◎特集／諸外国における「シフト制」労働をめぐる法規制の展開
ＥＵにおける「シフト制」労働に対する法規制
濱口桂一郎 労働政策研究・研修機構所長
Ⅰ ＥＵ等における「シフト制」労働形態への注目
本稿では、解題で定義したような日本における「シフト制」に類する労働形態について、欧州連合（ＥＵ）において近年進められてきた立法対応の状況について概観する*1。
かような労働形態を政策課題として初めて取り上げたのは、欧州委員会の外郭団体である欧州生活労働条件改善財団（ユーロファウンド）が二〇一五年に刊行した『新たな就業形態（New forms of employment）』という報告書である*2。同報告書は、二〇〇〇年以降新たに出現し、重要度が増した新たな就労形態として九種類を挙げており、その中には雇用契約によるものとよらないものが含まれているが、そのうちの「カジュアルワーク（casual work）」はさらに「断続的な労働（intermittent work）」と「オンコール労働（on-call work）」に分けられ、後者が日本における「シフト制」に対応する。同報告書によれば、「労使の間に継続的な雇用関係は維持されるが、使用者は労働者に対して、継続的に業務を提供することはない。その代わりに、使用者は必要がある場合に、労働者を呼び出す選択肢を持っている。この中に、労働時間の上限と下限を規定する労働契約もあれば、いわゆる「ゼロ時間契約（zero-hours contracts）」という労働時間の下限を規定しないものもある。後者の場合、使用者はそもそも労働者を呼び出す義務を負わない」。
翌二〇一六年、国際労働機関（ＩＬＯ）は『世界の非標準的雇用（Non-standard employment around the world）』という報告書を刊行したが*3、その中で「労働時間が極めて可変的で予測不可能な雇用形態は、特に先進工業国で、企業のニーズの変化に人員配置を適応させる手段として重要性を増してきた。このような雇用形態は一般的に「オンコール労働」と呼ばれ、直前になってからの勤務日程の連絡や、労働時間の大幅な増減、労働の時期に対する希望がほとんど、またはまったく出せないことを特徴とする」と述べている。
同じ二〇一六年、欧州議会の政策局は雇用・社会問題委員会の依頼により、『欧州の不安定雇用（Precarious Employment in Europe）』という報告書をとりまとめたが、その「ゼロ時間契約／オンコール労働」の節で、ゼロ時間契約には最低保証時間がなく、諾否の自由があるというが実際には引き受けざるをえない状況にあると指摘している。これらはいずれも、雇用と非雇用に及ぶ多くの新就業形態の一つとしてオンコール労働を取り上げており、それのみに注目するものではなかった。
Ⅱ ＥＵにおける「シフト制」労働形態規制への立法プロセス*4
このように、二〇一五年から二〇一六年にかけて「シフト制」労働形態の不安定性に注目が集まりつつあったが、その規制がＥＵレベルにおける指令の制定という立法プロセスに乗っていくうえでは、二つの政策過程が合体したことが重要である。
第一は、ユンケル前欧州委員会委員長主導による欧州社会権基軸（European Pillar of Social Rights）である*5。二〇一六年三月に一般協議を開始し、翌二〇一七年四月に欧州社会権基軸を確立する欧州委員会勧告を公表、同年一一月に欧州議会、閣僚理事会および欧州委員会の三者による宣言で政治的に確認された。その第二章「公正な労働条件」には、「非典型契約の濫用禁止も含め、不安定な労働条件をもたらす雇用関係は防止されるべき」と書かれている。ここでやや曖昧に「非典型契約の濫用」と呼ばれているのは、それに先立つ同年一月の欧州議会の欧州社会権基軸に関する決議においてはより明確に、あらゆる就業形態のディーセントな労働条件に関する枠組指令案の提案を求め、具体的にはオンデマンド労働を制限し、とりわけ極端な不確実性をもたらすゼロ時間契約を禁止すべきとされている。
