『現代福祉国家の再構築シリーズT−欧米６カ国における年金制度改革の現状と課題』
（連合総合生活開発研究所）
ＥＵの社会保障の考え方
１ ＥＵの年金政策？
前各章に見られるように、ＥＵ加盟諸国には様々な年金制度があり、年金をめぐる問題状況があり、年金改革をめぐる政策と政治過程がある。しかしながら、ＥＵレベルの政治過程に年金問題が登場し、ＥＵの年金制策といいうるものが出現してきたのは、ようやく2000年になってからである。
(1) 年金政策の欠如
なぜ2000年に至るまでＥＵに年金政策がなかったのか。ＥＵの政治過程を動かしてきたのは次の2つの軸の絡み合いであった。第1は自由市場主義対社会民主主義の対立という伝統的な内政の対立軸（Ｌ−Ｓ軸)であり、第2は近代主権国家という枠組みにより執着する方向とＥＵという新たなレベルに突破口を見出そうとする方向の対立、いわば加盟国主権派対ＥＵ権限拡大派の対立軸（Ｎ−Ｅ軸)である。ある分野では、ヨーロッパレベルで自由主義的な政策、たとえば規制緩和や競争の促進といった政策を展開しようとして攻勢が掛けられ、これに対して社会民主主義勢力は各国レベルで構築されてきた規制を維持しようという方向で応戦する。Ｌ＝Ｅ対Ｓ＝Ｎという図式である。これに対してまたある分野では、ヨーロッパレベルで社会民主主義的な政策、たとえば労働者保護や環境規制といった政策を展開しようと攻勢が掛けられ、これに対して自由主義勢力が加盟国レベルでの自由を擁護しようと対抗する。Ｓ＝Ｅ対Ｌ＝Ｎという図式である。リベラル・ナショナリストであったサッチャー首相は、ソーシャル・ヨーロッパ派のドロールとの戦いには戦果をあげながら、保守党内のリベラル・ヨーロッパ派との対立に足を取られて失脚した。
この図式でＥＵの社会政策を分析するならば、ドロール路線とは、主として労働者保護の分野に主戦場を設定して、ソーシャル・ヨーロッパを追求したものであった。労働条件の低い南欧諸国やイギリスのように引き下げられた国に、ドイツなどの先進的な労働条件を広めようという意図がその背後にあったと思われる。これはどちらの国のソーシャル派にとっても望ましい政策である。これに対して、福祉や社会保障など社会保護分野については、加盟国レベルで歴史的に様々な制度が成立してきており、それぞれに膨大な既得権が生じていて、なまじ調和化を図ろうとすると大変な事態になる。ソーシャル・ヨーロッパ派としては、ソーシャル・ナショナル派をあえて敵に回す必要はない。それゆえ、ＥＵレベルで社会保護分野に関する政策は回避され続けたのである。
(2) ＥＵ年金政策は通貨統合から始まる
ＥＵレベルで年金改革の議論を提起したのは社会政策サイドではなく、経済財政サイドであった。欧州通貨統合−単一通貨ユーロの導入−がその立脚点となる。通貨統合後も一般政府財政赤字の対ＧＤＰ比3％以内、債務残高の対ＧＤＰ比60％以内という財政規律を維持することが1997年の｢安定と成長の協約」で定められた。そして、条約に基づく公開調整手法によって、各国の経済財政政策は「一般経済政策指針｣に基づき審査されることになった。年金を初めとする社会保護分野は、その各国財政に占める大きさからして、当然この経済財政政策協調の対象とならざるを得ない。そして、年金問題が財政政策の観点からのみ取り扱われるならば、財政負担を軽減する方策として、賦課方式から積立方式へ、公的年金から私的年金へという自由市場主義的な処方箋が前面に出てくることは避けられない。社会政策としてのＥＵ年金政策がないならば、財政構造改革としてのＥＵ年金改革が直接各国の経済財政担当省を通じて各国の年金制度を左右しかねない。もはやＥＵに年金政策なしでは済まされなくなる。
２ ＥＵ年金戦略の準備期
(1) ＥＵ雇用戦略における高齢者政策
