　外国人労働者問題に対する労使それぞれの利害構造をごく簡単にまとめれば次のようになろう。まず、国内経営者の立場からは、外国人労働者を導入することは労働市場における労働供給を増やし、売り手市場を緩和する効果があるので、望ましいことである。また導入した外国人労働者はできるだけ低い労務コストで使用できるようにすることが望ましい。この両者は「できるだけ安い外国人労働者をできるだけ多く導入する」という形で整合的にまとめられる。

　これに対し、国内労働者の立場から考えたときには、外国人労働者問題には特有の難しさがある。外国人労働者といえども同じ労働市場にある労働者であり、その待遇や労働条件が低劣であることは労働力の安売りとして国内労働者の待遇を引き下げる恐れがあるから、その待遇改善、労働条件向上が重要課題となる。しかしながら、いまだ国内労働市場に来ていない外国人労働者を導入するかどうかという局面においては、外国人労働者の流入自体が労働供給を増やし、労働市場を買い手市場にしてしまうので、できるだけ流入させないことが望ましい。もちろん、この両者は厳密には論理的に矛盾するわけではないが、「外国人労働者を入れるな」と「外国人労働者の待遇を上げろ」とを同時に主張することには、言説としての困難性がある。

　ほんとうに外国人労働者を入れないのであれば、いないはずの外国人労働者の待遇を上げる必要性はない。逆に、外国人労働者の待遇改善を主張すること自体が、外国人労働者の導入をすでに認めていることになってしまう。それを認めたくないのであれば、もっぱら「外国人労働者を入れるな」とのみ主張しておいた方が論理的に楽である。そして、国内労働者団体はそのような立場をとりがちである。

　国内労働者団体がそのような立場をとりながら、労働市場の逼迫のために実態として外国人労働者が流入してくる場合、結果的に外国人労働者の待遇改善はエアポケットに落ち込んだ形となる。そして国内労働者団体は、現実に存在する外国人労働者の待遇改善を主張しないことによって、安い外国人労働力を導入することに手を貸したと批判されるかも知れない。実際、外国人労働者の劣悪な待遇を糾弾するNGOなどの人々は、国内労働者団体が「外国人労働者を入れるな」という立場に立つこと自体を批判しがちである。しかしながら、その批判が「できるだけ多くの外国人労働者を導入すべき」という国内経営者の主張に同期化するならば、それはやはり国内労働者が拠ることのできる立場ではあり得ない。いまだ国内に来ていない外国人労働者について国内労働市場に(労働者にとっての)悪影響を及ぼさないように最小限にとどめるという立場を否定してまで、外国人労働者の待遇改善のみを追求することは、国内労働者団体にとって現実的な選択肢ではあり得ないのである。

　この利害構造は、日本だけでなくいかなる社会でも存在する。いかなる社会においても、国内労働者団体は原則として「できるだけ外国人労働者を入れるな」と言いつつ、労働市場の逼迫のために必要である限りにおいて最小限の外国人労働者を導入することを認め、その場合には「外国人労働者の待遇を上げろ」と主張するという、二正面作戦をとらざるを得ない。外国人労働者問題を論じるということは、まずはこの一見矛盾するように見える二正面作戦の精神的負荷に耐えるところから始まる。

　労働政策は労使の利害対立を前提としつつ、その間の妥協を両者にとってより望ましい形（win-winの解決）で図っていくことを目指す。外国人労働者政策もその点では何ら変わらない。ただその利害構造が、「できるだけ安い外国人労働者をできるだけ多く導入する」ことをめざす国内経営者と、「できるだけ外国人労働者を入れるな」と言いつつ「外国人労働者の待遇を上げろ」と主張せざるをえない国内労働者では、非対称的であるという点が特徴である。

　日本の外国人労働者政策も基本的には上述の労使間の利害関係の枠組みの中にあり、それが政策展開の一つの原動力であったことに違いはない。しかしながら、１９８０年代末以来の日本の外国人労働者政策の大きな特徴は、そのような労使間の利害関係の中で政策を検討し、形成、実施していくという、どの社会でも当然行われてきたプロセスが事実上欠如してきたこと、より正確に言えば、初期にはそのような政策構想があったにもかかわらず、ある意図によって意識的にそのようなプロセスが排除され、労使の利害関係とは切り離された政策決定プロセスによってこの問題が独占され続けてきたことにある。

　一言でいえば、労使の利害関係の中で政策方向を考える労働政策という観点が否定され、もっぱら出入国管理政策という観点からのみ外国人政策が扱われてきた。言い換えれば、「外国人労働者問題は労働問題に非ず」「外国人労働者政策は労働政策に非ず」という非現実的な政策思想によって、日本の外国人労働者問題が取り扱われてきた。そして今日、遂にその矛盾が露呈し、問題が噴出するに至ったのである。

　外国人労働者問題が政策課題として取り上げられるようになったのは、バブル景気が始まった1986年頃からで、フィリピン、パキスタン、バングラデシュといったアジア諸国からの不法就労者が急増してきたことを受けてのことである。最初に検討を始めたのは法務省で、1986年12月から入国管理局内のプロジェクトチームで検討を開始し、翌1987年2月に提言をまとめた。もっとも公式に発表されたものではなく、新聞にリークされただけである^*1。それによると、外国人労働者の雇用者に対し、その者の在留資格の適法性の確認を義務づけ、地方入管局への届出と許可制を導入し、それに違反した雇用者には営業停止などの罰則を設けるとなっている。外国人労働者の受入については、日本への定住を避けるために在留期間は3年に限り、単身の出稼ぎを原則とし、家族の入国は認めないとしている。いわば、入管局サイドの「雇用許可制」ということができる。しかし、その後この案の消息は明らかではない。

　一方、労働省は1987年12月から、学識経験者による外国人労働者問題研究会(座長：小池和男)を開催し、政策的な方向付けを試みた。1988年3月に発表された報告書はいわゆる「雇用許可制」を提言したことで有名であるが、当初の段階では欧州型の労働許可制を考えていたことがリーク記事^*2から窺える。それによると、「労働省は3日までに、一定の枠内で受入に踏み切る方針を固め、具体策の本格的な検討に入った。土木作業員など単純労働者は、従来通り受け入れを禁止するが、一般的技術者を対象に、熟練労働と単純労働の間の『中間技術者』という範ちゅうを新たに設け、『労働ビザ』(仮称)を発給して、滞在期間を限って労働を許可するものだ。」と報じられている。明確に労働者に許可を与える労働許可制である^*3。

