　二〇二〇年は同一労働同一賃金やパワハラなど新たな労働政策の門出となるはずであったが、年初から世界的に急速に蔓延しパンデミックとなった新型コロナウイルス感染症への緊急対策が続々と打ち出されるなかで、労働法政策においても注目すべき動きがいくつもあった。テレワークやフリーランスといった新時代的なトピックと並んで、改めて注目を集めたのは、近年「行き過ぎた雇用維持型から労働移動支援型への転換」というキャッチフレーズのもとで、ややもすれば否定的な視線を向けられることの多かった雇用調整助成金であり、さらに新たな休業支援金である。

　日本占領末期の一九五二年、通産省の四割操短勧告にもとづき、綿紡績各社で操業短縮とそれに伴う一時解雇が行なわれた際、労働省は昭和二七年四月二三日職発二八一号「綿紡績業における操業短縮に伴う一時離職者に対する失業保険金給付事務について」において、一定期間後の再雇用を条件とする一時解雇に対して、「一時離職」と呼んで失業保険金の支給を認めた。

　その後、一九五三年末からは多くの業界で金融引締めの影響による企業整備が続発し、労働省は翌一九五四年七月一五日に職発四〇九号「一時帰休制度に関する失業保険の取扱いについて」を発出し、この取扱いを一般化するとともに、手続きを細かく定めた。その主たる対象は石炭、造船業等であった。同通達附属の「操業短縮に伴う一時帰休制度に関する計画」（七月五日付）は後の雇用調整給付金（助成金）に発展していく原型であり、それを失業給付という枠組みの中でなんとか実現しようとしているものであることが窺える。失業保険制度の枠内で対応するために、雇用の予約がされている――言い換えれば内定状態にある――者を離職者として失業保険の給付対象としようとするもので、理論的にはかなりアクロバティックなものであった。

　他方、一九五三年に議員立法として成立した「昭和二十八年六月及び七月の大水害による被害地域における事業所に雇用されている労働者に対する失業保険法の適用の特例に関する法律」は、西日本の大水害で適用事業所が被害を受け、やむを得ず事業を停止する場合に、そこに雇用されている被保険者が休業し、休業手当等の支給がなく、他に就労もできない状況にあるとき、これを離職ないし失業とみなし、失業保険金を支給するというものであった。さらにその六年後の一九五九年、伊勢湾台風等による風水害に対して、政府提出法案として「昭和三十四年七月及び八月の水害並びに同年八月及び九月の風水害に関する失業保険特例法」が成立し、ほぼ同様の対策がとられた。

　これらはいずれも対象地域と対象時期を限定した特例法であるが、これが恒久的な特例措置として規定されたのが、激甚災害に対処するための特別の財政援助等に関する法律（「激甚災害法」）の二五条である。同法は一九六二年に制定された法律であるが、翌一九六三年の失業保険法改正時に、その附則で激甚災害法に同条が追加された。規定ぶりはより整備され、激甚災害を受けた政令で定める地域の適用事業所が災害を受けたため「やむを得ず、事業を休止し、又は廃止したことにより休業するに至り、労働の意思及び能力を有するにもかかわらず、就労することができず、かつ、賃金を受けることができない状態にあるとき」に「同法の規定の適用については、失業しているものとみなして失業保険金を支給することができる」こととなった。これにより、いちいち新たに法律を作らなくても、激甚災害法にもとづいて政令で激甚災害に指定されれば、失業保険法、後には雇用保険法の特例が適用されることとなったわけで、これがいわゆる「みなし失業制度」である。そして、二〇一一年の東日本大震災時にはこれが活用され、平成二三年三月一三日職発〇三一三第一号「激甚災害の指定に伴う雇用保険の特例について」は、上記要件に該当する場合には「実際に離職していなくとも失業しているものとして失業の認定を行い、雇用保険の失業手当を支給できる特例措置を実施すること」と指示しているし、その後も、二〇一六年の熊本地震、二〇一八年の北海道胆振地震、二〇一九年の台風一九号など、繰り返し活用されている。