第二は、一九九一年一〇月の雇用条件通知指令（91/533/EEC）*6の見直し作業である。これはＥＵが二〇一五年以来行なっている規制改革プログラム（Regulatory Fitness and Performance Programme (REFIT)）の一環であり、同指令が雇用期間一ヵ月以下や週労働時間八時間以下または臨時（casual）ないし特別の性質の雇用契約・雇用関係を適用除外することを認めていることについて、上記調査研究によって明らかになった新たな就業形態との関係でどう見直すかが焦点となった。まず二〇一六年一月に一般協議が行なわれ、ＥＵレベルや各国の労使団体や有識者から回答が寄せられた。
ＥＵ運営条約により労働条件に関する法令の制定改廃にはＥＵレベル労使団体への二段階の協議が義務づけられているため、翌二〇一七年四月には労使団体への第一次協議が、同年九月には第二次協議が行なわれた。そこで提示された欧州委員会の考え方は、上記欧州議会決議が求めるあらゆる就業形態のディーセントな労働条件に関する枠組指令案（の一部）を、この雇用条件通知指令の改正という形で行なおうとするものであった。雇用条件通知指令が通知義務の適用除外を認めている非典型就業形態を通知義務の対象に含めるとともに、非典型就業形態に向けた最低労働条件規制をも併せて盛り込もうとするもので、後者だけではなかなか実現困難な立法プロセスを、規制改革プログラムにより必須の前者と抱き合わせることで容易にしようとしたと評しうる。なお、この第二次協議の付属文書には、その時点におけるＥＵ加盟諸国における法規制の概観が記載されており、上述の各調査研究と併せて、比較法研究に有用な情報である。
以上をふまえ、二〇一七年一二月には欧州委員会が「ＥＵにおける透明で予見可能な労働条件に関する指令案」（COM (2017) 797）を提案した。欧州議会は二〇一八年に雇用社会委員会で審議を行ない、二〇一九年四月に修正案を決議した。一方閣僚理事会は二〇一八年から二〇一九年六月まで各国間の意見調整を行ない、原案の労働者の定義規定を削除するなどの修正を加え、最終的に二〇一九年七月に指令として採択した。
Ⅲ ＥＵの透明で予見可能な労働条件指令における「シフト制」労働形態の規制
ＥＵの透明で予見可能な労働条件指令（Directive (EU) 2019/1152 of the European Parliament and of the Council of 20 June 2019 on transparent and predictable working conditions in the European Union）の主要部分は、旧雇用条件通知指令を改正した手続規制的部分（第Ⅱ章 雇用関係に関する情報）と新たに付け加えられた雇用関係の実体規制的部分（第Ⅲ章 労働条件に関わる最低要件）からなるが、前者においてもシフト制労働に係るきわめて重要な手続規制が盛り込まれている。
１ 適用範囲、定義
第一条（目的、主題、適用範囲）において、シフト制労働形態が適用対象となることがやや込み入った規定ぶりで示されている。すなわち、同条第三項では「加盟国は、その所定労働時間及び実労働時間が四連続週の参照期間内において一週間あたり平均三時間以下である雇用関係を有する労働者に本指令の義務を適用しないものとすることができる。同一の企業、企業集団又は企業体を形成し又は属する全ての使用者に対してなされた労働時間はこの平均三時間に合算するものとする。」と、旧雇用条件通知指令よりもきわめて限定した形ながら一定の適用除外の余地を認めつつ、続く第四項において「第三項は雇用が開始する前に報酬を伴う労働の保証された総量が未定である雇用関係には適用しない。」と、本稿で「シフト制」と呼んでいる労働時間不確定型の雇用形態については、その適用除外の適用を排除している。言い換えれば、労働時間が不確定であれば、結果的に労働時間がいかに短くなっても、本指令の規制が適用されるということである。ゼロ時間契約というのは、まさに労働時間が不確定で結果的に労働時間がゼロになってしまう危険性があるものであるから、それを規制対象にしようとすれば、このような規定ぶりが不可欠となる。