　同記事はさらに、「『中間技術者』の対象としては、ホテルマンなどサービス業で外国語を使う部門や、エンジニア、看護婦などが考えられているが、今後、かなり広範囲に及ぶ職種をどこまで絞り込むかが課題となろう。」「今回の労働省の方針転換は、これまで長く、例外的な職業を除いて『原則受け入れ禁止』の立場をとってきたわが国労働市場の”鎖国的”政策を大きく変えるものであり、今後、各省間でのビザの問題など手続、方法、滞在期間など具体策の調整が残されているものの、政府として一定の枠で受け入れるとの基本的合意は得られる見通しだ。」と報じていた^*4が、事態は異なった方向に進んだ。その理由は言うまでもなく法務省入国管理局による組織的反発にあったが、原因の一つは、労働省の政策方向が労働者への労働許可制から使用者への雇用許可制に転換したことにもあった。

　外国人労働者問題研究会は1988年3月に報告書をとりまとめた。外国人労働者の受け入れ範囲については「職種・技能の内容から見て、専門性と一定の水準を持つもの」という表現がされ、「具体的には、技能養成に一定の期間を要することや経験年数、資格の有無、技能評定等により判断されるべき」としている。この表現からすると上記記事の「中間技術者」にほぼ相当すると思われるが、「具体的構想」においては専門技術職、管理職、資格職業、外国語・外国文化活用職及び研修・留学後の実務経験的就職を挙げており、やや狭められた印象がある。

　一方、受け入れ体制については「労働条件面も含めて適正な雇用関係が実現されるような制度的な整備が重要な課題」といいながら、ある意味でそれと逆行するような制度を打ち出すこととなった。もちろん、同報告書がいう「外国人労働者の受け入れは、入国の時点だけではなく、具体的に、雇用関係に就くことにより始まり、国内労働者と同等の労働条件の下で就業を続けていくことまでを含めて考えていくべき性質のものであり、この意味で、すぐれて労働政策的な観点からの対応が必要になる。」とか「外国人労働者の就労を認めるかどうかは、国内労働市場の状況に応じた判断を必要とするものであるとともに、外国人労働者に適正な労働条件を確保するための措置をも同時に実施していく必要があることから、高度の専門的な判断能力が要求される。」といった認識は完全に正しい。しかしながら、それを実現する手法として、欧米諸国の労働許可制度をあえて排して、「わが国の国内で、事業主が外国人労働者を雇い入れる場合には、事前に雇用許可を取得することを必要とし、その許可なく雇い入れることは禁止していく」という雇用許可制を提起したことが、上記認識に基づく適切な外国人労働者政策の実現を阻み、その後の「失われた20年」の引き金を引いたとすら言えるのである。

　報告書自体には、なぜ労働許可制が不適当で、雇用許可制にしなければならないのかを説明した文章は存在しない。「欧米諸国では労働許可制度が設けられており、･･･こうした実例も十分に参考にしつつ･･･我が国においても、特定の事業主と特定の外国人労働者との雇用関係を律する制度として『雇用許可制度』を設けることが、一つの構想として提起されよう。」と述べているだけである。

　しかし、研究会座長の小池和男は当時の論文^*5でその趣旨を次のように述べている。欧米諸国では労働許可制を採用しているが、「個人に対する規制のみでは実効性が上がらないのはどこの国でも同じである。違反者は闇に隠れて把握できないし、仮に罰金を課そうとしても資力はない。それどころか、帰国したくなれば出頭して、強制送還で、ただで帰国しようとする。そこで、労働者個人を規制するだけでは実効性が上がらないので、だんだん雇用する企業に協力を求めざるを得なくなってきた。･･･雇用許可制の趣旨は、このように欧米諸国がだんだん企業の責任を問うようになってきたのを半歩進めて、労働者個人を許可の対象にするのではなく、企業に許可を出そうというものである。」

　これをみると、雇用許可制の趣旨は不法就労対策にあるようである。そこには、許可が誰に与えられるかが当該許可に基づいて就労する外国人労働者とその使用者の関係にどのような影響を与えるか(与えうるか)に対する想像力は見受けられない。不法就労対策に関心が集中したため、この制度に基づいて合法的に就労する外国人労働者の人権問題には関心が及ばなかったようである。しかし、独仏の労働許可制の歴史を調べれば、それらがもともと企業に対する雇用許可として始まり、やがて労働者に対する労働許可と併用されるようになり、さらに労働許可に一本化されてきたことがわかる^*6。柳屋孝安によれば、それは労働者個人の事情を把握し、それに応じた細かな規整を可能にするためであった。しかし、研究会でその点が考慮された形跡はない。

　さらに社会精神史的にみると、当時の労働行政が労働許可制よりも雇用許可制を選好したことには、1980年代後半という時代の刻印が強く感じられる。詳細は別稿^*7に譲るが、日本の労働政策は20年ごとに政策方向を転換してきている。1970年代初めまでは職業能力と職種に基づく近代的労働市場を目指し、同一労働同一賃金原則に基づく職務給を志向していた労働行政が、オイルショックを転機として企業内教育訓練を重視し、雇用調整助成金等でできるだけ企業内で雇用を維持することを目指す企業主義的な方向に変わっていた。これが1990年代には個人主義的、市場主義的政策に再び転換するのだが、1980年代後半期は労働政策における企業主義的発想がもっとも強かった時代である^*8。そして、労働経済学においてこの潮流を代表していたのが知的熟練論を掲げる小池和男であった。その小池が座長を務める研究会があえて欧米の労働許可制ではなく雇用許可制を打ち出したことは不思議ではない。

　しかし、企業主義的労働政策には企業がその雇用する労働者のために行動するという前提があり、それを促進することに関心が集中して、そうでない企業行動への配慮が欠ける嫌いがある。これが助成金だけの問題であればあまり弊害はないが、雇用許可となると深刻な問題が生じうる。当該外国人自身が何ら公的な許可を受けているわけではない立場の下で、使用者から「言うことを聞かなければ雇用許可を返上する」と圧力を受ければ、およそいかなるVOICE(発言)も極めて困難になるであろう。つまり、労使間の力関係を決定的に歪めてしまう危険性があるのである。