しかし、2000年に始まるＥＵ年金戦略の話に入る前に、その前史としてＥＵ雇用戦略に触れておかなければならない*1。ＥＵ雇用戦略においては、失業者と福祉受給者と早期退職して年金等を受給している高齢者が同列に置かれている。一般的には失業者は雇用政策の対象であるが、福祉受給者や年金受給者はそうではない。雇用問題の指標として最もよく使われる失業率は、労働力人口に対する失業者の比率であって、非労働力人口は視野に入っていない。しかしながら、働いている人が働いていない人の分を負担しているという観点から言えば、福祉受給者や年金受給者といえども失業者と選ぶところはない。であるならば、失業率で雇用問題を考えることは適切とはいえないことになる。事実、ＥＵの雇用指針では、社会全体の中でどれだけの人が何らかの形で働いて社会に参加しているか、すなわち就業率−15歳〜64歳人口に対する就業者の比率−を指標に取り、リスボン欧州理事会で、2000年現在61％である就業率を2010年までに70％に引き上げることを「フル就業」として目標に設定している。
これはヨーロッパの高齢者政策の方向を大きく転換するものである。そもそもヨーロッパでは、高齢者の雇用機会を問題とする意識があまりなかった。これは、70年代以来の失業が特に若年層に多く、若年失業の解決が各国の最大の課題となり、その中で高齢者層はむしろ早期退職によって若年者に雇用機会を提供することが期待され、そのような方向の政策がとられてきたことによるものである。しかし、ヨーロッパでも今後人口の高齢化が見込まれ、労働市場の観点からも、社会保護の観点からも、「活力ある高齢化」の方向に転換することが必要となってきた。同時に、高齢者の雇用機会についても、女性や障碍者と並んで年齢による差別と捉える人権論的視座が登場してきた。ＥＵはこれら新たな考え方を「世代を超えた連帯」というテーマのもとに打ち出してきている。
こうして、2001年のストックホルム欧州理事会では、高齢者（55歳〜64歳）の就業率を2010年までに50％に引き上げるという目標を設定し、2002年のバルセロナ欧州理事会では、引退年齢を2010年までに5歳引き上げるという野心的な目標を設定した。
(2) 社会的統合戦略の始動
このように、1997年以来ＥＵ雇用戦略が進展する中で、その視野は狭義の失業者にとどまらず、福祉受給者や早期引退者にも及んできている。しかし、これらの人々の問題は雇用政策の枠内にとどまるものではない。本気で取り組もうとすれば、それは社会福祉や年金といった社会保護制度全体にわたる見直しを要求することになる。このうち、社会保護分野の政策戦略第１弾としては、比較的新しい問題領域であり、問題意識の提示自体が重要である社会的排除の問題が取り上げられることになった。
伝統的な社会政策においては、貧困に対する対策は最低所得給付という形を取ってきた。日本で言えば生活保護である。しかしながら、本来当面のお金がない人への援助として設けられたものであるにもかかわらず、援助が長期化するにつれ、制度から脱却することが困難になってきた。雇用戦略で問題となった福祉受給者はまさにこの人々であり、彼らをいかに賃金労働の世界に移行させるかというのが、雇用戦略と社会的統合戦略を貫く最大の政策課題となっている。
2000年３月のリスボン欧州理事会では、社会的排除に対して国別行動計画と欧州委員会のイニシアティブを組み合わせた公開調整手法を取ることを決定した。同年12月のニース欧州理事会では、雇用戦略と並んで社会的排除に対する戦略という項目が立てられ、閣僚理事会が採択した「貧困と社会的排除と戦う諸目的」を承認するとともに、加盟国に対して2001年6月までに2ヶ年の国別行動計画を提出するよう求めた。翌2001年12月のラーケン欧州理事会には国別行動計画に基づく合同報告書が作成されるとともに、社会的統合の指標が正式にオーソライズされた。ここまでが第1サイクルということになる。
第2サイクルは2002年に始まり、12月のコペンハーゲン欧州理事会で「諸目的」が若干改正され、2010年までの社会的排除削減目標設定が書き込まれた。2003年には第2次国別行動計画が提出され、それをもとに第2回報告が準備されることになる。
(3) ＥＵの経済財政政策
一方、経済財政サイドの動きを見ておこう。前述した｢安定と成長の協約｣は、1999年1月にユーロが導入されるとともに発効した。その主眼は、経済通貨統合の財政規律を強化することである。具体的には、景気循環に対処するためにＧＤＰの３％以内の赤字を認めつつ、中期目標として収支バランス又は黒字を目指す。根拠は欧州理事会決議という政治的コミットメントであるが、理事会規則により財政状況の多角的サーベイランスと経済政策の協調が規定されている。
