　２００３年の労働基準法改正は解雇法制、有期労働契約と裁量労働制の３点セットであったが、前２者がいずれも鋭い対立の焦点となり、国会修正の対象となったのに比べると、裁量労働制に関する改正はやや小規模なものであり、前回（１９９８年）改正時の国会修正の後始末的な色彩も濃く、あまり論議の中心にはならなかった。しかしながら、それは今回の改正内容が比較的小規模だということであって、そこに孕まれている問題が小規模だということではない。法改正のもととなった労働政策審議会労働条件分科会建議においては、使用者側の意見を反映してホワイトカラーの適用除外の問題が、労働者側の意見を反映して時間外労働の上限やいわゆるサービス残業問題が指摘されており、これからの労働時間法政策の大きな課題が顔を出しているのである。

　後論で説明するように、もともと（企画業務型）裁量労働制という制度自体、ホワイトカラーの労働時間制度の在り方について、その生産性の向上という問題意識から欧米の適用除外制度を導入しようという発想と、サービス残業を問題視する観点からその労働時間管理を適正化すべきという考え方の狭間で生み出されてきたものという面があり、その意味では、労働時間法政策はこれからいよいよ本丸に入っていくところだということもできよう。本稿では、今回改正の細かな内容についての解説や分析は最小限にとどめ、むしろこれから焦点となっていくであろうホワイトカラーの労働時間制度に関する議論を、その出発点から時系列を追って概観し、その上で筆者なりの考え方を提示したい。

　裁量労働制という労働時間制度が導入されたのは１９８７年の労働基準法改正においてであった。その考え方が初めて世に示されたのは、１９８４年８月に出された労働基準法研究会労働時間部会中間報告においてである。ここではそれまで省令レベルで設けられていた事業場外労働の見なし労働時間制を法律上に規定することとともに、「業務の性質上その業務の具体的な遂行については労働者の裁量に委ねる必要があるため、使用者の具体的な指揮監督になじまず、通常の方法による労働時間の算定が適切でない業務」についても事業場外労働と同様に取り扱うことを提言した。

　ところが、この点については当時、総評、同盟、中立労連及び全民労協等全ての労働団体が何もコメントをしていないのである。この中間報告では、１週４５時間、１日９時間という法定労働時間の提言が大問題となり、翌年１２月の最終報告書では１週４５時間、１日８時間となり、さらに公労使三者構成の中央労働基準審議会における白熱した議論の結果、周知のように本則上１週４０時間、当面４６時間として段階的に短縮していくことになったわけであるが、その過程においても、変形労働時間制や年次有給休暇は大きな議論となったし、同じ見なし労働時間制でも事業場外労働は論議されたが、この裁量労働制はほとんど議論にならなかった。国会審議でも取り上げたのは３人だけで、しかも社会党の２人はついでのように触れただけで、本格的な議論を展開したのは公明党の中西珠子議員だけであった。

　この時導入された制度を後になって「専門業務型裁量労働制」と呼ぶようになるが、法律上は「研究開発の業務その他の業務（当該業務の性質上その遂行の方法を大幅に当該業務に従事する労働者の裁量に委ねる必要があるため、当該業務の遂行の手段及び時間配分の決定等に関し具体的な指示をしないこととするものとして当該協定で定める業務に限る）」と規定され、通達で新商品・新技術の研究開発等、情報処理システムの分析・設計、新聞・出版・放送の取材・編集・制作、デザイナー、プロデューサー・ディレクターの５業務が例示されていたが、それ以外の業務が違法であったわけではない。労使協定で定めれば後の企画業務型裁量制の対象になるような業務であっても適用することができたのであり、専門業務型という形容詞がついていたわけでもない。制度上だけで言えばこの時期がもっとも弾力的であったと言えないこともないが、そういう問題意識すらあまり存在しなかったようである。

　ホワイトカラーの労働時間問題が議論の焦点になってきたのは１９９０年代の前半期であり、その問題意識はホワイトカラーの生産性の向上という点にあった。日本生産性本部の「経営トップに対する労働時間・生産性向上・余暇に関する意見調査報告書」（１９９０年１０月）では、経営トップの８割以上が、ホワイトカラーについてこれまでの労働時間管理のあり方を改めるべきだと考え、ホワイトカラーについてどれだけ長く働いたかは問わない方向に進むべきというトップも２割に上っていた。

　当時の代表的な論考として、清家篤は１９９１年１２月の論文^*1で、日本企業のホワイトカラーの働き方を「粗放的労働」と呼び、非能率を内包しやすく、時間だけで仕事ぶりを評価しにくい世界だといっている。それは「朝会社に来るとまず新聞を読んでお茶を一杯。仕事の合間に、必ずしも仕事と直接関係はないおしゃべり。その結果、本格的に仕事の波に乗るのは夕方で、残業」という「企業内５時から男」の仕事ぶりに典型的に表れる。しかし、より深刻なのはこういうだらだら労働ではなく、所定内時間も残業時間も目一杯働いてなおかつ職場の過剰なコミュニケーションなどのために無駄な仕事をしかねない点だとする。

　一方、同じ頃サービス残業問題がマスコミや国会でも取り上げられるようになってきた。この問題について清家は山口浩一郎との対談^*2で、「サービス残業の背後には、やはり企業の中における評価構造というものがあるわけです。たくさん働いたら、あるいは残業も付けずに働いたら偉いという考え方。・・・しかし、ホワイトカラーのインプットは、必ずしもそれがアウトプットと結びつかないことがあるために、いろいろな問題が出てくるわけです」と述べ、単純な残業代不払いというよりはホワイトカラーの労働時間問題として捉えるべきだと提起している。これに対し、山口は「日本では、ホワイトカラーの場合、課長が時間外労働に付けていいよというのが時間外というのが実情ではないでしょうか。皮肉な言い方をすると、日本でも実態としては、ホワイトカラー・エグゼンプトになっているのではないか」と応じている。

