ＥＵにおける経済的自由と労働基本権の相克への一解決案

　去る３月２１日、欧州委員会は「事業設立の自由及びサービス提供の自由との関係における団体行動をとる権利の行使に関する規則案」及び「サービス提供の枠組みにおける労働者の海外派遣に関する指令の実施に関する指令案」を提案した。この両者、特に前者は、ここ数年来ＥＵ及びＥＵ諸国において大きな議論を呼んできた問題に一定の解決を与えようとするものであるが、提案とともに労使双方から批判が相次ぐなど、なお先行きの見通しは晴れない。本稿ではこの問題について、その経緯を簡単に振り返り、何がどのように問題になってきているのかを解説した上で、今回の提案の内容を概観する。問題の性質上、本来ならば各国の集団的労使関係法制のあり方にまで深く研究の眼を及ぼした上で書かれるべきものではあるが、今回は速報性を第一義としてごく簡単な解説に留める。

　現在欧州連合（ＥＵ）と呼ばれている政治的実体は、周知の通りかつては欧州共同体（ＥＣ）であり、半世紀以上前に設立されたときには欧州経済共同体（ＥＥＣ）であった。設立当初その目的はほぼ経済統合に限られていた。その後政治的、社会的な側面が徐々に付け加わってきたとはいえ、その基本構造はなお経済統合中心に構築されている。それを法的に表現しているのがＥＵにとって憲法ともいうべき根本規範の地位を占める欧州連合運営条約の規定である。１９５７年の成立以来、累次の条約改正をくぐりながらも、財、人、サービス及び資本の自由移動の原則はＥＵの中核的価値であり続けてきた。このうち、サービス経済化の進展とともに重要性を増してきたのが、事業設立(establishment)とサービス提供の自由である。ある加盟国の国民が他の加盟国の領域内で事業を設立する自由、サービスを提供する自由に対する制限は、公の秩序等を理由とする例外を除き原則として禁止される（それぞれＥＵ運営条約４９条、５６条）。

　これに対して、設立当初は目的に含まれていなかったこともあり、労働基本権はＥＵ条約上明確に位置づけられていない。むしろ、ＥＵの権限を定めたＥＵ運営条約１５３条５項は、「本条の規定は、賃金、団結権、ストライキ権及びロックアウト権には適用しない」と明記している。一方で、同条１項は「労働者への情報提供と協議」「共同決定を含む労働者及び使用者の代表権とその利益の集団的防衛」はＥＵの権限と明記しているので、両者の関係が問題になりうるが、少なくともストライキのような団体行動権がＥＵの権限から排除されていることは明らかである。

　もう一つ法的性質の曖昧な法的文書としてＥＵ基本権憲章がある。２０００年に「厳粛な宣言」として採択された基本権憲章には労働基本権が謳われている。労働者の情報提供と協議を受ける権利を定めた２７条の次に、「労働者及び使用者または各々の組織は、ＥＵ法および国内法ならびに慣行に従い、適切なレベルにおいて交渉し、労働協約を締結し、利害が対立する場合にはその利益を防衛するために、ストライキ行動を含む団体行動をとる権利を有する」(２８条)と宣言されている。この基本権憲章は、２００４年に一旦採択されたＥＵ憲法条約案にその一部として盛り込まれたのであるが、その後フランスやオランダにおける国民投票による否決を受けて再度取り組まれた２００７年のリスボン条約では、ＥＵ条約６条に「ＥＵは、･･･ＥＵ基本権憲章に定める権利、自由及び原則が条約と同じ法的価値を持つことを認める」と触れられただけで、条約の一部とはならなかった。

　こうして現在のＥＵでは、経済的自由は半世紀以上に亘って条約の中軸的地位を占めてきた極めて重要な価値であるのに対して、労働基本権は「条約と同じ法的価値」を認められつつも、条約上にその居場所はなく、むしろ積極的にその権限を排除されているという非対称的な状況にある。