　石油危機さなかの一九七四年に成立した雇用保険法は「雇用調整給付金」を創設した。ただし、当時の規定ぶりは「景気の変動、国際経済事情の急激な変化その他の経済上の理由により事業活動の縮小を余儀なくされた場合における失業を予防するために必要な助成及び援助」であって、「産業構造の変化」や「雇用の安定」という言葉はなかった。同給付金のもとになったのは西ドイツの操短手当であり、外的ショックによる急激な労働需要収縮に対する一時的な雇用維持策であって、必ずしも日本的な政策とはいえない。

　ところが三年後の一九七七年改正で、「産業構造の変化その他の経済上の理由により事業の転換又は事業規模の縮小を余儀なくされた場合」に教育訓練または休業を行なう事業主への助成が追加された。これにより、短期的な景気循環に伴う雇用調整に対する対策だけではなく、中長期的な産業構造転換をも対象に含めたことになる。前者は欧州諸国でもその例が見られるが、後者は産業構造転換に対応する教育訓練という本来的に政府の雇用政策自体の役割と考えられてきたことを、企業内部の雇用維持措置の一環として行なわせようとするものとして、日本独自の政策方向に大きく足を踏み出したものである。その政策思想の背後にあるのは、いうまでもなく職務の特定が希薄で、使用者の命令によってさまざまな職務に従事することを当然と考える日本独自のメンバーシップ型雇用契約の発想である。もっとも因果関係としては、こうした雇用政策思想にもとづく企業内部の教育訓練を通じた雇用維持施策が、社会全体に職務無限定型の意識を強化していったという側面もあろう。

　その後一九八一年の給付金の整理統合により、雇用調整関係の給付金はすべて雇用調整助成金に統合され、以後現在に至るまで雇用調整助成金という名称が使われ続けている。一九九〇年代には「失業なき労働移動促進」が政策目標となり、二〇〇一年の雇用対策法改正時には「雇用維持から労働移動支援へ」の移行が叫ばれ、労働移動支援助成金が脚光を浴びた。その一方、雇用調整助成金は個別事業所ごとに急激な事業活動の縮小を余儀なくされた場合の一時的な雇用調整への助成として生き残ったが、その重要性は明らかに下落した。

　ところが二〇〇八年にリーマンショックの影響で日本経済が不況に陥り、雇用情勢が急激に悪化すると、雇用調整助成金の支給対象者や支給金額は激増した。政府も、雇用調整助成金の要件をかなり緩和することによってこれを促進した。一九七〇年代に石油危機によって日本の雇用政策が雇用維持型に大きく舵が切られた歴史のややスケールの小さなデジャビュとして、二〇〇八年のリーマンショックによる雇用維持型へのシフトが起こったと評することができるかもしれない。

　ところがさらに、二〇一二年末に第二次安倍内閣が発足すると、翌年の『日本再興戦略』に「行き過ぎた雇用維持型から労働移動支援型への政策転換（失業なき労働移動の実現）」というフレーズが再登場し、労働移動支援助成金を拡充して雇用調整助成金と予算規模を逆転させることがめざされた。こうして歴史が繰り返されるなかで、三度目の外的ショックとして飛び込んできたのが、今回のコロナ禍であった。

　ドイツを初めとする大陸欧州諸国はおおむね雇用調整助成金類似の制度を有しているが、今回のコロナ禍では、これまで同様の制度を有していなかったイギリスでも導入された。一時的な経済ショックに対しては、公的な財政支援によって雇用を維持しつつ、労働需要の回復を待つ、というこの「行き過ぎない」雇用維持型の政策は、今日においては、少なくともアメリカという例外を除き、先進諸国ではほぼ共通した政策として確立したといっていいであろう。その対象者数は五月初めの時点で、フランス一一三〇万人、ドイツ一〇一〇万人、イタリア八三〇万人、新設のイギリスも六三〇万人に上っていた。