第二条（定義）では、本指令において重要な意義を有する概念として次の三つが定義されている。すなわち、「作業日程（work schedule, horaire de travail, Arbeitsplan）」とは、労働の遂行が開始しおよび終了する時間および日を決定する日程をいい、「参照日時（reference hours and days, heures et jours de référence, Referenzstunden und Referenztage）」とは、使用者の申入れによりその期間内に労働がなされる特定の日における時間帯をいい、「労働パターン（work pattern, rythme de travail, Arbeitsmuster）」とは、使用者が決定する特定のパターンに従った労働時間の編成形態およびその分布をいう。
２ 雇用関係に関する通知義務
使用者が本指令によって労働者に通知しなければならない事項が、第四条第二項に一五号にわたって列挙されているが、そのうち新たに追加されたのは次の二号である。
（ｌ） 労働パターンが完全に又は大部分が予見可能である場合、労働者の通常の労働日又は労働週の長さ及び時間外労働とその手当の編成、並びにもしあればシフト変化の編成、
（ｍ） 労働パターンが完全に又は大部分が予見可能でない場合、使用者は労働者に以下を通知するものとする。
（ⅰ） 作業日程が変動的であるという原則、最低保証賃金支払時間数及び最低保証時間を超えてなされた労働の報酬、
（ⅱ） 労働者が労働を求められる参照日時、
（ⅲ） 労働者が作業割当の開始以前に受け取るべき最低事前告知期間、及びもしあれば第一〇条第三項にいう取消の最終期限、
第（ｌ）号にいう「シフト変化」（shift changes, changements d’équipe, Schichtänderungen）は、本稿でいう「シフト制」ではなく、所定労働時間確定型の二交代制や三交代制を指している。これに対して第（ｍ）号が本稿でいう「シフト制」における通知義務の内容である。
同号はあくまでも通知義務の内容を規定しているのであって、実体的な労働規制を定めているわけではない。同号第（ⅰ）文には「最低保証賃金支払時間（guaranteed paid hours, heures rémunérées garanties, garantierten bezahlten Stunden）」や「最低保証時間（guaranteed hours, heures garanties, garantierten Stunden）」という言葉が出てくるが、これらを設けることを義務づけているわけではない。つまり、本指令はゼロ時間契約を禁止しているわけではない。もっとも、後述の第一一条において、平均労働時間にもとづく最低賃金支払対象時間の反証可能な推定規定が置かれており、そういう間接的な形で強い規制がかけられているのである。これに対し、第（ⅱ）文の参照日時、第（ⅲ）文の「最低事前告知期間（minimum notice period, délai de prévenance minimal, Mindestankündigungsfrist）」は、後述の第一〇条においてその設定が加盟国に義務づけられている。
これら通知義務の時期と方法については、事前に、あるいは労働の初日から遅くとも暦日で第七日目までの期間に、一以上の書面の形式で、労働者に個別に提供されなければならない（第五条第一項）。さらに、通知すべき事項に変更があった場合には、できるだけ早期にかつ遅くともそれが効力を生じる初日に提供しなければならない（第六条第一項）。
これらの通知が行なわれなかった場合の救済措置が第一五条に規定されている。すなわち、労働者が第五条第一項または第六条の書面の全部または一部を適切な時期に受け取らなかった場合には、（ａ）労働者は加盟国が定める有利なみなしの利益を受け、使用者はこのみなしに反論することができるか、（ｂ）労働者は管轄機関に苦情を申し立てるかの制度を導入する必要がある。