　なお、下記所定外労働削減要綱の解説書の中で、労働省はサービス残業を「使用者が労働者の正確な時間外労働時間を把握する努力を故意にせず、かつ使用者の明示又は黙示の意思によって、労働者が時間外労働時間に対する正当な賃金の請求を行うことができにくい環境を作ることによって、結果的に労働者本人が時間外労働に対する正当の賃金を請求しないことが直接の原因となって、使用者が時間外労働に対する賃金を正当に支払わない事態」と定義し、その原因を経営者の責任だけではなく、労働者の側の「トータルな労働条件としての一定の満足感、このような慣行を許容・助長する労働者間の競争意識、労働は美徳とする日本人的な勤労観、仕事に対する責任感、企業への忠誠心など」に求めている^*3。そして、国会答弁でも当時の担当局長は「これは法違反だと言ってそれを見つけるたびに処置をしておったというだけではなくならない問題であろうかと思います」と述べ、「労働者の側も、これは不本意かも知れませんが、何となくそういうものを許容するような雰囲気があるということでございますので、そういった意味でこういうものを生むような土壌をなくしていく必要がある」と述べている^*4。

　こういう流れの中で、１９９１年８月、労働省は「所定外労働削減要綱」^*5を策定した。これは公労使３者からなるゆとり創造社会の実現に向けての専門家会議^*6の報告をもとに策定されたものであるが、その中で所定外労働時間削減の目標として「サービス残業はなくす」というのを掲げ、「適正な労働時間管理を実施し、サービス残業を生むような土壌をなくしていく」ことを求めるとともに、具体的な労使が取り組むべき事項として「ホワイトカラーの残業の削減」を掲げている。

　この内容がまさにこの当時の問題意識を反映したものとなっており、「近年、産業構造、職業構造が多様化する中で、定型的ではない、創造性を必要とする業務が増えている。こうしたことからホワイトカラーの労働時間を管理していくことが困難になってきている。特に、所定外労働の問題については、本人の裁量による部分が大きく、短縮が難しくなっている」という現状認識をまず示した上で、「このため、研究開発職などのように、労働時間管理が実際に困難な職種については、・・・裁量労働制を導入し、勤労者の自主的な活動を尊重することが望ましい。なおこの場合、いうまでもなく、勤労者に十分な裁量権を与えなければならない」と、裁量労働制の活用を慫慂している。

　ところがそれとともに、「一方、本来十分に時間管理の可能なものについてまで、自己申告制度が安易に運用され、それがあいまいな時間管理を誘発し、いわゆる『サービス残業』をもたらしているという問題がある」と問題を指摘し、「このため、事務職等のホワイトカラー層について、このような『サービス残業』の温床となるような安易な労働時間管理を見直し、労使とも自覚を持ち、社会全体としても注意を払っていくべきである」と釘を差している。

　ここに、ホワイトカラー、サービス残業、裁量労働制という問題構造が明確に示されることになった。一般事務職のように業務に本来裁量性の少ないホワイトカラーについては労働時間管理を適正化する方向性が示される一方、「定型的でない、創造性を必要とする」ホワイトカラーについてはむしろ積極的に裁量制への道を開いていくべきだという考え方が、かなり明確に打ち出されたと言える。

　この考え方を立法政策として初めて明確に打ち出したのが、１９９２年９月の労働基準法研究会労働時間法制部会報告であった。そこでは「いわゆるホワイトカラーの中には、管理監督者以外の者でも、業務の遂行について使用者から具体的な指示を受けずに自律的に働いている労働者が相当数存在しており、このような労働者については、一律に労働時間管理を行うことは困難であり、また必ずしも妥当ではない」という基本的考え方に立脚し、「現在の裁量労働制は対象業務等において厳格な運用がなされており、利用が進んでいないので、法制面、運用面の両面における改善を検討し、裁量労働制の活用を図るべきである。例えば、管理・監督者に準ずる者、専門的な業務を行う者のうち、本社において高度な経営戦略上の問題の企画に携わる者のように労働時間の配分など労働の態様について自律的に決定している者などを対象業務に加えて命令で列挙することとし、列挙業務以外については許可制とすることが適当」と述べている。

　ところが、中央労働基準審議会ではこの問題は難航し、１２月の建議では「いわゆる研究開発の業務以外にも企業の中には高度な経営戦略上の問題の企画に携わる者のように裁量的に働いている層が存在すると考えられるが、これらの者のうち裁量労働になじむ業務の具体的な範囲について、現時点において結論を出すことは困難であり、できるだけ早い機会に別途検討の場を設け、その検討結果を待って対象業務を検討することとする」と事実上先送りするとともに、「対象業務の範囲の特定を命令で定めること」とされた。

　この点について、当時の担当部長である伊藤庄平は「私ども、当初、前向きで検討していきたいと考えておりました。・・・ただ、この問題に取り組んだ際に非常に難しい事態になったのは、命令で決めるにせよ、そういう人たちを法律的に、例えばかくかくしかじかの人たちと書くことがなかなかできないのです。そういう人たちは各企業によってまちまちで、これを単純に、本社などでそういう高度な仕事をしている人は見なし労働時間制でいいと言うことでやってしまいますと、サービス残業を生む土壌を広げたことにもなりかねない面もあるわけです」と、問題の難しさを語っている^*7。

　法成立後制定された省令では、それまで通達レベルで例示されていた５業務を省令レベルに格上げし、それ以外は「中央労働基準審議会の議を経て労働大臣の指定する業務」とされ、事実上これまで違法ではなかった例示以外の業務への裁量労働制適用が違法になってしまったのである。