　ＥＵ統合により国境を越えたサービス提供や事業設立が頻繁に行われるようになるにつれ、これに伴って労働者が海外に派遣されることも多くなり、これと労働者保護との関係を整備しようという政策が進められてきた。１９９１年に提案され、１９９６年に成立した「サービス提供の枠組みにおける労働者の海外派遣に関する指令」(96/71/EEC)は、次の３つの手段で他の加盟国の領域内に労働者を派遣(posting)する企業に適用される。ここでいう「派遣」には、①サービス提供企業が指揮命令する請負型、②同一企業または企業グループ内での異動または出向型、③利用者企業が指揮命令する派遣型が含まれる。どの場合であっても、サービス提供企業は賃金、労働時間その他の労働条件について、派遣先国で当該職業や産業に適用される法律、規則、行政規定、さらには「一般的拘束力を有すると宣言された」労働協約や仲裁裁定に従わなければならない。若干の例外はあるが、これがこの指令の中核である。

　ここで問題となるのが、一般的拘束力宣言を受けた労働協約でなければ、この指令による強制的な労働条件の適用がされないという点である。本指令案が提案された頃には、大部分の加盟国でこの制度が存在したが、その後スウェーデンやフィンランドなど北欧諸国が加盟してきて、問題が発生する土壌が作られた。というのも、これら北欧諸国は極めて労働組合組織率が高く、国家権力に頼らず自分たちの力で勝ち取った労働条件を適用させるという労働文化を有しており、最低賃金制もなければ、労働協約の一般的拘束力制度もないからである。これまではそれで社会がうまく運営されてきたのであるが、ＥＵ統合によるサービス提供の自由化は、新たな状況をこれら諸国にもたらすことになった。さらに、それ以外の国にも問題が及んでいった。

　問題を明らかにしたのは、２００７年１２月に連続して欧州司法裁判所が下したヴァイキング事件とラヴァル事件に対する２つの判決である。その後のリュッフェルト事件判決、ルクセンブルク事件判決と併せ、これら４判決の概要を簡単に説明しておく。

　ラトビアの建設業者ラヴァル社は２００４年６月、スウェーデンのヴァクスホルムの学校修復工事を請け負い、子会社を作ってラトビアの賃金水準でラトビア人労働者を派遣した。スウェーデン建設労組は同社に協約締結を申し入れたが、その交渉中同社はラトビアの労組と協約を結び、スウェーデン建設労組の要求を拒否した。同協約は、ラトビア労組組合員以外のラトビア人労働者にも適用され、しかも他の協約締結を排除するものであった。これに対してスウェーデン建設労組は１１月、建設現場を封鎖するという行動に出た。またスウェーデン電気工労組は１２月、同社の全電気施設を封鎖するという同情争議を行った。

　ラヴァル社は同月、スウェーデン労働裁判所に対し、これらの争議行為は違法であるとしてその差止めの仮処分と損害賠償を請求した。労働裁判所は同月、仮処分の訴えを退けた。翌２００５年１月、他のスウェーデン労働総同盟（ＬＯ）傘下の７労組が同情争議に参加した。工事は中断し、ラトビア人労働者は帰国し、子会社は倒産に追い込まれた。

　ラヴァル社はこう主張した。ＥＵ海外派遣指令は派遣先国の法令または一般的拘束力を有する労働協約で定める最低賃金をクリアしなければならないと規定しているが、スウェーデンにはいずれも存在しない。ラヴァル社が一般的拘束力を持たない労働協約に拘束されるいわれはないし、その締結を強制される理由もない。スウェーデン労組の行動は、ＥＣ条約１２条（国籍による差別）（現在はＥＵ運営条約１８条）及び４９条（サービス提供の自由）（現在は同じく５６条）に違反する、と。

　スウェーデン労働裁判所は同年４月、争点がＥＵの条約及び指令の解釈に関わることから、本件を欧州司法裁判所に付託した。そして２００７年１２月、労組の行動を条約及び指令に違反すると断じる判決が出された。その結論部分を引用する。「ＥＣ条約４９条及び海外派遣指令３条は、賃金率を除き同指令３条１項１文(a)号から(g)号までの事項に係る雇用条件が法規定に含まれる加盟国において、労働組合が本件におけるような施設封鎖の形態による団体行動の手段によって、他の加盟国で設立されたサービス提供者に海外派遣労働者の賃金率について交渉に入り、これら事項のいくつかについて関係する法規定から帰結するものよりも有利な条件を定める労働協約を締結するよう強制することを企てることを排除する。」