　法務省入国管理局の反発は猛烈なものであった。読売新聞が社説で「大事なことは、役所の縄張りや権限争いを持ち込まないことだ」と警告^*9したその日に早速、法務省入国管理局長は国会で雇用許可制度を支持しないと述べている^*10。さらに、4月6日には参議院予算委員会で、日本社会党の安恒良一議員が制度導入を促進する立場から政府の考えを尋ねたところ、宇野外相と中村労相が前向き姿勢を表明したのに対し林田法相は難色を示し、安恒議員が「役所の縄張り争いにもほどがある」と声を荒げる一幕もあったという^*11。

　さらに5月11日には、法務省米沢慶治審議官が「個人的見解」として、労働省の雇用許可制度構想を厳しく批判する文書を発表した^*12。その内容は、①私的な雇用契約のうち外国人の雇用だけが行政庁の許可を得なければならないとすることは内外人平等に反する。②一般的に外国人の就職に規制が加えられる結果、雇用主側が在日韓国・朝鮮人の雇用に消極的になり、就職差別を助長する怖れがある。③国内の雇用調整を目的とする許認可制度の導入はそれ自体が一つの非関税障壁との国際的非難を受ける。④外国人の側からみると、入国・在留許可に加えて新たな許可を受けなければならず二重の負担となる。というものであった^*13。米沢審議官は講演で、雇用許可制に対して「義憤を感じ」たとまで述べている^*14。

　外国人にのみ労働許可を要求するのは欧米諸国で一般的なことであるし、国内労働市場を保護する観点から労働許可と入国・在留許可の二重のシステムにしているのも一般的に見られる制度であって、これに内外人平等を持ち出すような議論は欧米ではあり得ないものである。少なくとも、②の点を除けばほとんど議論にもならないような難癖であって、労働省の提案が欧米のような労働許可制であったならば、これがそのまままかり通るようなことはなかったであろう。

　法務省入国管理局が、欧米諸国の労働許可制を全否定するに等しいような暴論をあえて行ったのは、もちろんマスコミがいう「縄張り争い」であることには間違いないが、日本における入国管理行政の組織的特徴をその背景事情として指摘することができる。すなわち、法務省の幹部ポストが大部分検事で占められている中で入管行政は業務面でも人事面でも相対的に独立性が高く、入管局官僚にとって入管行政が自分たちの「縄張り」と意識される度合いは極めて高かったであろうと推測される。その中であえて雇用許可制を打ち出してきた労働省の行動が「縄張り荒らし」に見えたことも想像に難くない。

　ただ、この「縄張り争い」は政府内部において権限をどちらがとるかというだけの問題では済まなかった。労働省の「縄張り荒らし」に怒った入管局が、労働省の関与の可能性を絶つために、外国人労働者問題を労働問題として捉える観点を徹底的に排除し、もっぱら自分たちだけで動かせる出入国管理の問題としてのみ法政策を進めていったことが、その後の日本の外国人労働者政策を「労働政策の否定に立脚する」ものとし、今日に至る「失われた20年」を生み出したのである。

　法務省入国管理局の批判のうち、理論的にはともかく、現実政治において極めて大きな力を持ったのは②の在日韓国・朝鮮人の雇用への悪影響であった。それも、在日本大韓民国居留民団という当事者が、4月26日に労働省に対して「同制度は在日韓国人の就職差別を生むなど問題が多い」と断念を要求した^*15ことが、この問題の政治過程を大きく動かすことになった^*16。

　日本経済新聞の追跡記事^*17は、「突然の申し入れを受けた労働省は対応に苦慮している。･･･労働省としても、在日韓国・朝鮮人問題にまったく配慮をしなかったわけではなく、報告書の中でも「永住者は例外」と明記して、在日韓国・朝鮮人を中心とした定着居住外国人が対象外であることをはっきりさせておいたという。「我々としては十分配慮したつもりなので、これで理解が得られると思っていたのだが･･････」。労働省の担当者はこの問題になると、今一つ歯切れが悪い。」と報じ、「民団のクレームで、この問題は単なる役所の縄張り争い以上の難題を抱えていることを浮き彫りにした。」と評している。

　労働省は在日韓国･朝鮮人問題に恐れをなし、この時点で撤退戦に転じたように見える。形の上では5月に公労使三者構成の外国人労働者に関する調査検討のための懇談会(座長：園城寺次郎)を設けて検討を開始し、9月に中間報告、12月に最終報告をとりまとめ、その中でなお言葉の上では雇用許可制度を提起していたが、実際にはもはや実現する気はなくなっていたようである。

　新聞は8月初めの時点で、「外国人労働者問題を検討している労働省内で、同省が主張している雇用許可制を当面たな上げし、法務省の入管行政と雇用許可制以外の労働行政の連携で不法就労対策に取り組む妥協案が浮上してきた。雇用許可制に法務省が難色を示しているためで、労働省は雇用許可制を実施しなくても職業安定所などを通じた監督権限の強化は必要と判断、法務省が時期通常国会に提出予定の出入国管理法改正案と併せて外国人労働者法案(仮称)を提出する方針だ。」^*18と報じていたが、法務省はそのような妥協案すら受け入れようとせず、労働政策としての外国人労働者政策の可能性を全面的に否定して、出入国管理法体系のみによる外国人管理体制の堅持を図った。

　その結果労働省側はずるずると後退し、上記懇談会の中間報告発表時にはマスコミからも「外国人労働者の受け入れをめぐる法務、労働両省の綱引きは、とりあえず法務省に軍配が上がりそうだ。」^*19と評された。連合の山田精吾事務局長は「「あとは受け入れ管理体制に労組が参加できるようにしてほしい雇用許可制は各省間の管轄の問題もあるのだろうが、きちんとチェックできるように是非実施してほしい」との注文をつけた。」^*20が、そのような労使の利害関係の中で政策を検討し、形成、実施していくというプロセスは、この時点ですでに消えつつあったのである。

　ここで、労働省の方針転換の最大の原因となった在日韓国･朝鮮人問題について、その経緯を簡単に見ておこう。そもそも終戦まで朝鮮半島や台湾は大日本帝国の一部であり、終戦後も朝鮮人や台湾人は日本国民でなくなったわけではない。1947年5月2日に旧憲法下最後の勅令として施行された外国人登録令（勅令第206号）は、台湾人、朝鮮人については同勅令の適用上、当分の間外国人とみなすと規定していた(第11条)が、これは日本人の一部を特定の勅令の適用上外国人と「みなす」ということであって、彼らが日本国民であることに変わりはなかった。1951年10月4日に出入国管理令が制定される際、原案では附則で朝鮮人、台湾人に対して当分の間外国人とみなすという規定が盛り込まれていたが、これに対してはGHQが強く反対し、この附則は削除された。