　なお、この法改正が国会で審議される直前に、労働省が全国労働基準関係団体連合会に委託した研究報告書^*8が発表された。笹島芳雄、鈴木宏昌、清家篤及び和田肇の４氏がそれぞれイギリス、フランス、アメリカ、ドイツのホワイトカラーの労働時間の法制と実態を調査研究したものであるが、上で述べてきたような問題意識から行われたもので、特にアメリカのエグゼンプトやフランスのカードルといった制度が注目を集めた。これは１９９０年代後半の議論にかなりの素材を提供することになる。

　上記「別途検討の場」として１９９４年４月労働省に裁量労働制に関する研究会が設置され、労働大臣の指定する業務についての検討を開始したが、これに対して使用者団体の代表である日経連は自ら裁量労働制研究会を設け、同年１１月に「裁量労働制の見直しについて（意見）」を発表し、抜本的見直しを要求した。この文書は労働時間弾力化に関する使用者側のマニフェストたる位置を占めており、現在でも極めて重要な意味を持つ。

　同意見は言う。日本の産業構造は大きく変化し、創造的な知的労働やサービス労働に従事する者の比重が著しく高まってきており、工場労働法的な労働時間管理の延長線上の考え方では律しきれなくなっている。今後は、その従事する職務が裁量的であるホワイトカラーに関しては別の形での労働時間規定が必要な時期に来ている。その場合、参考とすべきはアメリカのイグゼンプション（適用除外）制であるが、一挙にそうするのは無理な面もあるので、当面非定型的な職務を行う者に裁量制を拡大すべきである、と。

　翌１９９５年４月、労働省の裁量労働制に関する研究会報告^*9が出された。同報告は当面の措置として裁量労働制の対象業務に、金融商品等の物品以外の新商品の研究開発の業務、コピーライターの業務、公認会計士の業務、弁護士の業務、一級建築士の業務、不動産鑑定士の業務及び弁理士の業務の７業務を追加することを求めた上で、裁量労働制のあり方について立法論も含めて検討を行い、「高度に専門的又は創造的な能力を必要とする業務であって、自律的で、使用者との指揮命令関係が抽象的、一般的なもの（いわば請負的な性格を有するもの）」を対象業務とすることを提言し、具体的には高度な経営戦略の企画の業務、高度な法務関係業務、高度な特許・知的財産関係業務、経済アナリストの業務などを例示している。また、労働者の利益への配慮に欠けることのないよう、手続的要件を厳正にすることが必要とし、現行の労使協定方式と合わせて企業内労使委員会方式を提示している。また、裁量労働制は本人の自発的意思を基礎としているという考え方から、本人の同意を要件とすることを求めている。さらに、健康への配慮、休日・休暇が確保されるための措置も求められている。最後に、裁量労働制の法律効果について、見なし労働時間制を維持するか、むしろ適用除外とすべきかという論点を提示している。

　行政改革委員会は、１９９５年における有料職業紹介事業及び労働者派遣事業の規制緩和に引き続き、１９９６年には労働基準法に基づく諸制度について検討を行い、同年１２月に出された『創意で造る新たな日本－平成８年度規制緩和推進計画の見直しについて』において、「労働者の自律性や創造性の発揮、生活と仕事のバランスや自由度を高める方向で、より柔軟で多様な勤務形態がとれるようにしていくべきであり、労働時間関係の制度についても、労使合意を基本にしつつ、産業・企業を取り巻く状況変化に、より柔軟に対応できるよう見直しを図るべき」との考え方に立ち、「ホワイトカラーの業務に関し、裁量労働制が適用できる対象業務を、業務遂行の方法にかかる裁量が認められるものについて、大幅に拡大すべきである」と主張した。ただし、「その際、労働者の健康等に配慮するとともに、仕事における労働者の裁量権の確認、適用に当たっての労使協議によるルールの設定や本人の選択なども含め、裁量労働制の適正な運用がなされるような措置も合わせて講ずべきである」と釘を差すことを忘れておらず、野放図な規制緩和を求めているわけではない。

　これを受けて、政府は翌１９９７年３月の規制緩和推進計画の再改定に、「労働者の健康への配慮等の措置を講じつつ、ホワイトカラーの業務に関し、裁量労働制が適用できる対象業務を業務遂行の方法に係る裁量が認められるものについて、大幅に拡大する」との趣旨を盛り込み、これは政府の方針となった。

　もっとも、上述の経緯から理解されるように、裁量労働制の問題は規制緩和推進政策の中で打ち出されてきたものというよりも、それ以前から労働時間法制の見直し課題として議論されてきていたものであり、ここで政治的に規制緩和の一環に組み込まれたことで労働側の反発を強め、かえって事態をややこしくしてしまった面もないとは言えない。

　これと並行して、労働行政サイドにおいては１９９６年１１月から中央労働基準審議会において労働時間法制の見直しの審議が開始され、１９９７年７月に事務局が労働時間部会と就業規則部会の合同会議に提出した試案（「今後の労働時間法制及び労働契約等法制の在り方について（中間的取りまとめに向けての議論のために）」）において、「ホワイトカラー労働者のうち、『本社及び他の事業場の本社に類する部門における企画、立案、調査及び分析等の業務』に従事する者を対象とする新たな裁量労働制を設けることとすること。その導入手続として事業場内に賃金や評価制度等を含め労働条件全般を調査審議する労使委員会を設け、対象労働者の具体的範囲、働き過ぎの防止・健康確保のための措置、苦情の処理等について決議することを要件とすること。労働時間計算に当たっては『見なし労働時間制』とすること。また、労働者本人の同意を得ること等裁量労働制の適正な運用を図るために講ずべき措置に関するガイドラインを示すこと」といった具体案が提示された。８月の「中間的取りまとめ（報告）」では、「創造的な能力を十分に発揮することのできる働き方のルール化が必要であることについての共通の認識」を示しつつ、労働側の「裁量労働制の対象を新たな制度を設けて拡大することは、長時間労働や健康への悪影響の恐れを払拭できず、行うべきでない」という意見と、使用者側の「対象業務について実情に応じた取扱いがなされるようにすべき」という意見を併記している。