それによれば、毎年全加盟国が｢安定と収斂のプログラム｣を提出し、欧州委員会(経済財政総局)と経済財政委員会の下審査を経て、経済財政相理事会が検査する。検査事項は、プログラムに示された財政中期目標が妥当かどうか、それが基づく経済予測が現実的かどうか、目標達成のためにとられる措置が適切かどうか、各国の経済政策が包括的経済政策指針に合致しているかどうか、等々である。経済財政相理事会は、その結果に基づき意見を述べ、必要があれば赤字を避けるために是正措置を講ずるよう勧告することができる。
条約第104条は、加盟国が過剰な財政赤字を出さないようにするものと定め、これに反した場合の措置(過剰赤字手続)を規定している。それによると、欧州委員会と経済財政委員会の報告に基づき、経済財政相理事会が、過剰赤字の存在を決定する。赤字が3％を超えれば原則として過剰赤字とみなされるが、例外として政府のコントロールを超える突発的な事態による場合と急激な経済後退による場合（実質ＧＤＰの2％下落)は一時的とみなされて制裁の対象とならない。
過剰赤字が存在すると決定された場合、経済財政相理事会は当該加盟国に、4ヶ月の期限を設けて、有効な是正措置をとるよう勧告を行う。特段の事情のない限り、この措置は1年以内に過剰赤字を解消するものでなければならない。加盟国がこれを遵守しない場合、経済財政相理事会は制裁を発動することになる。第1段階の制裁は、ＧＤＰの0.2％に相当する額を欧州委員会に無利子で預託することである。加盟国が是正しなければこの額はＧＤＰの0.5％相当額まで引き上げられ、2年以内に是正されなければ原則として罰金に転換して没収される。制裁を停止した場合でも罰金の返還はない。預託金の利子と罰金は、過剰赤字のない国にそのＧＤＰに比例して分配される。
これらを背景に、1999年から経済財政サイドでも、財政の長期的持続可能性の観点から、人口の高齢化の経済財政的帰結に関する活動が活発化してきた。上のように中期的な財政収支を審査するだけではなく、各国に高齢化の影響を踏まえた長期的な財政収支予測を出させ、ＥＵレベルにおける包括的な政策対応方向を発展させていこうという考え方である。
３ ＥＵ年金戦略の始動期
(1) 出発点としてのリスボン欧州理事会
こうして、われわれはようやくEU年金戦略を論じうる地点に達した。先行する雇用戦略、社会的統合戦略が、雇用社会総局、雇用社会相理事会、（各国の雇用・社会政策官僚からなる）雇用委員会と社会保護委員会という社会政策サイドのみによって進められてきたのに対して、年金問題は前述したように経済財政サイドと絡み合って進行することから、一段と政策過程が複雑化する。
2000年前半期の議長国となったポルトガルは、3月に開かれたリスボン欧州理事会において、いくつもの領域で新たな政策イニシアティブを進めた。これは、雇用戦略において就業率という数値目標を設定したことや、社会的統合戦略を一気に軌道に乗せたことによく示されているが、年金についても「社会保護ハイレベルワーキングパーティに対し、経済政策委員会の作業を考慮しつつ、欧州委員会の文書をもとに、年金制度の持続可能性に特段の注意を払いつつ、長期的観点からの社会保護の将来の進展に関する研究を準備するよう」求めたのである。
同年6月にハイレベルワーキングパーティの第1回進捗状況報告「社会保護の現代化と改善への協調と強化」が提出された。これは社会的排除、年金の両分野の課題を概観するような内容であり、むしろ社会的排除問題に重点が置かれていたが、同年11月の進捗状況報告「社会保護の将来の進展:年金」は、年金に議論を絞り、本質に切り込む形で論点を明確化させた。それは社会政策サイドからの年金政策論をクリアカットに示している。次節でその内容を紹介しよう。
(2) 年金の持続可能性をどう考えるべきか