　ところが、その半年後、サンフランシスコ講和条約の発効を9日後に控えた1952年4月19日、法務府は「平和条約に伴う朝鮮人台湾人等に関する国籍及び戸籍事務の処理について」(民事甲438号)を発出し、朝鮮及び台湾は条約発効の日から日本国の領土から分離するので、これに伴い朝鮮人及び台湾人は内地に在住しているものも含め、すべて日本の国籍を喪失すると通達したのである。この通達は累次の最高裁判決で合憲と判断されているが、東京大学法学部教授の大沼保昭は、サンフランシスコ講和条約にそのような根拠条項は存在せず、日本国民の要件を法律で定めるとした憲法に違反し、「在日朝鮮人を、通達438号を根拠として、日本国籍を持たない外国人として処遇することは、違憲無効の国家行為に立脚した行為として許されない」と主張している^*21。その当否は措くとしても、一片の通達によってそれまで半世紀にわたり日本国民であった人々を一律に(日本国内向けに)外国人にしてしまったことには変わりはない。

　とはいえ、旅券も持たず、査証も受けずに長年日本国民として居住してきた人々に入管令をそのまま適用できるはずもないので、講和条約が発効する同年4月28日に法律第126号を制定し、入管令に法律としての効力を与えるとともに、「日本国籍を離脱する者で、昭和20年9月2日以前からこの法律の施行の日まで引き続き本邦に在留する者(同期間に出生したその子を含む)は、･･･別に法律で定めるところによりその者の在留資格及び在留期間が決定されるまでの間、引き続き在留資格を有することなく本邦に在留することができる」(第2条第6項)こととした(126-2-6)。当時、この措置はあくまで一時的、暫定的なものとされ、政府も在日朝鮮人に永住権を保障する法律を準備していたようであるが、その別の法律は実現せず、在日韓国・朝鮮人にも入管令が適用されるという状態が継続することになる。その後彼らの在留資格は紆余曲折を経て、1991年4月に日本国との平和条約に基づき日本の国籍を離脱した者等の出入国管理に関する特例法(法律第71号)が制定され、126-2-6該当者及びその子孫については、同法施行の際在留していることを要件に、何らの申請を要せず特別永住者としての資格が付与されたが、雇用許可制が議論されていた際にはまだそこまで達していなかった。つまり、在日韓国･朝鮮人は、法務省入国管理局に自分たちの運命を握られた状態にあったのである。

　考えてみれば、本来日本国籍を有する韓国･朝鮮系日本人であったはずの人々を、一片の通達で在日韓国･朝鮮人という外国人にしてしまい、その後も半世紀近く出入国管理令(法)によってその権利を制約してきた当の法務省自身が、「「労働省は、雇用許可制が在日韓国･朝鮮人の問題にまで影響するとは気がつかなかったのではないか」(同省幹部)と、いかにも「入管行政は専門の法務省に任せろ」といわんばかりだ」^*22と、あたかも在日韓国･朝鮮人の利益代表のような顔をして雇用許可制に反対したのであるから皮肉な話である。しかしながら、にもかかわらず労働省が早々に撤退戦に転じたのは、「永住者は例外」といいながらも、欧米型の労働許可制ではなくあえて使用者に対する雇用許可制とすることが外国人労働者に対する使用者の権限を不当に強めてしまう危険性を否定しきれなかったからであろう。雇用許可制においては、許可を受ける主体は企業であり、労働者は客体に過ぎない。入管行政の客体として半世紀間翻弄され続けてきた在日韓国・朝鮮人の怒りと悲しみに、当時の労働行政はいささか鈍感であった。春秋の筆法を以てすれば、法務省入国管理局が在日韓国･朝鮮人カードを有効に活用できた理由は当時の企業主義的な労働政策にあったと評することもできよう。

　こうして、外国人労働者政策としていずれが望ましいかという本格的な議論のないまま、両省の権限争いに決着が付いた。法務省は1989年3月に出入国管理法改正案を国会に提出し、継続審議となった後、同年12月に成立公布された。その主眼は不法就労助長罪の新設であった。労働政策の痕跡は、同改正法附則により職業安定法第53条の2として、「労働大臣は法務大臣に対し、労働に従事することを目的として在留する外国人の出入国に関する必要な連絡･協力を求めることができ、法務大臣は労働大臣から連絡･協力を求められたときは、本来の任務の遂行を妨げない範囲で、できるだけその求めに応じなければならない」という気休め的規定が設けられただけにとどまり、8月の段階で想定したという「外国人労働者法案(仮称)」は影も形もない。

　この規定は、そもそも法務省が労働大臣の求めを「本来の任務の遂行を妨げ」ると考えれば直ちに空文化するものであるが、仮に法務省が良心的に対応したとしても、その対象は入管法上「労働に従事することを目的として在留する外国人」に限られ、新たに定住者とされた日系人や研修生は含まれないものであった。

　しかしながら、多くの研究者が一致して指摘してきたように、1989年改正は表面的には「労働に従事することを目的として在留する外国人」ではないという法形式をかぶせながら、日系二世･三世に「定住者」という就労に一切制限のない在留資格を付与するという形で、実質的には企業側が要求していた外国人労働力の「サイドドア」からの導入政策として機能した。労働省との権限争い上労働政策であることを全面否定せざるを得ない入国管理局としては、「かつて日本が貧しかった時代に外国に移住していった人々の子孫が、今、日本に戻ってきて生活をしたい、日本の文化を学びたい、日本で仕事をしてみたいというのを認めるのは、わが国の社会として当然すぎることのように思われます」^*23と「血の論理」を強調するのは当然で、「実は労働力導入政策であった」などと告白するはずもないが^*24、暗黙の了解としてそのような認識があった可能性は否定できない^*25。