　フィンランドの海運業者ヴァイキング社は、ヘルシンキと（エストニアの）タリンの間にロゼラ号というフェリーを赤字で運航していたが、２００３年１０月同船の船籍をエストニアに移し、フィンランド人より安いエストニア人船員を雇うことにした。これに対しフィンランド船員労組の依頼を受けた国際運輸労連は同年１１月、傘下労組に対してヴァイキング社と交渉に入らないよう求める通達を発した。

　翌２００４年８月、ヴァイキング社はイギリスの商事裁判所に対して、両労組の行為がＥＣ条約４３条（事業設立の自由）（現在はＥＵ運営条約４９条）に反するとして、同通達を撤回し、ＥＵ法の下で享受する権利を侵害しないよう求める訴えを起こした。これを認めた２００５年６月の判決に対して両労組が控訴し、控訴裁判所はＥＵ条約の解釈に関わることから、本件を欧州司法裁判所に付託した。そして、２００７年１２月に判決が出された。その結論部分はこう述べている。

「ＥＣ条約４３条は原則として、労働組合又はその連合体が民間企業に対して、事業運営の自由の行使を妨げるような条件の労働協約を締結するよう誘導する目的で行う団体行動は、同条の適用範囲から除かれないと解される。

　ＥＣ条約４３条は、ある加盟国で登録された民間企業に対し同国で設立された労働組合との労働協約を締結するよう誘導し、同協約に定める条件を他の加盟国で設立された子会社の被用者に適用することを目的とする本件における団体行動は、本条にいう制限に当たると解される。

　ドイツのニーダーザクセン州の公契約法は、公共事業の受注者に対して同州内の建設業労働協約に定める最低賃金を支払うことを求めていた。ドイツの受注企業はポーランドの下請企業を使っていたが、現場で働くポーランド人労働者の賃金が上記労働協約を下回ることが発覚し、契約が解除され、差額の支払いが命じられた。リュッフェルトとはこの企業の破産管財人である。

　本件はラヴァル事件と異なり、労働協約の一般的拘束力制度が存在するドイツの事件であるが、本件では公契約にも私契約にも適用される一般的拘束力制度ではなく、公契約のみに（一般的拘束力のない）労働協約をクリアすることを求める制度が問題となったわけである。

　２００８年４月の欧州司法裁判所判決は「海外派遣指令はＥＣ条約４９条に照らして、加盟国の当局が本件のような状況において、契約当局が公共事業の受注者を指名するにあたり、関係するサービスの遂行の対価としてその被用者に当該サービスが遂行される場所で有効な労働協約の最低賃金規定以上支払うよう入札時に書面で同意した企業のみとするよう求める法的性質の措置をとることを排除する。」と述べ、かかる公契約法を条約及び指令違反と断じた。

　これらの判決に対しては、当事国であるスウェーデンやドイツ国内のみならず、ＥＵレベルでも大きな反響－むしろ反発が巻き起こった。その先頭に立ったのが欧州労連（ＥＴＵＣ）である。

　欧州労連は２００８年３月４日の執行委員会決議でラヴァル及びヴァイキング事件判決に対して次のように批判した。欧州司法裁判所はソーシャルダンピングに対して団体行動をとる権利を認めてはいるが、それは法令や一般的拘束力ある労働協約といった最低基準の場合のみであり、最低基準を上回る水準を労働協約が定めている場合は含まれない(ラヴァル判決)。またヴァイキング判決では事案ごとに相当性が判断されることになるため、労働組合にとって許容しがたい不確定性が生じる。国境を越える紛争においては、企業側は労働組合に対して常にこの判決を使って争議行為が「相当でない」と主張することができることになる。労働基本権を認めたとはいえ、それはＥＵの移動の自由ほど基本的ではないということである。使用者がソーシャルダンピングの言い訳に自由移動を持ち出したら、組合側はその行動を裁判所で正当化しなければならなくなってしまう、と。

第１条(原則)　欧州社会モデルは、経済的達成と社会進歩の分かち得ない繋がりによって特徴づけられ、そこでは高度に競争力のある社会的市場経済はそれ自体が目的ではなく、欧州の歴史に淵源し条約で確認された社会進歩の伝統に従って、万人の福祉に服すべきである。