　結局、１１月に公益委員案として「今後の労働時間法制及び労働契約等法制の在り方について（報告）案」が示され、これをもとに１２月に「労働時間法制及び労働契約東宝製の整備について（建議）」^*11が取りまとめられたが、労働側及び使用者側委員の意見が付記された形で、必ずしも意見がまとまっていないことを示すものとなった。特に、裁量労働制については、労働側から「『裁量労働制研究会報告』の内容とも大きな差異があると考えられ、また、新たな制度の導入の必然性が認められないので、現行制度での対応をしつつ結論を急がず引き続き検討することが求められる」との意見が、また使用者側から「労使委員会によらず労使協定による等より柔軟な制度とすることも考えられるのではないか」との意見が出されるなど、この後の事態の推移を予想させるような意見が付け加えられている。

　翌１９９８年１月に労働省が中央労働基準審議会に諮問した法案要綱では適用対象が「事業運営上の重要な決定が行われる事業場において」「事業の運営に関する事項についての企画、立案、調査及び分析の業務」とやや限定的になっているほか、導入要件についても労使委員会の単なる決議から「委員の全員の合意により行われた決議」に強化されている。これに対する答申^*12でも、労働者委員から「裁量労働について、対象業務を特定する考え方としては不十分であり、議論が尽くされていない中で法律改正は適当でなく引き続き審議すべき」との意見が付せられ、結局労働側の納得のないまま２月に国会に法案が提出された。しかし、通常国会では結局継続審議となった。

　秋の臨時国会で審議が再開され、自民党、民主党、平和・改革、自由党及び社民党の５派共同で主として裁量労働制に関する修正がなされた。そのうち実質的な意味で重要なのは対象労働者の本人同意を要件とし、同意しない労働者への不利益取扱いを禁止したすることであるが^*13、その他にも細かな手続要件がいろいろと付けられた。労使委員会の委員の半数の要件について、労働者の過半数代表者の信任だけでなく労働者の過半数の信任を得ていることや、定期的に実施状況の報告を要求することなどであり、そして施行期日についても全体の施行日から１年延期することとされた。こういった譲歩をすることで何とか成立に漕ぎ着けることができたという状況であった。

　こうして紆余曲折の中からようやく企画業務型裁量労働制が創設されたが、特に国会修正で導入のための手続要件が煩雑化されたため、企業側から見ると大変使い勝手の悪いものになったと評された。ある企業実務家は「裁量労働制をやりたいという動機に対して、ことごとくそれを満たさないようないろんな仕掛けが施された仕組み」と評している^*14。

　施行も１年遅らされ、その間労働省に設置された裁量労働制の指針のあり方に関する研究会^*15で１年近い検討の末１９９９年９月に出された報告^*16に基づき、同年１２月に「労働基準法第３８条の４第１項の規定により第１号の業務に従事する労働者の適正な労働条件の確保を図るための指針」が策定され、２０００年４月からようやく施行されるに至った。

　これは裁量労働制に関する研究会報告において、「裁量労働制に従事する労働者についても労働者の健康管理は事業主の責務であり、また、労働者保護の観点からも極めて重要な課題」との考え方から「健康診断の実施にとどまらず、積極的に健康の維持増進のための措置を講ずることが望ましい」とされ、また中央労働基準審議会の建議においても「労使委員会において、・・・深夜労働、休日労働を含む勤務状況の把握方法及び働き過ぎの防止・健康確保のための措置・・・について決議を行うことを制度実施の要件とすることが必要」とされたことを踏まえて設けられたものである^*17。

　具体的には上記指針において、使用者が対象労働者の労働時間の状況等の勤務状況を把握する方法として、当該対象事業場の実態に応じて適当なものを具体的に明らかにすること、その方法としては、いかなる時間帯にどの程度の時間在社し、労務を提供しうる状態にあったか等を明らかにしうる出退勤時刻又は入退室時刻の記録等によることを求め、これにより把握した勤務状況に基づいて、例えば代償休日、健康診断、年次有給休暇のまとまった取得、心と体の健康相談、適切な部署への配置転換などの措置を講ずることを求めている。

　企画業務型裁量労働制は施行後直ちに、規制緩和サイドの批判を浴びることになる。２０００年７月の行政改革推進本部規制改革委員会の『規制改革に関する論点公開』では「労使委員会の設置に伴う手続について簡素化を図るべき」とか「労使委員会の決議事項の内容を再検討すべき」といった意見が出され、「健康・福祉確保措置として、勤務状況を記録等により把握させることは、時間管理をしないという裁量労働制の考え方と矛盾するのではないか」とか「福利厚生面で他の一般労働者とは異なる特別の取扱いをするよう求めることは、労務管理上不可能なことを強制することになるのではないか」などといった批判を行った。