　ただいずれにしても重要なのは、樋口直人の言葉を引用すれば、「90年入管法で合法的な就労が認められた非熟練労働力は、公式には労働者ではない日系人であった。仮に、労働省の主張が認められて雇用許可制度が実現していたならば、それにより導入された労働者に対して転職や在留期間などで多くの制約が課せられたことは間違いない。すなわち、より厳格な管理を必要とする「外国人労働者」であれば、労働市場に対してかなりの規制がなされたと思われる。･･･相対的に「自由な移動」が可能な潜在的ネーションである日系人労働力が導入されたからこそ、市場の論理は国家の規制を受けることなく、移住過程を支配できたのである。」^*26という点であろう。

　労働政策の否定の上に立脚した外国人労働者導入政策の一つの帰結は、労働市場規制がまったく存在しないまま、労働力導入プロセスを全面的にブローカーや業務請負業と称する労働者派遣業に委ねることであった。また、「より「国民」に近い存在として特権が与えられてきたことが、体系的な「外国人政策」が欠如していることの免罪符となっている」^*27と樋口が指摘するように、労働政策の否定はその帰結としての国レベルの社会統合政策の欠如をもたらし、結果的に地方自治体が手探りで社会統合政策を模索せざるを得ない状況となった。

　実は、労働省は1992年から国外にわたる労働力需給調整制度研究会（座長：諏訪康雄）を開催し、公的就労経路の確立によりブローカーの介在を排除することなどを目指したが、結局職業安定法施行規則に国外にわたる有料職業紹介事業の許可制が規定されただけで（後に規制緩和により削除）、入管法上「労働に従事することを目的として在留する外国人」ではない日系人の労働力需給調整に労働行政が関与することはできず、事態は完全に市場ベースで推移した。その結果、リーマンショック以来の景気後退により発生した大量の日系人失業者は、失業して初めて地元のハローワークに向かうこととなったのである。

　日系人の就労･生活実態については本書所収の論考でも詳しく述べられているので、ここでは省略するが、この20年間日系人の就労・生活実態について論じられた学術的著作や報告書は汗牛充棟であるにも関わらず、それらが国レベルの外国人労働者政策として取り入れられ、具体的な法政策に結実することは一度もなかったという点に、労働政策の完全否定の上に立脚した「外国人労働者政策の失われた20年」の性格が極めてよく現れている。

　皮肉なことに、2009年4月、それまで入管法上「労働に従事することを目的として在留する外国人」ではない日系人に対する有効な政策手段を持てなかった労働行政が、再就職を断念し帰国を決意した日系人離職者に対し帰国支援金を支給するという形でようやく意味のある関与を行った。これについて、入管制度上の措置として、支援を受けた者は、当分の間(3年をめど)同様の身分に基づく在留資格による再入国を認めないとされたことに批判が集中したが、ここにはそもそも入管法上「労働に従事することを目的として在留する外国人」ではないはずの日系人に労働政策としての帰国支援を行うことの矛盾が露呈していたというべきであろう。本来「定住者」の頻繁な往来に一々援助を行うことは筋が通らない。その意味で、この日系人離職者帰国支援事業は「サイドドア」の虚妄性を白日の下にさらしたと言える。今や日系南米人を正面から外国人労働者と認め、労働政策として位置づけ直す時期である。

　定住者たる日系人と並ぶもう一つの「サイドドア」が研修・技能実習制度であるが、1993年に導入された技能実習制度は研修後の技能実習生を一応労働者と位置づけ、労働法上の権利も認めていたので、厳密には「サイドドア」ではなく、外国人労働者政策として評価することもできる。しかしながら、後述するように、それは労働政策を否定しようとする入管行政の圧力で本来の姿から大変ねじれたものとなってしまった。そして、なによりも「労働者」ではないと一方的に決めつけられた「研修生」という存在をそのまま残した点で、本質的には「サイドドア」的外国人労働力導入政策としての性格が強い。

　ここではまず議論の前提として、「研修」とは何かという根本の議論を行っておく。現行入管法上、研修とは「本邦の公私の機関により受け入れられて行う技術、技能又は知識の修得をする活動（この表の留学の項及び就学の項の下欄に掲げる活動を除く。）」（別表第1の4）と定義されている。そして、法第19条第1項第2号は、この研修生が留学生や就学生と同じく「収入を伴う事業を運営する活動又は報酬を受ける活動」を行ってはならないと規定している。「研修」をアプリオリに就労活動ではないと決めつけているわけである。もとより、入管法上「研修」をそのように狭く定義することは不可能ではない。しかしながら、その場合一般社会で「研修」と呼ばれている行為のかなりの部分を入管法上の「研修」から除外しなければならないはずである。

　「研修」は英語では"training"であり、これを再び和訳すれば「訓練」となる。訓練には、職業訓練校等で訓練生を対象に行われるものと企業内でその労働者を対象に行われるものがあり、後者はその受講が義務づけられている限り労働法が適用される。とりわけ実際に企業の生産活動等に従事して技能を身につけるいわゆるオンザジョブトレーニング（OJT)は、いかなる意味においても労働以外の何ものでもない。それに「研修」というラベルを貼れば労働者ではなくなるなどという魔法は存在しない。

　就労しつつ訓練を受ける契約類型は、ボアソナード起草の旧民法において「習業契約」^*28として規定されたが、1896年の現行民法制定時に「雇傭契約」と統合された。すなわち、現在の「雇用契約」には訓練(研修)を伴うものが類型的に含まれている。戦後労働基準法が制定され、技能者養成のための「養成契約」^*29が規定された。これは1958年職業訓練法において「事業内職業訓練」と位置づけられたが、労働契約であることに変わりはない。

　ところが、入管法体系は、法律で研修を「収入を伴う事業を運営する活動又は報酬を受ける活動」ではないといいながら、基準省令でそれに反する基準を平然と定めている。すなわち、「受入れ機関が実施する研修の中に実務研修（商品を生産し若しくは販売する業務又は対価を得て役務の提供を行う業務に従事することにより技術、技能又は知識を修得する研修をいう。以下同じ。）が含まれている場合は･･･当該機関が次に掲げる要件に適合すること」とし、その要件として、「研修生用の宿泊施設を確保していること」「研修生用の研修施設を確保していること」「申請人を含めた受入れ機関に受け入れられている研修生の人数が当該機関の常勤の職員の総数の二十分の一以内であること」「外国人研修生の生活の指導を担当する職員･･･が置かれていること」「申請人が研修中に死亡し、負傷し、又は疾病に罹患した場合における保険（労働者災害補償保険を除く。）への加入その他の保障措置を講じていること･･･」「研修施設について労働安全衛生法･･･の規定する安全衛生上必要な措置に準じた措置を講じていること」を挙げている。しかしながら、労働法上の労働者性の判断基準にこれらは何の関係もない。民間企業がその使用する労働者についてこれらの措置を講じているから労働者ではないなどと主張しても、相手にされることはありえない。