(3)　条約に定める経済的自由は、労働協約を交渉、締結、実施し、団体行動をとる権利を含む加盟国及びＥＵの法によって承認された基本的社会権の行使を妨げず、労働者の利益と保護を追求してこれら基本権を行使する際の労使団体の自治性を妨げないように解釈されるものとする。

　さらに、海外派遣指令についてもいくつもの欠陥があるとして、海外派遣と見なされる期間の明確化、派遣先国の労働協約を含めること、基準を実施するために団体行動を含む労使団体の行動を利用しうること、「公の秩序」の範囲の拡大などを要求した。

　２００８年１０月２２日には、欧州議会が「ＥＵにおける労働協約への挑戦」と題する決議を採択した。同決議はラヴァル判決等に懸念を示した上で、団体交渉、協約締結、団体行動を含む基本権が危険にさらされてはならず、海外派遣指令等は加盟国や労使団体がより良い労働条件を追求することを禁止するものでは絶対になく、実体のない郵便箱会社のような濫用に取り組み、基本的自由のヒエラルキーにおいて基本的社会権が経済的権利に従属するものではないことを確認するよう求めている。

　これに対し欧州委員会のバローゾ委員長は、２００９年９月１５日に欧州議会で演説し、次のように述べた。「私は基本的社会権と労働者の自由移動原則にこだわっている。海外派遣指令の解釈と施行は両者において不十分である。それゆえ私はできるだけ早く、生じた問題を解決する規則を提案する。この規則は欧州議会と理事会の共同決定である。指令自体の改正は国内法化の際に幅が生じかつ実効を挙げるまで時間がかかるので、より法的確定性の高い規則の方が望ましい。規則の準備中に指令を改正すべき点が見つかれば、それも躊躇しない。ここで明らかにしたいが、私はいかなる形をとろうが、欧州におけるソーシャルダンピングと闘うことにこだわる。」

　もともとネオリベラル志向の強いバローゾ委員長の言葉としてはかなり労組寄りに見える。これは政治的には委員長として二期目を目指すため、欧州議会の指示を取り付けるために社民党サイドに向けたリップサービスという面があったようである。とはいえ議会での公約であるから、この後の欧州委員会はこの方向で作業を進めることとなった。

　２００９年１０月２０日、バローゾ委員長は前域内市場担当欧州委員であったマリオ・モンティ教授（現イタリア首相)に単一市場への新戦略を示す報告書の執筆を依頼した。この報告書「単一市場への新戦略」は２０１０年５月９日に提出された。膨大なこの報告書の中で、モンティはかなりの分量をこの問題に当てている。

　まず、「諸判決は癒されることなき古い断絶を甦らせた。更なる市場統合の唱道者と経済的自由と規制緩和を国内レベルの社会権を剥ぎ取る暗号だと見なす者の間の断絶である。この断絶の復活は、長らく経済統合の支持者であった労働運動や労働組合を単一市場やＥＵから引き離す潜在的危険がある。」と危機感をあらわにした上で、団体行動権と市場統合という規範的問題について、２つの案を検討して退ける。

　第１は上記欧州労連の主張する「社会進歩条項」を条約に盛り込むことであるが、リスボン条約がようやく発効したばかりの状況で短期的には現実的な選択肢ではないとする。第２はＥＵレベルでストライキ権を直接規定することであるが、その選択肢は条約によって明白に禁止されている。そこで第３の選択肢として、ＥＵ制度における社会権と経済的自由の間の相互関係をより良く調整する介入が提示される。労働組合と労働者が単一市場規則によって不当に拘束されていると感じることなく、その利益と権利を守るための行動の十分な余地を保証することが課題となる。これを補完するものとして、海外派遣指令の適用に係る紛争を解決するための非公式の解決制度が提示される。この場合、労使団体は事案を派遣先国に付託し、当該国は欧州委員会や派遣元国、関係企業と連絡しつつ非公式な解決を探る。当事者が提案された解決を拒否したときは裁判所に訴えることができる、というものである。