報告は言う。先ず何より初めに強調されるべきことは、年金制度の持続可能性は財政的観点からのみ判断されてはならず、社会的持続可能性を確保することこそが重要なのだということである。従って年金を持続可能にする戦略は年金計算のパラメーターの調整にとどまってはならず、問題の根源に取り組まなければならない。では問題の根源とは何か。年金の将来を人口学的従属人口比率(demographic dependency ratio)（老齢人口（65歳〜）／生産年齢人口（15歳〜64歳）で考えれば、1960年には16％だったものが2000年には24％となり、そして2050年には53％に達するのであるからまことにやっかいである。これを出生率の急上昇で押し止めようとしても、彼らが労働市場に登場して効果を発揮し始めるのは20年後である。移民で補うというのはすぐに効果を発揮するだろうが、それがポジティブである保証はない。むしろ（今までの経緯が示すように）失業者として滞留し、社会的排除の対象となり、かえって社会の負担となる可能性が高い。しかしながら、年金制度の持続可能性は人口学的従属人口比率に掛かっているのではない。経済的従属人口比率(economic dependency ratio)に掛かっているのである。人口学的には生産年齢人口であっても働いていなければ経済的には生産人口ではない。人口学的には老齢人口であっても働いていれば経済的には立派に生産人口なのである。
現在の就業率をそのまま未来に延長したのでは年金は持続できない。年金を持続するためには就業率を引き上げなければならない。この極めて単純な原理が同報告の中核である。いやほとんど全てとすら言ってもよい。なぜなら、就業率の引き上げ以外は「追加的なアプローチ」として無造作に一括されているのであるから。この戦略を同報告は「長寿化を年金受給期間と活動的雇用期間との間でシェアしようという考え方」という魅力的な表現をしている。単なる失業対策でない雇用戦略と、単なる財政対策でない年金戦略が、アクティブ・エイジングの地点で一体化するというシナリオである。
同報告が何を意識して書かれているかは明白である。就業率という問題の根源に取り組まず、年金計算のパラメーターの調整にとどまるような議論を論駁しようという気持ちが前面に出た報告になっている。
(3) 経済財政サイドの動き
一方、経済財政サイドでは、1999年末に経済政策委員会に高齢化ワーキンググループが設置され、2000年2月には経済財政相理事会の委嘱を受けて検討が本格化し、同年10月には進捗状況報告「人口高齢化の公的年金制度への影響｣が公表された。
同報告は、現行政策シナリオとリスボンシナリオの２つのシナリオに基づいて2050年までの予測を行っている。リスボンシナリオは、リスボン欧州理事会の目標たる就業率70％をはるかに超えて、就業率80％以上を前提するものである。しかしながら、その場合でも長期的な財政負担増をすべて吸収することは不可能であり、その効果は多くの加盟国で半分以下にとどまることを明らかにしている。同報告は、この試算に基づき、就業率引き上げの意義は認めつつ、それだけでは足りず、年金計算のパラメーターの変更や年金構造（1階の公的年金、2階の職域年金、3階の私的年金)のウェイトの調整にも取り組む必要があると主張する。
(4) 年金戦略が始動するまで
政治レベルにおいて年金戦略を始動させたのは2001年前半の議長国スウェーデンであった。3月のストックホルム欧州理事会が「年金分野について公開調整手法のポテンシャルをフルに活用すべきだ｣と踏み切り、6月のヨーテボリ欧州理事会では（社会保護ハイレベルワーキングパーティを改組した）社会保護委員会と経済政策委員会に対し、年金分野における諸目的と作業方法に関する合同報告書を提出するように命じたのである。いよいよ公開調整手法に踏み出す以上は、これまで別々に進められてきた両委員会の作業を統一し、ＥＵとしての年金政策の姿を明確に示さなければならない。
４ ＥＵ年金戦略第１期
(1) 共通目的の策定
2001年11月、社会保護委員会と経済政策委員会は初めて合同で、「年金分野における諸目的と作業方法に関する合同報告:公開調整手法を適用する｣を取りまとめ、提出した。そして、これは12月のラーケン欧州理事会で｢留意｣された。