　それでも研修(実務研修)が労働ではないと強弁するために、法務省は解説書^*31で次のように述べている。「研修生は技術や技能について教えを受ける立場にあり、本来、研修に要する諸経費は、教えを受ける側の研修生自身又は研修生を送り出した外国の機関が負担すべきものである。しかし、研修生の多くが開発途上国から来日している等の事情が考慮され、受入機関において研修生等から諸経費を徴収している例はほとんどなく、逆に日本側の受入機関が研修生に対して研修手当として本法滞在中に要する経費を支給することが一般的に行われている。この研修手当は、学生に支払われる奨学金と似た性格のものであって、受入機関が研修を奨励するために渡航費、滞在費等の実費を研修生に対し支払うものであると考えられる。これは決して労働に対する対価としての性格を有するものではない。」今日、後述の裁判例等によって明らかとなった研修生の実態からすれば、まことに白々しく、支援者から見れば労働者を労働者でないと強弁してその正当な報酬請求権を奪うための理屈とすら見えるが、入管局サイドからすれば、日常言語では就労活動も含む「研修」という言葉を、入管法上の狭い意味に閉じこめるために知恵を絞った理屈だったのであろう。ここでも、労働政策の否定という入管行政の基本姿勢が事態を歪めている。

　このような異常な「研修」概念がどうして入管法上に創出されたのか、若干遡って見ておく。1951年に出入国管理令が制定されたときには「研修」という在留資格はなかった。これが設けられたのは1981年に同令が出入国管理及び難民認定法に改正されたときであるが、それに先だって1969年及び1971年に出入国管理法案が国会に提出されたときに、「本邦の公私の機関により受け入れられて産業上の技術又は技能を習得する者としての在留資格」が盛り込まれていた^*32。この時の法案は極めて取締的色彩の強いもので、現行入管令では「国民生活を脅かす活動を行う外国人に対する管理が十分にできない」という懸念から、新設の技術研修生についても「日本人の職域が不当に侵されないようにするため必要があるときは、それらの者の在留活動につき、種類や場所を指定することができるようにし、･･･指定違反の活動をしている外国人に対しては、まず中止命令を発して是正することとする。これに従わず違反の活動をしている場合に処罰ないし退去強制の対象と」していた^*33。この強制的側面は当時批判の的となったが^*34、ここで興味深いのは技術研修生の活動も「日本人の職域が不当に侵され」る危険性のあるものだと認識されていたという点である。

　1981年の改正でこの技術研修生の在留資格が設けられたときも、その「在留資格をもって在留する」と規定するのみで、法律上それが「収入を伴う事業を運営する活動又は報酬を受ける活動」に当たらないというような奇妙な規定は存在しなかった。現行第19条第1項は、入管行政が労働政策を否定することに全力を傾けていた時に、入管法上の在留資格である「研修」が労働ではないことを強調するためにあえて法律化された条文なのである。研修生の労働者性を否定し続けた「失われた20年」の出発点はやはり1989年入管法改正にあったといえよう。

　入管局が労働者性を否定したがるこの「研修生」というサイドドアに、労働政策としての外国人労働者政策の実現を期して、労働省が他省庁や経済界と連携しつつ再度攻撃をかけた結果生み出されたものが研修・技能実習制度である。しかしながら、それは労働政策を否定する入管局とのせめぎ合いの結果、労働者性と非労働者性が組み合わされた奇妙なアマルガムとなった。そして、関係者の誰一人として期待していなかった「労働者を労働者でないことにして与えられるべき保護を奪う」奇怪なシステムになってしまったのである。

　技能実習制度に向けた労働省の当初の問題意識は次のように明確である。「わが国民間企業における技能者養成は、雇用関係の下で実際に仕事を行いながら技能を習得するという方法が中心であり、これがわが国の高い技術水準を支えているところであるが、「研修」の資格では報酬を得る活動が認められていないため、この方法を活用することができない。しかし、このような技能者養成の方法については、外国人に対する研修においても積極的に取り入れることが必要である。･･･そこで、今後わが国が研修生受入の拡充を通じて国際貢献を果たしていくため、新たな外国人研修制度－具体的には、雇用関係の下でのより実効ある技能移転を果たしうるシステム－の創設が不可欠であると考えられた。^*35」

　なお、経済界から制度の創設を求めた東京商工会議所が1989年12月に発表した「外国人労働者熟練形成制度の創設等に関する提言」も、「受け入れ企業との間で、当該企業の就業に関する社内規定等に基づく雇用条件により、雇用契約を締結する」、「労働関係諸法を全面的に適用するとともに、労働保険・健康保険、各種共済制度への加入を認める」と、その労働者性を当然の前提としていたことは記憶に値する。日本の経営者は、労働者を労働者でないことにして搾取しようなどと考えていたわけではない。「時給300円の労働者」を生み出したのは、労働者として外国人を導入しようとした労働省や経済界ではなく、それを否定しようとした法務省入管局との間のせめぎ合いであった。

　本稿では紙幅の関係で、技能実習制度に向けた政府部内のせめぎ合いと妥協のプロセスを詳述することはできないが、1989年なかばから1991年なかばに至る2年間は、「雇用関係のもとでのより実効ある技能移転を果たしうるシステム」として構想された制度が、次第に骨抜きになっていくプロセスであった。

　1991年9月に4省共管の国際研修協力機構（JITCO)が設立された後、政府内における議論の舞台は臨時行政改革推進審議会(行革審) に移った。行革審の世界の中の日本部会(部会長:稲盛和夫)が、外国人労働者問題を取り上げることになったからである。同部会の素案が11月に報じられたが、そこでは「現在行われている外国人労働者の研修制度に代わり、働きながら技能を習得する「技術実習制度」(仮称)を創設するよう提言」^*36していた。虚構に満ちた「研修」の代わりに労働者としての「技術実習」を導入するというのは正しい方向である。しかしながら、これに対しては「関係省庁が猛反発」^*37し、結局これまで通り「実務研修」を労働者でない「研修」として残した上で、その後に「技能実習」を行うという、木に竹を接ぐような奇妙な姿に落ち着かざるを得なかった^*38。当時の新聞は社説で「「研修」と「実習」の境界がはっきりしないため、研修･実習は名目だけの、安易な人手不足対策になるおそれもある」^*39と指摘していたが、それが労働者の権利を奪う危険性については意識されていなかったようである。