　これに対して、日本では二〇二〇年二月末に第一弾として、対象事業主の拡大や生産指標、雇用指標、被保険者期間等の要件の緩和等が行なわれ、四月には第二弾として、これらのさらなる緩和に加え、助成率の引き上げ（大企業１／２→２／３、解雇を行なわない場合には３／４。中小企業２／３→４／５、解雇を行わない場合には９／１０）も行なわれた。さらに六月には、解雇等を行なわない中小企業について、賃金の六〇％を超えて休業手当を支給した部分について助成率を１０／１０にする（トータルの助成率は九四％）とともに、コロナ特措法にもとづき休業要請を受けた事業主に対しては１０／１０助成するところまで踏み込んだ。同月には、失業給付に合わせていた受給額の上限を八三三〇円から一万五〇〇〇円に引き上げている。

　一方第二弾では、雇用保険財政が財源であることから当然の制限と考えられてきた雇用保険被保険者が対象という要件を撤廃して、「雇用保険被保険者でない労働者の休業も助成金の対象に含める」こととした点が注目される。第一弾における被保険者期間六ヵ月以上という要件の撤廃もこれと同様の性格を有する。

　ところが、五月初めの時点で申請件数約五〇〇〇件、支給決定件数約五〇〇件と、日本の雇用調整助成金は動き出すのにかなり時間がかかった。マスコミ等では、申請書類の記載事項や添付書類が膨大でわかりにくく、申請に至るまでに膨大な時間とコストがかかるとの批判がされた。石油危機やリーマンショックは大規模な外需型製造業やその関連産業が中心で、人事部にも助成金作業の対応能力があるのに対し、今回のコロナ禍の影響を強く受けた飲食店や対人サービス業などの中小零細企業では、社会保険労務士に頼ることも難しいため、経営者自ら慣れない助成金作業をせざるをえなかったことがその背景にある。また、リーマンショック時に使われた雇用調整助成金において、その後不正受給等の指摘が少なからずされ、厳格な運用のために手続きが煩雑になった面も指摘できる。

　厚生労働省は急遽、申請書の記載事項を半減するとともに大幅に簡略化し、添付書類も削減するとともに既存書類でも可とするなど、手続の簡素化に努めた。その結果、申請件数、支給決定件数とも急激に増加し、一二月半ばにはそれぞれ約二一四万件と約二〇八万件、支給決定額は二兆四〇〇〇億円を超えるに至っている。そのため、雇用保険二事業の積立金は払底しかかっており、財源の確保が急務となっている。

　後述の新型コロナウイルス感染症等の影響に対応するための雇用保険法の臨時特例等に関する法律の附則四条において、令和二年度および令和三年度において、雇用勘定の積立金は、雇用安定事業費（雇用調整助成金と新たな休業支援金に限る）を支弁するために必要がある場合には、予算で定める金額を限り、同勘定の歳入に繰り入れることができる旨が規定されており、当面はこれで賄うこととなろう。

　一方、五月初めの時点では、申請や支給の遅れへの批判とともに、雇用調整助成金に代わるより迅速な給付として、企業を通さず直接休業労働者に公的な休業給付を支給する制度が求められた。たとえば、日本弁護士連合会は五月七日、上記激甚災害法二五条の特例にならって、今回の緊急事態宣言に伴う事業の休止等にも同様の措置をとり、感染症収束までの間、実際に離職していなくても労働者が失業給付を受給できるよう措置を講じ、事業再開をめざす事業主による雇用の維持を図るべきだと要求した。また「生存のためのコロナ対策ネットワーク」が四月二四日に公表した「生存する権利を保障するための三一の緊急提案」の中でも、「東日本大震災の際にも使われた災害時の「みなし失業」を適用し、離職していないが事業所の休業・業務縮小によって賃金も休業補償ももらえない労働者を、雇用保険の失業給付で救済すべきである」と、この制度の活用を求めている。五月一一日には安倍首相が、翌一二日には加藤厚労相がその実現に積極的な姿勢を示した。