　翌２００１年７月の総合規制改革会議の『重点６分野に関する中間取りまとめ』では企画業務型裁量労働制の見直しとともに、１１業務に限定されている専門業務型裁量労働制（従来の裁量労働制はこう呼ばれるようになった）の拡大も求められた。同中間取りまとめは裁量労働制の項目とは別に「新しい労働者像に応じた制度改革」という項目を設け、「高度な専門能力を有するホワイトカラー層などの新しい労働者像に、定型労働を行う労働者を念頭に置いた規制を一律に課すことは適切ではない」と述べた上で、「新たな時代の雇用関係を規定する基本法とするために労働基準法の見直しを図っていく必要がある。見直しに際しては、いわゆるホワイトカラー・イグザンプションなどの考え方も考慮しながら制度改革を検討するべき」と主張しており、議論の射程は既に裁量労働制を超え、ホワイトカラーの適用除外に向かってきた。

　同年１２月の『規制改革の推進に関する第１次答申』では、裁量労働制の拡大について速やかに実施すべしとした上で、「事業場における業務の実態については、当該事業場の労使が最も熟知していることから、将来的には、裁量労働制の対象業務の範囲についても、これら事業場における労使の自治に委ねる等の方向で制度の見直しを図ることが適当」と、業務規制の撤廃を打ち出している。また、新しい労働者像に応じた制度改革についても議論を進め、「現行の裁量労働制は、見なし労働時間制を採用しており、労働時間規制の適用除外を認めたものではないが、その本質は『業務の遂行の手段及び時間配分の決定等に関し当該業務に従事する労働者に対し具体的な指示をしないこと』にあることを踏まえると、管理監督者等と同様、時間規制の適用除外を認めることが本来の姿」であるとの考え方を示し、「よって中長期的には、米国のホワイトカラーエグゼンプションの制度を参考にしつつ、裁量性の高い業務については適用除外制度を採用することを検討すべき」だと述べている。さらに、現行の管理監督者に対する適用除外制度にも矛先を向け、「深夜業に関する規制の適用除外の当否を含め、合わせ検討すべき」とまで主張している。これはほぼそのままの表現で、閣議決定による『規制改革推進３カ年計画（改定）』に盛り込まれ、政府の公式見解となった。

　この後の『中間取りまとめ－経済活性化のために重点的に推進すべき規制改革』（２００２年７月）、『規制改革の推進に関する第２次答申』（同年１２月）及び政府の閣議決定『規制改革推進３カ年計画（再改定）』（２００３年３月）でも同様の議論が繰り返されているが、新味としては「最も裁量性の高い職種と考えられる大学教員について、労働時間規制のあり方を早急に検討すべき」というのが入ってきた。

　このように、２０００年代に入ってからの労働法政策の特徴は、労働行政サイドにおける検討に先立って、あるいはむしろそれのないまま規制改革サイドの議論が先行してきたことであり、それも１９９０年代後半と違ってややバランス感覚を失したような一方的な議論に傾いてきた面が見られる^*18。

　こうした裁量労働制の拡大やホワイトカラー適用除外を求める規制緩和の動きと並行して、２０００年代に入ってからサービス残業問題をめぐる動きも急激に活発化してきた。２０００年１１月に中央労働基準審議会が行った「労働時間短縮のための対策について（建議）」は、サービス残業の解消という項目を立て、「時間外・休日・深夜労働の割増賃金を含めた賃金を全額支払うなど労働基準法の規定に違反しないようにするため、使用者が始業、終業の時刻を把握し、労働時間を管理することを同法が当然の前提としていることから、この前提を改めて明確にし、始業、終業時刻の把握に関して、事業主が講ずべき措置を明らかにした上で適切な指導を行うなど、現行法の履行を確保する観点から所要の措置を講ずること」を求めた。

　これを受けて、翌２００１年４月、厚生労働省は「労働時間の適正な把握のために使用者が講ずべき措置に関する基準」（基発第３３９号）^*19を発出し、これに基づき監督指導の重点課題として「サービス残業」の排除を行うこととした。この基準は、使用者に、労働時間を適正に管理するため、労働者の労働日ごとの始業・終業時刻を確認し、これを記録することを求め、その方法としては、原則として、使用者自らの現認又はタイムカード、ＩＣカード等の客観的な記録によることとしている。そして、自己申告制により行わざるを得ない場合にも、適正な申告を阻害する目的で時間外労働数の上限を設定するなどの措置を行わないこと等を求めている。

　また、労働組合の側でも、連合が２００２年９月の中央執行委員会において、「労働時間法制遵守の取り組みについて」を確認し、「ノーペイ・ノーワーク」をスローガンに取り組んでいくとした。さらに同年１０月の中央執行委員会で「労働時間管理徹底の取り組み指針」を策定、９つの指針とチェックシートにより、全単組で点検することとした。連合は「サービス残業」ではなく「不払い残業」と呼んでいる。

　これをさらに受けて、厚生労働省は２００３年５月に「賃金不払残業総合対策要綱」（基発第0523003号）^*20を策定し、対応をさらに強化するとともに、事業場における不払残業の実態を最もよく知る立場にある労使に対して主体的な取組を促すことにより、適正な労働時間の管理を一層徹底するとともに、賃金不払残業の解消を図ることとした。また、同時に「賃金不払残業の解消を図るために講ずべき措置等に関する指針」（基発第0523004号）^*21を策定し、労使が取り組むべき事項として、労働時間適正把握基準の遵守に加え、賃金不払残業が存在することはやむを得ないとの労使双方の意識（職場風土）の改革、適正に労働時間の管理を行うためのシステムの整備、労働時間を適正に把握するための責任体制の明確化とチェック体制の整備等を挙げている。

　このように連合も本腰を入れて取り組み始め、サービス残業という言葉が不払い残業に変わっていった背景としては、企画業務型裁量労働制が曲がりなりにも発足し、厳格な労働時間管理になじまない労働者に対しても厳格な労働時間管理を前提とする労働時間制度がそのまま適用されるためにその間の矛盾がサービス残業という形で現れていた面が薄れてきたことがあるであろうが、同時に長引く不況の中で賃金コストを軽減するため、いわば隠微な形で古典的な残業代不払いを行う企業が増えてきたという面もありそうである。