　これを受けて、欧州委員会は２０１０年１０月２７日、「単一市場法に向けて－高度の競争的な社会的市場経済のために　我らの仕事、事業、交易を改善するための５０の提案」(COM(2010)608)を公表し、広く一般に協議を行った。その中で、この問題に関わる２つの提案が示されている。

提案２９：ＥＵ基本権憲章の実効ある実施のための新戦略に基づき、欧州委員会は団体行動をとる権利を含む憲章が保証する権利が考慮されるよう確保する。欧州委員会はまず何より単一市場に関する全ての立法提案の社会的影響を深く分析する。

提案３０：欧州委員会は２０１１年に海外派遣指令の実施の改善のための立法提案を行う。それに含まれるか補完されるものとして、単一市場の経済的自由の枠組みにおける基本的社会権の行使の明確化がある。

　それら各方面の意見を踏まえて２０１１年４月１３日、欧州委員会は「単一市場法－成長を促進し信頼を強化する１２の梃子」(COM(2011)206)を公表した。その「社会的結束」の章において、「いかなる濫用や回避をも防止し制裁を加える海外派遣指令の国内法化、施行及び実効確保を改善し強化するための立法と、事業設立の自由及びサービス提供の自由と基本的社会権の行使を明確化するための立法」が明記された。これは翌５月３０日の競争力相理事会で承認され、ＥＵの政策方針となった。

　まず第１条(主題事項)は、「本規則は、事業設立の自由及びサービス提供の自由の枠組みにおいて団体行動をとる基本的権利の行使に関して、ＥＵレベルで適用される一般原則と規則を定める。」「本規則は、ストライキまたは国内法及び慣行に従い加盟国に特有の労使関係制度が適用される他の行動をとる権利や自由を含め、加盟国で承認された基本的権利の行使にいかなる方法でも影響しない。また国内法及び慣行に従い労働協約を交渉し、締結し、実施し、及び団体行動をとる権利に影響しない。」と述べている。

　第２条(一般原則)は短いが、本規則の中核に位置する条項である。「条約に規定する事業設立の自由及びサービス提供の自由の行使は、ストライキの自由を含む団体行動をとる基本的権利を尊重するものとし、ストライキの自由を含む団体行動をとる基本的権利はこれら経済的自由を尊重するものとする。」これは、欧州労連が要求してきた「社会進歩条項」を、内容的には社会権優先ではなく経済的自由と対等の形にし、法形式としては条約レベルではなく２次的立法レベルとしたものと言えよう。

　基本権と経済的自由の法制上の地位が平等であるということの意味は、基本権の保護のために経済的自由が制限されることもある一方で、経済的自由の行使によって基本権の行使が制約されることもありうるということである。

　第３条(紛争解決機構)は、上記モンティ報告書が提示した非公式解決制度を条文化したものである。まず第１項は、「国内法、伝統または慣行に従い、労働紛争を解決する代替的非訴訟的機構を有する加盟国は、海外派遣指令の適用を含め事業設立の自由またはサービス提供の自由の行使に関わる国境を越えた性質を有する状況において、ストライキの権利または自由を含め団体行動をとる権利の行使に淵源する紛争の場合には、これら代替的解決機構への平等なアクセスを提供するものとする。」と、各国レベルでのアクセス権を規定している。

　第２項では話が広がって、「第１項にかかわらず、欧州レベルの経営側と労働側は、条約に定めるその権限と役割の範囲内において、国境を越える性質の状況におけるストライキの権利または自由を含む団体行動の権利の実効ある行使から生ずる紛争の裁判外における解決のための調停、仲裁その他の機構の手法及び手続に関して、ＥＵレベルの協約を締結しまたは指針を策定することができる」と、これをＥＵレベルの労使関係につなげようとしている。これまでは多くの場合指令になるべき協約の締結に向けたＥＵレベル交渉の根拠規定であったＥＵ運営条約１５３条を、ＥＵレベルの労使紛争解決制度の創設のために使おうという発想である。