この社会保護委員会と経済政策委員会の合同報告は、年金分野の公開調整手法を次のように示している。まず、加盟各国が、年金の持続可能性と制度の現代化に向けた総合的な政策戦略を記述した国別年金戦略報告を2002年9月までに提出する。国別報告の準備に当たっては、労使を初め全関係者への協議が望ましい。ＥＵレベルでは、国別報告は欧州委員会と理事会の合同報告で分析される。実際にはこの作業は社会保護委員会と経済政策委員会の密接な協力で行われる。さらに、年金の将来に関する公開調整手法を補強するために、指標に関する共通のアプローチと比較可能性を発展させる。そして2004年末までにこの諸目的と作業方法を見直すというものである。
以下、その共通目的を見ていこう。前文で補完性原則と加盟国の権限を十分に尊重しつつといいながら、加盟国は次のような年金政策の実施を求められる。
第1の柱は年金の十分性である。
加盟国は、その社会的諸目的を達成しうるように年金の能力(キャパシティ)を確保すべきである。この目的のため、各国の状況に応じて、
@高齢者が貧困の危険に晒されず、真っ当な生活水準を享受しえ、経済的繁栄の分け前に与り、公共的、社会的、文化的生活に積極的に参加できることを確保し、
A全ての人が、退職後に合理的な程度に生活水準を維持できるような年金資格を得られるような公的及び／又は私的な適切な年金へのアクセスを提供し、
B世代間及び世代内の連帯を促進するべきでである。
第2の柱は年金制度の財政的持続可能性である。
加盟国は、次の政策の適切な結合を含め、年金制度を健全な財政編制の上に位置づける多面的な戦略を追求すべきである。すなわち、
C包括的な労働市場改革を通じた高水準の就業を達成すること、
D年金を始め全ての分野の社会保護制度が、労働市場政策や経済政策とあいまって、高齢労働者の参加の有効なインセンティブを提供し、労働者が早期退職することを促されることなく、標準的な引退年齢を超えて労働市場で継続就業することが不利にならず、年金制度が段階的引退を容易にすること、
E財政の持続可能性の維持という全体目標を考慮して年金制度を適切な方法で改革すること。同時に、年金制度の持続可能性は、債務の削減を含めた健全財政政策を伴う必要がある。この目的を達成するための戦略は年金準備基金の設置を含むこともできる。
F年金制度と改革が、現役世代に過重な負担を負わせず、引退世代に十分な年金を維持することによって、現役世代と引退世代の公平なバランスを維持すること、
G適切な規制枠組みと健全な運営を通じて、私的および公的な積立年金制度が、求められる効率性、利用可能性、移動可能性及び安全性の確保すること、である。
第3の柱は年金制度を経済、社会及び個人の変わりゆくニーズに対応して現代化することである。すなわち、
H年金制度を労働市場の柔軟性と安定性の必要に適合させ、加盟国の税制に抵触しない限り、労働移動や非正規雇用形態が年金資格上不利とならず、年金制度によって自営業の意欲が削がれないこと、
IＥＵ法による義務を考慮して、男女均等待遇の原則を確保する観点から年金制度を見直すこと、
J年金制度をより透明で環境変化に適応可能にし、市民が年金への信頼を維持できるようにすること、年金制度の長期的な見通し、特に給付水準や保険料の見込みに関する信頼でき、わかりやすい情報を市民に提供すること、年金政策と改革に関する広範なコンセンサスを促進すること、年金改革と政策の効率的なモニタリングのための方法的基礎を改善すること、である。
これを見る限り、年金戦略は社会政策サイドが優勢に試合を進めているように見える。
(2) 経済財政サイドの新たな動き