　周知のように、２０００年７月に出された２つの最高裁判例^*22は、それまでの原則として発症前１週間の業務によって過重業務を判断してきた労働省の認定基準を否定し、長期間にわたる蓄積された疲労や具体的な就労態様を考慮すべきだとして、国を敗訴させた。これを受けて労働省は脳・心臓疾患の認定基準に関する専門検討会を設置し、その報告書を踏まえて厚生労働省は２００１年１２月、新たな「脳血管疾患及び虚血性心疾患等（負傷に起因するものを除く）の認定基準」（基発第１０６３号）^*23を発出し、長期間にわたる疲労の蓄積の評価期間は、発症前概ね６ヶ月間とされた。業務の過重性の評価に当たっては、疲労の蓄積をもたらす最も重要な要因と考えられる労働時間に着目して、発症前１ヶ月ないし６ヶ月間にわたって１ヶ月あたり概ね４５時間を超えて時間外労働が長くなるほど、業務と発症との関連性が強まると評価できるとし、発症前１ヶ月間に概ね１００時間又は発症前２ヶ月ないし６ヶ月間にわたって１ヶ月あたり概ね８０時間を超える時間外労働が認められる場合には、業務と発症との関連性が強いと評価できるとしている。

　判断期間が６ヶ月に延びたことはもちろん極めて重要であるが、労働法政策としてのこの認定基準の最大の意義は、労災補償法と労働時間法とを交錯させた点にあるといえる。具体的な数字を提示して、一定時間以上の長時間労働は使用者の災害補償義務の対象となりうる過重業務であることを認めたわけで、労働時間法政策へのインパクトは極めて大きいものがある。

　これより先、労働安全衛生法政策においても少しずつではあるが過重労働問題への取り組みが始まっていた。１９９６年には「過労死」が社会的に大きな問題となっており、その予防のための総合的な対策を講じる必要があるという観点から、労働安全衛生法の改正が行われ、健康管理体制を整備するとともに、職場における労働者の健康管理の充実のため、事業主が健康診断結果について医師から意見聴取し、必要があれば労働時間の短縮等の措置を講じなければならないこと等が規定された。また、１９９９年には深夜業に従事する労働者について、労働者が自発的に受診した健康診断結果に基づき、事業主が深夜業の回数の減少等の措置を講ずべきことが規定された。労働安全衛生法政策と労働時間法政策は徐々に交錯を開始していたのである。

　なお２０００年には、肥満、血圧、血糖及び血中脂質の４項目全てに異常がある者について、脳・心臓疾患を発症し、過労死につながる危険性が高いことから、脳血管及び心臓の状態を把握するために必要な二次健康診断及びその結果に基づく医師等の保健指導の費用の全額を、労災保険から支給するという労災保険法の改正が行われている。過重労働対策は労働法政策の重要課題となっていたのである。

　こういう流れが既にあったところへ上記労災認定基準の改正が行われ、これを受けて２００２年２月、「過重労働による健康障害防止のための総合対策」（基発第0212001号）^*24が発出された。この通達は、時間外労働を月４５時間以内とするよう求めるとともに、「事業者は、裁量労働制対象者及び管理・監督者についても、健康確保のための責務があることなどにも十分留意し、過重労働とならないよう努めるものとする」と、裁量労働制についてもその対象外ではないことを明らかにした。

　そして、労働者の健康管理に係る措置の徹底として、健康診断の実施等の徹底とともに、月４５時間を超える時間外労働をさせた場合には、労働時間等の情報を産業医に提供してその助言指導を受けることを、月１００時間を超える時間外労働を行わせた場合（又は２ヶ月間ないし６ヶ月間の１か月平均の時間外労働を８０時間を超えて行わせた場合）には、当該労働者に産業医の面接を受けさせ、産業医が必要と認める項目について健康診断を受けさせ、その結果に基づき産業医の意見を聴いて必要な事後措置を行うことを求めている。

　裁量労働制対象者にもこういった考え方が適用される以上、使用者にはその実労働時間を把握すべき責務が当然あることになる。裁量労働制従事者労働条件確保指針において、使用者が対象労働者の労働時間の状況等の勤務状況を把握することを求めているのは当然のことであり、「時間管理をしないという裁量労働制の考え方と矛盾する」などという総合規制改革会議の考え方は、こうした労災補償法政策や労働安全衛生法政策の転換を視野に入れないものであった。

　なお、２００３年３月、裁量労働制対象者であった編集者の過労死が問題になったいわゆる光文社事件において、会社側が７５００万円を支払うことで和解が成立したことは、裁量労働制においても使用者の安全配慮義務が免れないことを司法サイドからも示したものと言える^*25。

　その後、企画業務型裁量労働制の見直しについて、解雇法制や有期雇用など他の法改正事項と合わせて同分科会で審議を進め、同年１２月に建議を取りまとめ、翌３月に法案を国会に提出、６月に成立に至った。この２００３年改正では解雇法制が最大の論点となり、有期労働契約と合わせて国会修正が行われたが、裁量労働制の見直しは修正協議の対象にはならなかった。

　２００３年改正により、対象事業場についてそれまでの「事業運営上の重要な決定が行われる事業場」という限定がなくなり、本社・本店等に限らず、役員が常駐していないような支社・支店等であっても、企画・立案・調査・分析の業務に従事するホワイトカラー労働者に裁量労働制を適用することができるようになった。これはかなり実体的な改正である。また、労使委員会が決議を行うための委員の合意は委員の５分の４以上の多数で足りるとか、労働者代表委員は改めて労働者の過半数の信任を得なくてもよいとか、届出の廃止、簡素化など手続の簡素化を行った。