３ 労働条件に関わる最低要件
本指令第Ⅲ章に含まれる七ヵ条のうち、三ヵ条はほとんどもっぱら「シフト制」労働形態に対する実体的労働規制の性質を有する。ここではやや順番を変えて、まず上記通知義務の第（ｍ）号第（ⅱ）文と第（ⅲ）文に対応する第一〇条から見ていく。
第一〇条 最低限の労働予見可能性
１ 加盟国は、労働者の作業日程が完全に又は大部分が予見可能でない場合、以下の条件をいずれも充足しない限り、労働者は使用者によって労働を求められることがないよう確保するものとする。
（ａ） 第四条第二項第（ｍ）号第（ⅱ）文にいう事前に決定された参照日時の範囲内で労働が行われる場合、
（ｂ） 第四条第二項第（ｍ）号第（ⅲ）文にいう国内法、労働協約又は慣行に従い定められた合理的な事前告知期間をおいて使用者が労働者に作業割当を通知する場合。
２ 第一項に定める要件の一又はいずれも充足されない場合、労働者は不利益な結果をもたらすことなく作業割当を拒否する権利を有するものとする。
３ 加盟国が使用者に補償を支払うことなく作業割当を取り消すことを許容する場合、加盟国は国内法、労働協約又は慣行に従い、労働者が既に合意した作業割当を使用者が一定の合理的な期限後に取り消した場合には労働者が補償を受ける権利を有することを確保するために必要な措置をとるものとする。
４ 加盟国は、国内法、労働協約又は慣行に従い、本条の適用の態様を規定することができる。
前節では、参照日時、最低事前告知時間が「後述の第一〇条においてその設定が加盟国に義務づけられている」と述べたが、厳密に言えばこれは正確ではない。第一〇条第一項は大変込み入った規定ぶりになっているが、労働時間が不確定な場合においては、それが事前に定められた参照日時の範囲内で行なわれること（第（ａ）号）と、合理的な事前告知期間をおいて作業割当を通知すること（第（ｂ）号）のいずれをも充たさない限り、加盟国に対し、「労働者は使用者によって労働を求められることがない」ように確保することを求めている。つまり指令の名宛人たる加盟国は、参照日時、最低事前告知期間が定められていなければ、日本でいう「シフト制」の労働者が労働義務を負わないという法制を導入しなければならないという義務を負っているが、参照日時、事前告知期間を定めなければならないというわけではないからである。実際、それに続く第二項は、まさに参照日時、最低事前告知期間が定められていない場合をも前提にした規定になっている（もちろん、第（ａ）号に関しては、参照日時以外の時間帯に労働をするように呼び出された場合、第（ｂ）号に関しては、最低事前告知期間をおかずに急に呼び出された場合も同項の射程に含まれるし、むしろそちらが主たる部分であるが）。とはいえ、この指令を受けて国内法を制定する場合には、参照日時がないためにすべての時間帯において労働者に呼出拒否権が発生する等といった事態を避けるために、参照日時、最低事前告知期間の設定を義務づける立法を行なうことが予想される。
これに対し同条第三項は、日本的にいえば、いったんシフトを入れながらその後使用者側が一方的にシフトをキャンセルすることに対する規制である。これも規定ぶりはいささか込み入っているが、そうしたシフトの解除に対しては補償金の支払いを義務づけることを原則としながらも、補償金を支払うことなくシフトの解除を認めるのであれば、その場合でも「一定の合理的な期限」という歯止めをかけて、いったんシフトを入れてそれなりの期間が経過し、労働者が就労の準備をしていたにもかかわらず、直前になってキャンセルすることに対してはやはり補償金の支払いを義務づけるという二段構えの構造になっている。なお同項は欧州委員会の原案にはなく、欧州議会の修正で盛り込まれた規定である。
次の第一一条も、欧州委員会の原案にはなく、欧州議会の修正で盛り込まれたものであるが、それが閣僚理事会の議論でさらに修正されて、現行規定に収まったものである。欧州議会の修正案は、端的に言えば最低保証時間なきゼロ時間契約の原則禁止であり、例外的にゼロ時間契約を認める場合でもその期間を六ヵ月に限定し、六ヵ月経過後にはその間の労働時間の七五％を最低保証時間とみなそうとするものであった。