　ところが、激甚災害法二五条を今回の新型コロナ感染症による休業に適用することは困難である。なぜならば同法はあくまで地震や台風といった「激甚災害」に対処するための法律であって、新型インフルエンザやＳＡＲＳのような感染症はその対象外だからだ。したがって、もし同様のしくみを今回の新型コロナウイルス感染症による休業に適用するのであれば、いずれにしろ立法措置が必要となる。おそらく、五月一一日、一二日ごろには、政府部内において、同法二五条と類似の措置を検討していたのであろうが、地震や台風といった自然災害とはやはり異なり、政府や都道府県の自粛要請により営業が困難になるという特性から、異なる扱いが必要だという意見が強まったものと思われる。五月一四日の報道では、雇用調整助成金を申請していない中小企業の従業員を対象として、休業者に月額賃金の八割程度を直接給付する制度を、新型コロナウイルスの感染拡大を受けた雇用保険の特例制度として設けることとし、関連法案を今国会に提出し、成立次第、給付を始める予定と報じられた。

　この「新型コロナウイルス感染症等の影響に対応するための雇用保険法の臨時特例等に関する法律」は、「新型コロナウイルス感染症等の影響により事業主が休業させ、その休業させられている期間の全部又は一部について賃金の支払を受けることができなかった被保険者に対して」支給する「新型コロナウイルス感染症対応休業支援金」と、被保険者でない労働者について予算の範囲内で支給する「特別の給付金」からなる。しかしここには、労働法上の大きな問題がある。

　問題はこの「事業主が休業させ、その休業させられている期間の全部又は一部について賃金の支払を受けることができなかった」という規定である。労働基準法二六条は「使用者の責に帰すべき事由による休業の場合においては、使用者は、休業期間中当該労働者に、その平均賃金の一〇〇分の六〇以上の手当を支払わなければならない」と定めている。この「使用者の責に帰すべき事由」にどこまでが含まれるかについても意見は分かれているが、今回の特例法の「休業」に、使用者が平均賃金の六〇％の休業手当を支払わなければならない場合が含まれることは間違いない。つまり本法は、使用者に労働基準法にもとづき休業手当を支払う義務があるにもかかわらず、休業手当を支払わないために「賃金の支払を受けることができなかった」という、いわば使用者の法違反状態を前提とする給付設計になっているのである。

　一方、労働基準法上の休業手当支払義務のある使用者が休業手当を支払わないために休業支援金を労働者が受給したからといって、そのことによって当該使用者の労働基準法上の休業手当支払義務は消滅することはなく、依然として労働者に対して義務を負い続けていることになる。とはいえ、たとえば労働基準監督官がそういう企業に臨検監督して、休業手当支払義務を履行していないことを発見した場合に、当該労働者が休業手当が支払われないからと、さっさと休業支援金を申請して、受給していたとしたら、法二六条違反として是正勧告すべきかどうか、頭を悩ませることになろう。

　もちろん、法律上の権利義務関係だけからすれば、その使用者はいまだ労働基準法上の休業手当支払義務を履行していないのであるから、休業支援金を受けた労働者に改めて休業手当を支払うべきであろう。しかしそうすると、当該労働者は使用者と国から二重に休業補償をもらえてしまうことになる。

　しかも休業支援金の支給要件確認書には、事業主が「一部でも休業手当を支払っていませんか、または支払う予定はありませんか」という設問に「支払っていない（予定はない）」にチェックを入れる形になっており、少なくとも職業安定行政は休業手当を支払わないことを公認したように見える。いやむしろ、休業支援金を受給させながら休業手当を支払ったりすれば、休業支援金の不正受給となり、三倍返しの制裁が科せられる可能性もある。払わなければならないが払ってはならないという究極のダブルバインドに陥ってしまうのである。