しかしながら、経済財政サイドは自分の土俵で有利な試合を進めることにしていたようである。少し時期をさかのぼるが、2001年3月、ストックホルム欧州理事会の直前、経済財政相理事会と欧州委員会(経済財政総局)は欧州理事会に向けて、「財政の成長と雇用への貢献:質と持続可能性を改善する｣を提出した。そして、これを受けて、ストックホルム欧州理事会は、結論文書の中の社会保護とは別の部分(包括的経済政策指針の部分)で、「理事会は定期的に、今後の人口学的変化によって引き起こされると予測される歪みを含め、財政の長期的持続可能性を再検討すべきである。これは包括的経済政策指針のもとでと、安定と収斂のプログラムの文脈においての双方においてなされるべきである。･･･公的年金、保健医療および老人介護は再検討され、必要であれば改革されるべきである。」と明記した。年金問題はあまりにも重要なので社会政策サイドに委ねるわけにはいかない、と言わんばかりの姿勢である。
上記文書は、人口高齢化による財政支出拡大効果はＧＤＰの３〜５％(人口動態によっては５〜８％）に達するという経済政策委員会の試算をもとに、持続可能な財政の確保がＥＵの直面する最重要課題であるとし、その費用を国債発行でまかなうことも、税金や保険料を引き上げることも、他の財政支出を切り詰めることも非現実的だとして、早急な公的債務の削減や包括的な労働市場改革とともに、早急な年金制度改革を求めている。しかしながら（経済財政サイドの見るところ)年金改革は失望的な状況であり、ほとんど進歩が見られない。社会的対話とコンセンサスは改革の成功に重要なのかもしれないが、多くの国が先送りの繰り返しという悪しきパターンに陥っている。改革の遅れは改革のコストを高める。年金改革はトップ・プライオリティであり、具体的な進歩がなされねばならない。こちらも危機感いっぱいである。
こうして、各加盟国は毎年、人口高齢化の帰結にどう対応するかという長期戦略を安定と収斂のプログラムに明記して、経済財政総局、経済財政委員会、経済財政相理事会といった面々の審査を受けなければならなくなった。また、毎年の経済政策指針の枠組みでも、各国の経済政策が年金改革に取り組んでいるかが多角的サーベイランス手続において評価されるようになった。年金戦略が社会政策サイドのペースで進められてしまうことを予測したかのように、そうはさせじと経済財政サイドから各加盟国を締め上げていこうという戦略である。これらは年金戦略の開始と相前後して、2002年の審査から早速開始された。
年金戦略が開始された直後のバルセロナ欧州理事会においても、社会政策に関する部分とは別に経済政策に関する部分で、「欧州理事会は理事会に対し、とりわけ高齢化の財政課題の観点から、毎年のサーベイランスの一環として財政の長期的持続可能性の検査を継続するよう求める｣と述べており、ＥＵ年金戦略は結局事実上ダブルトラックで開始されたと見るのが正しいように思われる。
(4) 年金戦略始動後の推移
こうして、2001年末から2002年初めにかけてＥＵの年金戦略はゆっくりと始動した。
2002年9月には、各加盟国から国別年金行動計画が続々と提出された。これをもとに、12月には欧州委員会が合同報告案を作成し、雇用社会相理事会に提出した。報告案は欧州委員会と理事会の合同報告として、2003年3月のブリュッセル欧州理事会に提出された。ブリュッセル欧州理事会は、合同報告を歓迎し、年金分野における公開調整手法を引き続き適用するとともに、2006年に新規加盟国も含めて進展状況を再検討するよう求めている。さらに、年金制度の十分性、財政的持続可能性および現代化に関する指標の開発を継続する明らかな必要性に言及している。
一方、2002年に入っても経済財政サイドと社会政策サイドのジャブの応酬が続いている。同年4月に欧州委員会(経済財政総局)が2002年包括的経済政策指針案を提案した直後の5月、社会保護委員会はこれに対する意見を公表し、「年金数理的公平さと積立方式への依存の強化に向けて前進し」云々というところに対して、積立ての拡大は人口高齢化の根本問題、すなわち労働人口の年金受給者に対する比率の悪化を解決するものではない、と批判した。しかし、欧州委員会経済財政総局の職員（経済政策委員会高齢化グループのメンバー）が執筆した論文では｢最適｣なEU年金改革戦略として、段階的な１００％の積立方式への移行を主張しており、EU年金戦略が始動したとはいうものの、依然として社会政策サイドと経済財政サイドの社会哲学レベルの対立は解けないままである。
(5) ＥＵ社会保護戦略の日程表