その趣旨を基本的には受入れつつ、規定ぶりを和らげ、あるいはむしろぼかしたような形に書き換えたものが、次の規定である。
第一一条 オンデマンド契約への補完的な措置
加盟国がオンデマンド又は類似の雇用契約の利用を許容する場合は、濫用を防止するために以下の一又はそれ以上の措置をとるものとする。
（ａ） オンデマンド又は類似の雇用契約の利用及び期間の制限、
（ｂ） 一定期間内に労働した平均労働時間に基づき、最低限の賃金支払対象時間を伴う雇用契約の存在の反証可能な推定、
（ｃ） 濫用の効果的な防止を確保するための他の同等の措置。
加盟国はかかる措置を欧州委員会に通知するものとする。
元の欧州議会の修正案と照らし合わせてこの条文を読むと、「濫用」とは最低保証賃金支払対象時間の設定されていないオンデマンド契約（on-demand contracts, contrats à la demande, Abrufverträgen）のことであり、つまりゼロ時間契約（zero-hour contracts, contrats «zéro heure», Null-Stunden-Verträge）を指している。第（ａ）号は、欧州議会修正案では、ゼロ時間契約を用いる客観的な理由と六ヵ月以内の期間制限を管轄機関に届け出ることを求めており、それをぼかした表現にしている。第（ｂ）号は、欧州議会修正案では、ゼロ時間契約開始の六ヵ月後からの六ヵ月間については、その月ごとの分布にかかわらず、当初の六ヵ月間に就労した時間の七五％以上の労働時間を定める雇用契約が存在するという反証可能な推定を規定しており、それをぼかした表現にしている。
このぼかした表現によってどこまでが許容範囲になったのかは必ずしも明らかではないが、少なくとも最低限の要件として、いつまで経っても最低保証賃金支払時間が発生しないでゼロ時間契約が永久に続いていくような法制度は排除されると考えて良いと思われる。
以上に先立つ第九条は、兼業禁止の禁止・制限規定であり、一見したところ必ずしも「シフト制」労働形態を前提としたものではないように見えるが、実は「シフト制」固有の状況をふまえた規定であって、フルタイム労働者の兼業を想定した規定ではない。
第九条 兼業
１ 加盟国は、使用者が労働者に対し、使用者との間で確定した作業日程以外の時間帯に、他の使用者に雇用されることを禁止したり、そうしたことを理由に労働者に不利益取扱いをすることのないよう確保するものとする。
２ 加盟国は安全衛生、事業秘密の保護、公共サービスの完全性又は利益相反の回避のような客観的な理由に基づき、使用者による兼業禁止の活用の条件を定めることができる。
オンデマンド労働においては、いつでも労働者を呼び出せるというメリットを最大限活用するため、労働者を賃金の発生しない待機状態のままにおいておくことを目的として、他の使用者に雇用されることを禁止する慣行が多く見られ、これを排除することが同条の目的である。その限りでは使用者による労働者に対する兼業禁止の禁止・制限規定である。なお、欧州議会修正案では兼業の場合に労働時間の合計がＥＵ労働時間指令の制限の範囲内となることを求めていたが、閣僚理事会は受け入れていない。これは、ＥＵ加盟国の中で、兼業労働者の労働時間を合算するか別算するかが分かれており、無用な対立を招きかねないと懸念したからであろう。
４ その他の規定
以上と同じく第Ⅲ章に規定されているが、第一二条は最低労働条件というよりは雇用形態変更に係る規定である。これも一見したところ必ずしも「シフト制」労働形態を前提としたものではないように見えるが、「より予見可能で安定的な労働条件の雇用形態」に移行すべきより予見可能性がなく不安定な雇用形態とは、本稿でいう「シフト制」を念頭に置いており、通常のパートタイム労働、有期契約や派遣労働は想定していないと思われる（これら伝統的な非正規雇用形態については、それぞれＥＵ指令が制定され、均等待遇と濫用防止が規定されている）。