　厚生労働省はそのＨＰで、休業支援金の支払いによって休業手当の支払義務が免除されるものではないことを示しつつ、「まずは雇用調整助成金の活用をご検討ください」と「お願い」しているが、問題の根本を解決するものとは言い難い。その結果、一二月半ばの段階でも申請件数約七七万件、支給決定件数約六五万件とあまり伸びておらず、支給決定額も約五〇一億円にとどまっている。これは六月の第二次補正予算に計上した五四四二億円の一割弱にすぎず、マスコミからも批判を浴びている。もっとも、企業側からすれば、休業支援金の申請に協力して違法行為を自白するような真似をしたくないというのも無理からぬところがある。ここには制度設計の矛盾が露呈しているように思われる。

　今回クローズアップされた問題としては、アルバイト学生への休業補償も注目される。これは労働政策サイドではなく、教育政策サイドで「「学びの継続」のための『学生支援緊急給付金』」が創設された。家庭から自立してアルバイト収入により学費等を賄っている学生等で、今回の新型コロナウイルス感染症拡大による影響で当該アルバイト収入が大幅に減少し、大学等での修学の継続が困難になっているものに、日本学生支援機構から一〇～二〇万円を支給するというものであるが、アルバイト学生の社会的位置づけがかつてとは大きく変わってきていることを示している。

　学生アルバイトといえども、労働法上は主婦パートやフリーターとなんら変わらない短時間非正規労働者であるが、少なくともこれまでの労働政策においては、主婦パートやフリーターとは異なり、そもそも労働政策上対処すべき人々ではないという整理が（意識的にか無意識的にか）なされていて、少なくとも経済危機における労働市場のセーフティネットからは排除されていたのである。そのため、リーマンショック後の二〇一〇年雇用保険法改正では、適用要件を週二〇時間以上かつ一ヵ月以上の雇用見込みと大きく拡大したが、昼間学生のアルバイトだけはそこから外したのである。一〇年前はまだ学生アルバイトを小遣い稼ぎとみる発想が強かったわけである。

　それはかつての日本社会の社会学的ありようを反映したものであったが、今回のコロナ禍は、その前提がもはや大きく変容し、学生アルバイトをセーフティネットから排除することが必ずしも正当化しがたい状況が広がっていたことを露呈したということもできる。主婦パートにおいて一九八〇年代から基幹化現象が注目されていたのを追いかけるように、二〇一〇年代には学生アルバイトが補助的労働力というよりも職場の基幹的労働力となっていくという事態が進行していたのである。かつては、学生の都合に合わせてシフトを調整するという企業が当たり前であったが、現在ではむしろ学生に対して拘束力が強まり、試験前や試験期間にテスト勉強ができないとか、講義やゼミをアルバイトのために欠席してしまい、単位を落としてしまうといった事態が頻発しているという（今野晴貴『ブラックバイト―学生が危ない』（岩波新書、二〇一六年）等）。

　実は今回、上記雇用調整助成金の拡充や新たな直接給付の制度設計においては、雇用保険の被保険者ではない学生アルバイトの休業も対象に含まれている。その意味ではすでに学生アルバイトは立派な労働政策対象となっているのである。ところが、肝心の雇用保険の失業給付においては、いまだに一〇年前の改正時の社会認識のまま、週二〇時間以上かつ一ヵ月以上の雇用見込みの昼間学生のアルバイトは適用除外とされたままである。これは、そもそも適用除外するほうに説明責任が課せられるべき特例であり、早急に見直しがされるべきであろう。

　ここまではまだ、雇用労働者のなかの非正規労働者への保障の拡大であるが、新型コロナ緊急対策はさらにそれを超えてフリーランスの自営業者の保障も政策課題の舞台に引きずり出した。安倍総理が三月から全国の小中高校を臨時休校としたことに伴い、厚生労働省は急遽「新型コロナウイルス感染症による小学校休業等対応助成金」を創設したが、子どもを抱えて働いているのはフリーランスも同じなのに、そちらが対象にならないのはおかしいではないかという議論が噴出した。そこから瓢箪から駒のように、新型コロナウイルス対策という名目で、一気にフリーランスのための休業補償として「新型コロナウイルス感染症による小学校休業等対応支援金」が創設されることとなった。しかも、一日当たり四一〇〇円（定額）という金額が、雇用労働者の一日当たり八三三〇円（上限）と比較して低すぎるではないかという批判も起こった（現在はそれぞれ七五〇〇円、一万五〇〇〇円となっている）。