さて、社会保護分野の政策協調は社会的統合戦略が先行し、年金戦略がこれに次ぎ、医療・介護分野ではまだ始動に至っていないが、欧州委員会は2003年５月、これらを今後数年掛けて単一の枠組みにまとめていく計画を公表した。それによると、2005年までを過渡期とし、2006年から単一の社会保護戦略を開始することとなる。具体的な日程表は以下の通りである。
・2003年：加盟国「社会的統合国別行動計画（第２次）」提出
欧州委「メーク・ワーク・ペイ」報告採択
・2004年：社会的統合合同報告採択
欧州委「医療における協調」COM採択
新規加盟国の社会的統合国別行動計画提出
・2005年：欧州委「第１回社会保護年次報告」採択（社会的統合に重点）
新規加盟国の年金戦略報告提出、現加盟国「年金戦略実施状況報告」提出
欧州委「年金・社会的統合・医療の政策評価」提出
・2006年：欧州委「社会保護の全般的共通目的」設定→欧州理で承認
欧州委「第２回社会保護年次報告」採択（年金に重点）
加盟国「第１回社会保護一般報告」提出
・2007年：合同社会保護報告採択
（以後、原則として３年を単位として戦略を進める）
これで見ると、年金に関しては2005年までは余り動きはなく、2006年に他の分野と合わせて共通目的を設定されることになる。一方、医療・介護分野についても、ゆっくり時間を掛けてＥＵレベルの戦略形成につなげていこうという姿勢が窺われ、当面は社会的統合戦略について、メーク・ワーク・ペイという形で就業促進的な政策に傾斜しつつ進めていこうとしているというところであろうか。このあたりは、日本における生活保護の見直しに対しても参考になるであろう。
もっとも、経済財政サイドは既に医療・介護分野における人口高齢化の財政への影響に本格的に取り組んでおり、やがてここが最大の論戦場となることが予想される。これは年金と異なり、医療サービス、医薬品、医療器具、保険サービスといった多くの分野に関わる問題であり、既に共通市場の形成に向けてのヒト、モノ、カネの自由移動との関係で様々な問題を引き起こしている。同時代的課題を共有する日本としても、強い関心を持って観察していく必要があろう。
５ 日本への示唆
ＥＵ加盟諸国には年金制度の先駆者がそろっているが、ＥＵは年金政策においてはごく新参者にすぎない。しかしここ数年間の年金戦略の動きは、日本にもいくつか示唆するところがありそうである。
(1) 持続可能性
日本でも、年金制度は厚生労働省の所管ではあるが、特に財政構造改革の観点から経済財政諮問会議や財務省が積極的に政策介入を試みており、政府部内に複数の年金改革案が並立するかの様相を呈している。このこと自体はＥＵでも同様の事態が生じており、それほど異とするには足らない。年金はそれほど重大な課題だということなのである。
しかしながら、日本の対立図式とＥＵの対立図式を比較してみると、経済財政サイドの主張は洋の東西を超えて共通性が極めて高いが、社会政策サイドのスタンスには無視できない相違が見られるのではなかろうか。すなわち、年金の持続可能性という共通の最大課題に対して、日本の厚生労働省は年金計算のパラメーターの調整に集中し、３(2)で述べた「問題の根源」に取り組もうという姿勢が見られないように思われる。ＥＵの社会政策サイドでは就業率の引き上げ以外は「追加的なアプローチ」だと無造作に一括しているほどであるだけに、その違いは際だつ。
もちろん、高齢者の早期退職を促進してきたヨーロッパ諸国と今なお高齢者の就業意欲の高い日本では状況が違う。また、日本では現に今６０歳から６５歳に向けた厚生年金受給開始年齢の引き上げの途上にあり、さらなる引退年齢の引き上げを提起することは政治的に困難であることも確かである。しかしながら、ヨーロッパでは例外的に高齢者の就業率の高い優等生のスウェーデンが、さらに６５歳から６７歳への引き上げを試みていることを考えれば、日本がこの問題を無視していい立場にいるわけではない。そもそも今回の改革は、雇用政策と年金政策が一体で行えるという触れ込みで厚生労働省が設置されてから初めての年金改革なのである。財政的持続可能性に対して社会的持続可能性を対置するようなスタンスがあってもいいのではなかろうか。