第一二条 他の雇用形態への移行
１ 加盟国は、同一の使用者との間で少なくとも六か月の勤続期間を有し、もしあれば試用期間を満了した労働者が、より予見可能で安定的な労働条件の雇用形態が利用可能であればそれを申し込み、理由を附した書面で回答を受け取ることができるよう確保するものとする。加盟国は本条の義務を作動させる申込みの頻度を制限することができる。
２ 加盟国は、使用者が第一項にいう理由を附した書面の回答を申込みから一か月以内に提供するよう確保するものとする。使用者として行動する自然人及び零細企業、小企業又は中規模企業に関しては、加盟国はこの回答期限を三か月以内で延長し、同一労働者からの続けて同様の申込みに対して当該労働者の状況に関する回答の正当性が変わっていない場合には口頭で回答することを認めることができる。
第Ⅳ章は「通則」であり、前述の書面通知義務が履行されなかった場合の救済措置（法的みなしおよび早期解決機構）（第一五条）のほか、不利益取扱いや解雇からの保護（第一七条、第一八条）が規定されている。このうち、とりわけ興味深いのは第一八条の解雇保護規定であり、解雇理由の書面明示義務や差別禁止法と似たような立証責任の転換規定まで置かれている。これは、本稿の目的とは外れるが、ＥＵ労働法において個別解雇に対するかなり厳格な規制としても注目される規定である。
第一八条 解雇からの保護及び立証責任
１ 加盟国は、労働者が本指令に規定する権利を行使したことを理由とする労働者の解雇又はこれに準ずる行為及び解雇のあらゆる準備を禁止するために必要な措置をとるものとする。
２ 本指令に規定する権利を行使したことを理由として解雇され又はこれに準ずる効果のある行為をされたと考える労働者は、使用者に対し当該解雇又はこれに準ずる行為の正当な裏付けのある理由を明らかにするよう請求することができる。使用者は当該理由を書面で提供するものとする。
３ 加盟国は、第二項にいう労働者が裁判所又は権限ある機関において、かかる解雇又はこれに準ずる行為があったことが推定をもたらしうる事実を示した場合には、当該解雇が第一項にいう理由以外の理由に基づいていることを立証すべきは使用者であることを確保するために必要な措置をとるものとする。
４ 第三項は加盟国が労働者により有利な証拠法則を導入することを妨げるものではない。
５ 加盟国は事案の事実調査をするのが裁判所又は権限ある機関である手続には第三項を適用する必要はない。
６ 加盟国が異なる規定をしない限り、第三項は刑事手続には適用しない。
５ 施行期日
加盟国を名宛人とする本指令の形式的効力発生日は官報掲載日の二〇日後の二〇一九年八月一日であるが、国内法に転換されて初めて各国の企業や労働者に効力が発生する指令としての実質的意味の施行期日は国内法転換期限日であり、これは二〇二二年八月一日である（第二一条第一項）。つまりこれから一年足らずの間に、ＥＵ加盟国は本指令の規定を充たす国内法を制定しなければならないことになる。
*1 本稿と同様の問題意識によるごく簡単な紹介が、濱口桂一郎「シフト制アルバイトはゼロ時間契約か？」労基旬報二〇二一年一月二五日号である。
*2 この報告書の詳細な紹介が、仲琦『労働政策研究報告書No.190 欧州の新たな非典型就労組織に関する研究』（労働政策研究・研修機構、二〇一七年）である。
*3 ＩＬＯ駐日事務所による全訳が同事務所のホームページ（https://www.ilo.org/wcmsp5/groups/public/---asia/---ro-bangkok/---ilo-tokyo/documents/publication/wcms_616021.pdf）にアップされている。
*4 濱口桂一郎「ＥＵの透明で予見可能な労働条件指令案」季刊労働法二六〇号（二〇一八年）二〇九頁。
*5 井川志郎「ＥＵ労働法の再生となるか？」労働法律旬報一八九八号（二〇一七年）三〇頁。
*6 濱口桂一郎『ＥＵの労働法政策』（労働政策研究・研修機構、二〇一七年）四二〇～四二一頁。