　いずれにせよ、こうして1991年12月12日の行革審第2次答申の中に外国人技能実習制度の創設が盛り込まれた。期間は2年で、「その後の技能の移転を効果的に行うため、必要最小限の期間の研修を行う」とされている。「必要最小限」なのであるから、労働法上労働者と扱われるべきOJTを含める必要性はないはずであるが、その後の実務的な制度設計はそのような正論を容認しなかった。法務省はあくまで自分が権限を有する労働者性なき「研修」を中心に据え、「将来は研修後に賃金を得て一定期間、就労できるようにすることを盛り込む」^*40程度にとどめる意図を示した。

　このせめぎ合いの中、労働省のプロジェクトチームは「2年以内の滞在期間のうち、9か月以内を座学と実務研修からなる研修期間とし、残りの1年3か月以内は就労を認めるという方向を打ち出した」^*41。これは法務省との間で妥協できるぎりぎりの線だったのであろう。しかしながら、その妥協は入管行政の「縄張り」をどこまで尊重するかという観点からのものであって、研修･技能実習制度の下で来日する外国人労働者の労働者としての権利をいかに擁護するかという観点からのものではなかった。それが、労働者である「実習」の前倒しとして「研修生」という名の労働者性を否定された労働者を創り出すことになるのではないかという懸念は、残念ながら見受けられない。しかしながら、労働行政の使命は何よりもまず労働者の権利擁護にあり、「縄張り争い」に妥協はあっても、その点に妥協はありえなかったはずである。

　一方入管局にとって重要なことは、内容的に労働省のプロジェクトチームが示した案に乗るにせよ、それをあくまでも自らの所管する入管法体系の中で自己完結的に作り上げることであった。1993年3月30日の外国人労働者問題関係省庁連絡会議において「技能実習制度の基本的枠組み」が決定され、そこでは「当面は「研修」から「特定活動」への在留資格の変更により対応」するが、「その実施状況等を踏まえ、入管法改正による在留資格「実習」(仮称)の新設等につき検討するものとする」とされていたが、法務省には入管法上に新たな「労働に従事することを目的」とする在留資格を設ける気はなかったようである。

　こうして、最初の問題意識は明確に「技能実習生」という新たな「労働に従事することを目的として在留する外国人」カテゴリーを創り出すことであったはずの政策が、入管局の「縄張り」を守ることが最優先されたため、労働ではないことにされたままの「研修」と、「法務大臣が個々の外国人について特に指定する活動」という間に合わせの枠組みの中で、研修・技能実習制度は動き出すことになってしまった。実質的には正面から外国人労働者の導入を図った最初の政策である技能実習制度を、労働者ではない「研修生」枠組みと「法務大臣が個々の外国人について特に指定する活動」などという「大臣のお情け」的枠組みの中に閉じこめてしまったのである。

　1993年4月5日、法務省告示として「技能実習制度に係る出入国管理上の取扱いに関する指針」が制定された。日本国の法体系において、技能実習制度に関わる「法令」に該当するのはこの出入国管理上の扱いに関する指針だけである。労働省は同じ4月5日付で「技能実習制度推進事業運営基本方針」を策定したが、これは予算措置として行われる事業の運営方針であって、技能実習生の権利義務を直接規定するものではない。労働省にそのような権限を与えないことがすべてに優先されたのであろう。

　労働行政側で技能実習制度に係る法令改正と呼びうるのは、技能評価のために、技能検定制度に新たな等級として基礎1級及び基礎2級が創設されたことであろう。もともと技能検定には1級から3級まであり、それぞれ上級から初級までの労働者が有すべき技能と知識の程度を基準としていたが、技能実習制度における研修成果と習得技能の認定に活用するために、その下に基礎1級、基礎2級を設けたのである。研修の修了時に基礎2級、技能実習の修了時に基礎1級を受検する。

　こうして、本来の政策意図からすると大変歪んだ形で研修・技能実習制度が動き出した。出入国管理という観点以外の外国人政策の存在を極力否定しようとする法務省の姿勢のゆえに、関係者の誰一人として期待していなかった「労働者を労働者でないことにして与えられるべき保護を奪う」奇怪なシステムが生み出されてしまったのである。

　このように歪んだ形で出発した研修・技能実習制度が、とりわけその残存させられた労働でない（ことにさせられた）「研修」部分において矛盾を露呈するのは当然であったといえよう。その悲惨な状況は、外国人研修生ネットワーク編『外国人研修生　時給300円の労働者－壊れる人権と労働基準』(明石書店)、同『外国人研修生　時給300円の労働者２－使い捨てをゆるさない社会へ』(明石書店)、外国人労働者問題とこれからの日本編集委員会『＜研修生＞という名の奴隷労働』(花伝社）などに詳しく記述されているので、法制度を論ずる本稿では特に言及しないが、これがやがて裁判闘争の形をとるに従って、その法的問題点が明らかになっていった。

　三和サービス事件では、最初の1年は研修生として、その後は技能実習生として縫製作業に従事していた5名の中国人について、研修期間中の研修内容が制度の要件を満たしていなかったことに加え、当該研修内容が技能実習生として雇用契約に基づいて行った作業とまったく異ならなかったこと、本来行わせてはならない時間外研修の名目で長時間の作業を行わせていたこと、会社側に研修生が労働者と区別される存在であるとの認識がなかったと推認されることなどから、外国人研修生期間についても労働者として最低賃金法の適用があると判断した。この判断は高裁判決においてもそのまま維持されている。

　プラスアパレル協同組合ほか事件でも就労の実態から研修生の労働者性を明確に認めているが、その際、入管法との関係について次のように明言していることが重要である。「労働基準法及び最低賃金法は、実態としての労働関係に着目し、労働者を保護することを目的とするものであり、入管法上、報酬を得る活動が禁止されていることをもって直ちに労働基準法及び最低賃金法の適用が排除されるものと解さなければならないわけではない」。労働法の基本中の基本であるこの考え方がすっぽり抜け落ちたまま、外国人研修・技能実習制度が運営され続けてきたわけである。