　第３項では第１項を受けて、「裁判外解決の手法及び手続は、第１項にいう機構が相当の期間内に解決をもたらさなかった場合に、関係者が当該紛争の司法的救済を求めて訴える権利を奪うものではない。」とし、さらに第４項は「代替的裁判外紛争解決機構を利用することは、第１項にいう状況において、とりわけ事実認定や国内法の解釈、そして当該団体行動が国内法や労働協約の下においていかにどの程度まで目的を達成する上で必要な限度を超えていないかを判断する国内裁判所の労働紛争に対する役割を妨げない。」と、各国の司法制度への配慮も払われている。

　最後に第４条(警告機構)は、問題が大きくならないうちに解決するための早期警戒装置である。「域内市場の適切な運営に深刻な混乱を引き起こしたり、自国内または他の加盟国の領域内において労使関係制度に深刻な損害を与えたり、社会不安を引き起こすおそれのあるような、事業設立の自由またはサービス提供の自由の実効ある行使に影響を与える深刻な行為または環境が発生したときはいつでも、関係加盟国は事業設立やサービス提供の母国または関係する他の加盟国、欧州委員会に対して直ちに通知するものとする。」「関係加盟国は欧州委員会や他の加盟国から障害や脅威の性質について情報提供の依頼を受けたときには、できる限り早急に対応するものとする。加盟国間のいかなる情報交換も欧州委員会に通知されるものとする。」

　この提案に対して、欧州労連は即日「ストライキ権を骨抜きにするものだ」と強い口調で拒否する声明を出した。基本権と経済的自由が対等という規定は認められないという姿勢である。

　一方欧州経団連も即日、そもそも条約上ストライキ権がＥＵの権限から排除されていることを強調しつつ、「単一市場の発展を骨抜きにするものだ」と否定的な声明を出した。また、ＥＵレベルの裁判外紛争解決機構に対しても不必要と切り捨てた。

　本稿の主たる関心は上記集団的労使関係に関わる規則案であるが、これと同時に提案された「サービス提供の枠組みにおける労働者の海外派遣に関する指令の実施に関する指令案」(COM(2012)131)についても一瞥しておく。

　上述の諸判決をめぐって議論が沸騰する中で、そもそも海外派遣指令にいくつも欠陥があり、さまざまな脱法的な濫用行為が見られるという指摘がなされるようになった。その具体例は、これら立法提案と同時に公表された欧州委員会職員作業文書(SWD(2012)63)に挙げられている。たとえば、アイルランドに私書箱を、キプロスに登録事務所を有するが、いずれでも実体ある経済活動を行っていない会社が、ポーランドで労働者を募集し、アイルランド法により雇用契約を結び、彼らはフランスの建設現場で働いていたが、現場では他の会社の監督の指揮命令を受けていたという。

　こうした濫用を防ぐため、指令案は次のようないくつもの提案をしている。濫用や回避措置を防ぐための判断要素(第３条)、情報へのアクセス(第５条)、加盟国間の相互支援(第６条－第８条)、監視機関(第９条、第１０条)、実効確保(第１１条)、下請の場合の共同責任(第１２条)、国境を越えた罰則の適用(第１３条－第１６条)。これらについては本稿ではこれ以上解説しない。

　以上の記述は、ラヴァル事件判決等で大きな政策課題となったＥＵレベルの経済的自由と国内的な労働基本権をめぐる問題について、せいぜいそのＥＵレベルにおける近年の展開をなぞっただけであり、その全貌を解明するためには当事国のスウェーデンやドイツ等にとどまらず、ＥＵ加盟諸国の集団的労使関係法制をその運営の実態まで含めてきちんと検討した上で、その国際私法的側面を分析していくことが不可欠であろう。しかしながら、これは現時点の筆者にとっては荷が重すぎる。各国労働法の研究者が是非積極的に取り組んでいっていただきたいと念じている。

　現在既にＥＵでは、各国の労働法研究者も否応なく国境を越えた労働法の適用問題に直面しつつある。それも最も国内完結的と考えられてきた集団的労使関係法制がその最前線に位置するという状況である。今ＥＵで進みつつある事態は、国際労使関係法とでも呼ぶべき領域の先駆的形成であるのかも知れない。それを今後適切に開拓していくためには、ＥＵレベルの動向を追いかけるとともに、各国の集団的労使関係法制のあり方をその運営実態まで含めて深く研究していくことが求められよう。