この観点で、ＥＵの年金報告が繰り返し推薦しているのがイタリアとスウェーデンの年金改革である。これらは数理的中立性を導入することにより世代間の不公平な再分配を解消するものであるとともに、雇用インセンティブを高めて就業率を引き上げる効果がある。社会政策サイドの主張である就業率引き上げを、経済財政サイドの主張するパラメーターの変更によって実現し、財政支出増の歯止めとするもので、両者揃ってのお勧め品という扱いである。優等生のスウェーデンと劣等生のイタリアがここだけは一致しているというところがミソである。
(2) 生活水準の維持
さて、経済財政サイドにとって年金問題とは財政の持続可能性の問題に尽きるのに対し、社会政策サイドにとっては課題はもう二つある。一つは貧困と社会的排除からの防壁たりうる最低所得をいかに保障し、かつ合理的な生活水準を維持しうるようにするかという課題である。これは日本では往々にして国民年金の空洞化という文脈で問題が提示され、基礎年金を税金で賄い、厚生年金は民営化するという処方箋が流行している。
ＥＵでは最低所得保障の仕組みは様々である。年金について居住を要件とする定額制をとるオランダとデンマーク、拠出に基づく定額制をとるイギリスとアイルランド、年金は報酬比例制としつつその中で最低所得保障を設ける多くの諸国、最低所得保障は年金制度の外の社会扶助に委ねるドイツにまず分けられる。もっとも、各国の制度をシステムとしてみれば見た目ほど異なっていない面もあるようである。というのは、居住に基づく定額制をとるオランダとデンマークでは、法定年金額が低額なので、職域年金のカバレッジが大きい。オランダでは91％、デンマークでは82％で、これは全国産業レベルの労働協約で締結されるものであって、日本語で｢企業年金｣と呼ぶのはミスリーディングであり、むしろ産業別労使で運営する厚生年金というイメージに近い。スウェーデン、ベルギー、スペイン等も同様の方向である。逆に、ドイツの社会扶助は高齢者の場合子供に扶養能力があっても支給されるなどミーンズテストが緩やかで、最低保障年金に近い。その意味では、オランダ等の1階に対応するのはドイツの社会扶助で、オランダの2階に対応するのがドイツの1階とすら言えるかもしれない。
基礎年金を税金でというのはあり得る選択肢である。しかしながらその場合、その上の２階部分にオランダやデンマークのような準公的な産業別年金基金を設けるつもりがあるのであろうか。純粋に私的な年金に委ねるというのであれば、それは先進世界に類のないものとなろう。
なおこの関係で、日本の生活保護制度についても、雇用保険受給終了後の長期失業者が増加していることを考えれば、ＥＵの社会的統合戦略に学びながら、抜本的な制度改革を行っていく必要があるであろう。その際、福祉サイドに「メーク・ワーク・ペイ」の考え方をいかに浸透させていくかが課題となると思われる。
(3) 社会変化への対応
もう一つの課題、すなわちパートタイム労働など非典型労働への対応や女性の年金権など男女均等政策との関わり、さらには育児や介護など家庭責任の問題は、ＥＵ諸国と日本の社会政策当局がまさに同時代的課題として取り組んでいるもので、議論の内容や水準も似たようなものが多い。また、ここはさすがに厚生労働省統合の成果か、年金政策と労働政策が一定の連携を示しているように見える。
ＥＵ諸国における試みで注目すべきは、遺族年金を引き下げていく代わりに育児期間に伴う年金受給資格を付与していくやり方で、ドイツやスウェーデンはじめ多くの国で取り組まれている。
なお、就業形態の変化との関わりで、EU諸国では名目的には自営業者であるが実質的には一社に従属している｢新･自営業者｣の扱いが問題となっている。イタリアの興味深い例は第３章にあるが、スペインでは自営業者の所得把握の困難性から、毎年設定される最低額と最高額の間で自由に保険料を選択できるという制度が導入されており、日本にも参考になるのではなかろうか。なお、パート労働者や派遣労働者については、職域年金からの排除や差別待遇を禁止するオランダの法制が注目される。