問題だし、今後の日本社会のあり方を考える上で非常に大きな問題提起だと思います。

　何でこの話をするかというと、これが先ほどお話しした求職者支援制度とかかわってくるのです。平松市長を初めとする指定都市会の市長会がことしの７月に緊急要請というのを発表しているのです。本来、働くことができる人には、生活保護ではなくて、まず就労自立支援の対応がなされるべきだ。そのために求職者支援制度ができたのではないか。第２のセーフティーネットとはそういうものだろう。だとしたら、現役世代の方で生活保護を受けたいという人に対しては、まず生活保護に優先する制度として求職者支援制度を定めるべきである。そのためには、月10万というのは低過ぎる。訓練を受けて月10万では、生活保護を受けたいと思う人にとっておいしくないので行かない。だから、全国一律10万円にすることは認めがたい。これを生活保護費より高くし、実効ある就労支援を行って、生活保護に頼ることなく就労に可能な内容とすることということを要求しているのです。これは非常に重要な問題なのです。ただ、これをそのまま受け入れると求職支援制度そのものの合理性が崩れる危険性もあります。正直言うと、わたしの目から見ると、生活保護が手厚過ぎるのではないかという気もするのです。ただこれを言うと、何を言っているのだという批判もありまして、なかなか難しいところです。

　本日は、最近の労働政策という題でお話をしているので、この問題についてこうすべきだとお話しするわけではありません。皆様の頭の中に問題意識をお持ちいただければそれでいいのです。わたくしからこうすべきだという答えはあえて申し上げずに、こういう状況にあるということをお話をして、第１の柱の話をここで終わります。わたしの話は終わりますが、この問題は全然終わるわけではりません。むしろ、求職者支援法は10月に施行されたけれども、セーフティーネット全体の問題が今、大きな問題として問われているということです。これは本当に日本社会のあり方そのものにかかわる話だということをぜひご認識いただければというふうに思います。