　しかし、これは平時であればきわめて実現困難なものであったはずである。使用者の指揮命令下にあり、勤務時間中は労働義務を負っている雇用労働者向けの制度枠組みを、そうではないフリーランスの自営業者にどこまで応用することができるのかというそもそも論を、緊急対策ということで軽々と乗り越えてしまっているのである。

　とはいえ、労働政策からの自営業者対策はこれだけで、上記休業労働者への直接給付の自営業者版という話はないし、そもそも雇用保険の失業給付の対象にはならない。もっとも、経済産業省所管の持続化給付金は、新型コロナウイルス感染症の影響により売上が前年同月比で五〇％以上減少している事業者に対し、法人は二〇〇万円、個人事業者は一〇〇万円給付するものであり、後者は自営業者に対する一種の休業手当と見ることもできる。ところが、フリーランスは確定申告の際、事業所得ではなく給与所得ないし雑所得として申告することが多く、そのためにこの給付金がもらえないと問題になり、事業収入を給与所得や雑所得に計上しているフリーランスも対象に含めると梶山経産相が記者会見で述べる事態になった。労働者性に関する判断基準が労働社会政策と租税政策で食い違っていることが思わぬ形で露呈したと言えよう。この問題は、今回は事業者として持続化給付金の対象になるかという形で現れたが、裏返して言えば、税務署から見て事業者ではなく労働者と判断されるような就業形態の者が、労働法や社会保障の適用上労働者ではないとされているために、雇用労働者向けのさまざまな保障から排除されていることの問題点でもある。

　ここではとくに、こうした休業／失業のリスクに対するセーフティネットとして、既存の失業給付を自営業者にも適用拡大できないかという論点を提起しておきたい。もちろん、雇用労働者ですら「失業」という保険事故には労働の意思と能力という主観的要素が含まれ、受給のモラルハザードを払拭しきれないことを考えると、そもそも雇用終了といった外形的要件すら欠き、単に注文が来なくなったというような事実上の「失業」をどう認定するのかという問題はある。現時点ではなお、日本において「自営業者に失業保険を！」といった主張はまったくなされていないが、ここ数年来の欧州連合（ＥＵ）では、自営業者に対する社会保障の適用問題が大きな課題となり、二〇一九年一一月八日には「労働者と自営業者の社会保障アクセス勧告」（COUNCIL RECOMMENDATION of 8 November 2019 on access to social protection for workers and the self-employed）が成立し、加盟国に対してすべての労働者と自営業者に十分な社会保障を確保するように求めている。そこには、労災保険や失業保険といった本来的には雇用労働者向けの制度も自営業者に門戸を開けたらどうかという意味合いもある。

　現在、ドイツやフランスといった大国にはそのような制度は存在しないが、二〇ヵ国において全面適用、部分適用、任意加入という状況にあるという報告もあり、また日本でも労災保険については一人親方等の任意加入という制度があることを考えると、真剣に検討がなされてもいいのではなかろうか。

なお、韓国の文在寅大統領は五月、就任三周年の記念演説で、「全国民雇用保険」制度の導入に向けた基礎を築くと表明した。その翌日には李載甲雇用労働部長官が、雇用労働危機への対応タスクフォースにおいて、まずは特殊雇用職従事者やアーティストに対する雇用保険の適用を速やかに推進すると述べた。特殊雇用職とは労働契約ではなく委任契約や請負契約に基いて働く個人事業者で、学習誌が派遣する家庭教師やゴルフ場のキャディなどが該当する。同長官は「年内に関連法の改正を終え、特殊雇用職、プラットフォームワーカー、アーティストたちが来年から雇用保険の恩恵を受けられるようにしたい」と強調したという。課題は多いが、隣国がその方向に一歩踏み出しつつあるという事実は認識しておく必要はあろう。