　一方、２００３年改正によって、これまで健康・福祉確保措置や苦情処理措置の対象となっていなかった専門業務型裁量労働制についても、労使協定によりこれらの措置を導入することとされた。これは、専門業務型裁量労働制についても長時間労働を助長する危険性があり、健康上の不安を感じている労働者が多いという労働側の指摘を踏まえて、裁量労働制が働き過ぎにつながることのないよう導入されたものである。また、専門業務型、企画業務型両方の裁量労働制について、健康・福祉確保措置として産業医等による助言・指導を受けさせることを付け加えた（指針の改正）。

　総合規制改革会議の「時間管理をしないという裁量労働制の考え方と矛盾する」という意見に対して、２００３年改正は明確に事業主が労働者の勤務状況を把握する責務を裁量労働制一般の原則として示したのである。裁量労働制は、労働時間の長さで処遇されるよりは業績や成果で処遇されるべきという考え方であるには違いないが、そのことが過重な長時間労働を正当化するわけではないし、総量としての労働時間管理をしなくていいというわけにはいかないという考え方が明確に出てきたことにより、裁量労働制の将来像について一つの方向性が見えてきたように思われる。

　上述のように、２００１年から総合規制改革会議の議論は裁量労働制を超えてホワイトカラー適用除外制に向かっている。これを受けて政府も、２００２年３月閣議決定の規制改革３カ年計画において「裁量労働制の本質は『業務の遂行の手段及び時間配分の決定に関し当該業務に従事する労働者に対し具体的な指示をしないこと』にあることから、中長期的には、米国のホワイトカラーエグゼンプションの制度を参考にしつつ、裁量性の高い業務については適用除外方式を採用することを検討する。なお、その際、現行の管理監督者等に対する適用除外制度のあり方についても、深夜業に関する規制の適用除外の当否を含め、合わせて検討する」と明確にその方向性を打ち出している。

　裁量労働制のその先に適用除外を展望する考え方は、１９９４年の裁量労働制研究会報告以来の日経連の基本的立場であり、労働政策審議会でも若干議論はされたが、建議では「適用除外の対象範囲については、裁量労働制の改正を行った場合に施行状況を把握するとともに、アメリカのホワイトカラー・イグゼンプション等についてさらに実態を調査した上で、今後検討することが適当」と先送りされた。ただ、次回労働基準法改正時には重要課題となることは間違いない。

　ちなみに、アメリカのホワイトカラー適用除外とは、管理的被用者、運営的被用者、専門的被用者及び外勤セールスマンについて、週４０時間を超える労働に対して５割の割増賃金を支払わなくてもよいという制度である。アメリカは極端な軟式労働時間制であり、そもそも日本やヨーロッパ諸国のような意味における法定労働時間という概念がなく、時間外労働をさせるのに労使協定も本人同意も必要ないのであるから、適用除外といっても割増賃金を払うか払わないかということだけである。その意味では、実はアメリカのホワイトカラー適用除外を「労働時間制度の適用除外」と表現することは若干ミスリーディングであり、「割増賃金制度の適用除外」と表現すべきではないかと思われる。

　以上のような裁量労働制とその周辺をめぐる事態の推移を見てくると、ホワイトカラーの人事・労務管理のあり方が、労働時間法政策と賃金法政策の交錯する領域においてはサービス残業問題を生みだし、労働時間法政策と労働安全衛生法制の交錯する領域においては過重労働（過労死）問題を生み出してきたことが分かる。

　裁量労働制なかんずく企画業務型裁量労働制は、前者の領域において厳格な労働時間管理になじまない労働者に対しても厳格な労働時間管理を前提とする労働時間制度がそのまま適用されるためにその間の矛盾がサービス残業という形で現れていたことに対する解決策として１９９０年代前半に考案され、１９９０年代後半に紆余曲折の末導入された。煩瑣な手続が必要とはいえ、企画業務型裁量労働制が導入されたことによってこの矛盾を解消することが可能となったことが、それにもかかわらず時間外労働に対して敢えて手当を支払わないサービス残業－ではなくてもはや公式的には「賃金不払い残業」であるが－に対して、２００１年以降強力な監督指導が行われるようになったことの背景事情にあろう。

　しかしながら、ここまでの労働時間法政策はもっぱら賃金法政策との関わりのみに気を取られていて、労働安全衛生法政策との関わりには認識が薄かったようである。もともと、労働時間規制は工場法の時代以来労働者の健康確保という問題意識と密接不可分であったはずであり、ある時期までは労働生理学など労働科学的関心からの労働時間論も活発に行われていたが、少なくとも１９８０年代以降の労働時間短縮論議においては、実務レベルにおいてもアカデミックなレベルにおいても、そういった問題関心は後景に退いてしまっていたように見える。そこに衝撃を与えたのは労災補償法政策であり、その刺激を受けて労働時間問題を再発見した労働安全衛生法政策であった。一定時間以上の長時間労働は使用者の災害補償義務の対象となりうる過重業務であることが鮮明になった以上、合法的な時間外労働であろうがサービス残業であろうが、あるいは裁量労働制による長時間労働であろうが、使用者はその責任を免れることはできないのである。

　１９９８年改正で企画業務型裁量労働制に導入され、２００３年改正で拡充されるとともに専門業務型裁量労働制にも拡大された健康・福祉確保措置は、いささか規模は小さいながらも、まさにこの労働時間法政策と労働安全衛生法政策の実定法上の結節点を設けたものと評価できるのではないだろうか。そして、そこで使用者に対象労働者の労働時間の状況を把握する責務を明確にしたことは、裁量労働制の今後の法的位置づけについて大きな示唆を与えるものであるように思われる。

　前節で見たように、現在裁量労働制の議論はその先のホワイトカラー適用除外に向かっている。そして、それを唱道する総合規制改革会議はこれを全ての労働時間規制からの適用除外というふうに考えているように見える。しかしながら、裁量労働制は賃金と労働時間のリンクを外すことはできても、労働時間と安全衛生のリンクを外すことはできない。使用者は安全衛生と関わりのある総量としての労働時間管理から完全に自由になることもできない。言い換えれば、全ての労働時間規制からの適用除外ということはありえない。

　適用除外できるのは割増賃金に係る第３７条の規定であろう。筆者も、業績や成果で処遇するという考え方から労働時間と賃金のリンクを外すという趣旨からすれば現行裁量労働制の見なし労働時間方式はあまり適切ではなく、むしろ端的に何時間働いても（働かなくても）賃金は成果で決定する制度であると位置づけた方が分かりやすいと考える。もっとも、アメリカのホワイトカラー適用除外とは上で見たように実は割増賃金の適用除外のことなのであるから、もしそういう意味であれば結論はあまり変わらないことになるが。

　しかしながら、むしろ問題なのは、現在の裁量労働制が労働時間の見なし制という手法をとっているために、法条文上は実労働時間を把握する必要がない制度設計になってしまっている点にあるように思われる^*26。企画業務型裁量労働制については上述のように既に指針において出退勤時刻又は入退室時刻の記録等による勤務状況の把握を義務づけており、今回の改正によりそれが専門業務型裁量労働制にも拡大されることになるが、法律の「労働時間の状況に応じた当該労働者の健康及び福祉を確保するための措置」という文言だけからは、そこまで認識することは困難であろう。

　その意味からも、現行の裁量労働制についてその法的構成を変え、見なし労働時間制ではなく、第３６条の特例及び第３７条の適用除外として位置づけ直し、労働時間規制の基本的な考え方は適用されるものであることを明確化することが望ましいと思われる。具体的には、労使協定ないし労使委員会の決議において時間外労働協定のような形で総労働時間の上限を設定することを制度導入の要件とし、その範囲内で労働者が自由に労働時間を決定できるものとすることが考えられる。あるいは、現行指針が出退勤時刻又は入退室時刻の記録等による勤務状況の把握を求めていることを考えれば、在社時間の上限と休息期間の下限という形で設定することも考えられよう^*27。実体からいえば、この方が利用しやすいであろう。

　総労働時間又は休息期間による労働時間規制は、１９９３年に成立したＥＵの「労働時間編成の特定の側面に関する指令」において採用されているやり方である。本指令はＥＣ条約の労働安全衛生に関する規定を根拠に採択されたもので、労働安全衛生法政策の一環として位置づけられており、それゆえに日、週及び年ごとの休息期間を定めるとともに、深夜業に一定の規制を行っているのであって、賃金に関しては一切介入していない。アメリカの労働時間規制が割増賃金という賃金法政策を超えないのと対照的である。日本の労働時間規制はＥＵの労働安全衛生規制とアメリカの賃金規制の両方にまたがるものであるが、再構成された裁量労働制は、賃金規制なき純粋の安全衛生規制となるわけである。

　いずれにしても、重要なことは、使用者は裁量労働制対象者の実労働時間ないし在社時間を常に把握し、設定された上限を超えることのないよう総体としての労働時間管理の責任を免れないということが明らかになることである。このように考えれば、定型的な業務を除き、成果主義的な人事制度の対象となるある程度広い範囲のホワイトカラー労働者に裁量労働制を適用することにも、それほど問題がなくなるのではなかろうか^*28。

*18このことと関係があるかどうか分からないが、１９９４年に設置された行政改革委員会には連合から後藤森重（自治労委員長）が参加し、１９９８年１月に設置された行政改革推進本部規制改革委員会にも連合から野口敞也（副事務局長）が参加していたが、２００１年４月に総合規制改革会議に格上げされた際には労働者の代表は排除されている。

*26この点で、裁量労働制導入の時点で既に問題を孕んでいたのが年少者の労働時間規制である。年少者については変形労働時間制やフレックスタイム制は適用除外となっているが、裁量労働制は法文上適用除外とはされていない。制度導入時の施行通達（昭和６３年基発第１号）では「みなし労働時間制に関する規定は、法第４章の労働時間に関する規定の範囲に係るものであり、第６章の年少者及び第６章の２の女子の労働時間に関する規定については適用されない」といっているが、章が異なっても労働時間に変わりはないし、そもそもみなし制は時間計算の特例という位置づけで、時間計算の規定（第３８条）自体は当然年少者にも適用があるのであるから、みなし制だけ適用除外という解釈は取り得まい。とはいえ、適用されるとなると、時間外・休日労働の厳格な制限を事実上免れることになってしまう。

　この点について、東京大学労働法研究会『注釈労働時間法』は、「女子・年少者にも裁量労働のみなし制の適用が可能であることを前提としつつ、法第６章及び第６章の２の労働時間規制に関しては、労使協定において定めた時間によってその違反の有無を判断するのではなく、あくまで現実の労働時間計算によってこれを判断するという趣旨のもの」と捉えるべきとしている。現行法解釈としては疑問があるが、立法論としてはその通りであり、本質を突いている。

*28なお、２００２年の「過重労働による健康障害防止のための総合対策」は裁量労働制対象者とともに労働時間規制が包括的に適用除外となっている管理・監督者についても健康確保のための責務があると述べているが、この場合、管理・監督者の労働時間を管理する責任は使用者としての管理・監督者本人にあると考えるべきであろう。そこが裁量労働制対象者とは異なる点であり、逆にいえば、管理・監督者の範囲はそれだけ厳格に解されるべきということになると思われる。