　この事件で注目されたのは、実際に外国人研修生を使用した第2次受入機関であるスキール社とレクサスライク社だけでなく、第1次受入機関であるプラスアパレル協同組合と制度の運営に当たる国際研修協力機構をも被告として訴えが提起されたことである。このうちプラスアパレル協同組合については、入管局長らに原告らの研修が順調に進んでおり、被告会社らの指導も適正と認められると繰り返し虚偽の報告をしたことや、被告会社らに対し何の指導も行っていないことを理由として、不法行為責任を認めた。一方、国際研修協力機構については「公的な性格を担っている」と認めながらも、「あくまでも民法上の財団法人」であり、「個々の研修・技能実習の実施においてその当事者となるものではないこと」、また指導等に法的権限を伴うものではないことを理由として監理監督義務を否定した。

　これらの点につき、担当弁護士の小野寺信勝は、「協同組合の不法行為責任を認めた初の司法判断であ」り、「団体監理型による安易な受け入れに警鐘を鳴らしたことを意味しており、研修生の受け入れ実務に大きな転換を迫る極めて重要な判断」と評価している。また「JITCOが何らの権限もない団体だと判断した点は、JITCOの存在意義と、国がJITCOに制度の運営を一任する現在の制度の在り方を問い直すことを迫った判決」だと評している^*45。

　この評価自体に異論はないが、上述の本制度にかかる政策決定過程を振り返ってみたとき、いくつかの感慨が漏れるのを禁じ得ない。そもそも入管法上の研修は団体監理型を想定していなかった。団体監理型とは、労働者として技能実習生を受け入れる制度の導入への圧力をかわすために、それまで「研修生」の非労働者性を強調して違反の摘発に勤めていた法務省入管局が1990年に、建前を崩さないまま「研修生」の受入基準を大幅に緩和して設けられたものである。

　法務省が団体監理型を導入することによって意識的に退けられた当初の労働省案が、国際研修協力機構が「外国人研修生を一括して受け入れて管理し、企業にあっせんする」という労働者保護の観点からみても適切なものであったことを考えると、入管局の「縄張り意識」によって失われたものの大きさがわかる。

　初めに動き出したのは規制改革サイドであり、2005年3月の規制改革・民間開放推進第1次答申(追加答申)は、「現在の研修期間中に支払われる研修手当は、労働者ではないために、「生活する上で必要と認められる実費の支給」という位置づけとなっている。研修生を受け入れる企業等の中には、これを悪用し、研修生を低賃金労働者として扱っている実例があるとの指摘がなされている」と、この制度の問題点を指摘し、「実務研修中における法的保護の在り方について検討し、結論を得るべき」と求めた。同年12月の規制改革・民間開放推進第2次答申ではさらに、技能実習生の在留資格が「特定活動」として「法務大臣が個々の外国人について特に指定する活動」とされたままになっていることについて、その安定的な法的地位を確立する観点から技能実習生に対する在留資格を創設するよう求めた。さらに、現在規制が指針や基本方針といったものであり、受入れ機関の管理責任が曖昧で担保責任が不十分であるとして、入管法関連の政省令への格上げする形で整理することも求めた。

　これを受けて見直しの検討を始めたのは入管法を所管する法務省ではなく、厚生労働省と経済産業省であった。両省とも2006年10月に研究会を開始し、2007年5月にそれぞれ中間報告及びとりまとめ報告を行っている。厚生労働省の研究会報告は、実務研修中の研修生の法的保護の在り方について、「実務研修については、生産現場で実際に商品の生産等に従事することから、外見上はその活動が「研修」なのか、資格外活動である「労働」なのか明確に区別しがたい場合が多い」とし、さらに「現行の労働関係でない「研修(1年)」＋労働関係の下に実施される「技能実習(2年)」については、実態的にも意識の上でも、「実務研修」から「技能実習」まで一連のものとして捉えられている」と述べて、「研修生の法的保護の実効性を図るためには、「研修(1年)」＋「技能実習(2年)」について、これを統合し、最初から雇用関係の下での最長3年の実習として法律関係を明確にした上で、労働関係法令の適用を図ることとし、入管法上においても、技能実習に係る新たな在留資格を設けることが適当である」と提言した。まさに当初の問題意識に戻って制度を作り直そうという提言である^*46。

　これに対して経済産業省の研究会報告は、研修生を労働者として位置づけることについて否定的で、「研修生は労働者であるという認識が行き過ぎる場合には、技能移転による国際貢献という趣旨が弱ま」るのではないかとか、「現行制度の下であっても、研修生であっても、労働基準監督署が実態に応じて指導、保護等を行うことは可能」という保守的な態度を維持していた。実習生は労働者であるが、そのために国際貢献の趣旨が弱まっているわけではなかろうし、初めから実態は労働者であるとして摘発される可能性を前提にして、研修生は労働者ではないという擬制を維持するのは合理的な制度設計とは言いがたい。

　2007年9月には日本経団連が提言を公表し、経済産業省の研究会と同様、非労働者たる「研修」を維持することを依然として主張しているが、その期間を柔軟化し、「たとえば半年の研修と2年半の技能実習の組み合わせなどを可能」とすべきなどと、若干の妥協も見せている。またやはり経済産業省案と同様、団体監理型も含めて、いったん帰国した後に再入国して2年間行う再技能実習を導入すべきと主張した。

　同じ2007年9月には内閣府の経済財政諮問会議に設置された労働市場改革専門調査会が第2次報告を公表し、基本的には厚生労働省の研究会と同様、「３年間を通じた「技能実習」という新たな在留資格を設け」、「実務研修と技能実習の時間は労働時間として取扱い、最低賃金法を適用したうえ、生産性に見合った適切な賃金が支払われるようにする」ことを求めている。

　こうした動きに対し、この時期、入管法を所管する法務省は河野太郎法務副大臣や長勢甚遠法務大臣という政治家主導の形で、研修・技能実習制度の見直しにとどまらず、より外国人労働者の積極導入に踏み込んだ提起を行ったが、組織としての意思決定ではなく、その後の法政策にはつながっていない。しかし、それらは外国人労働者問題の本質に関わる点を提起しており、後論で検討する。

　今次改正は、1年目の実務研修を「技能実習1号」として労働法令を適用するようにしたが、これまでの「特定活動」とされていた技能実習は「技能実習2号」として別立てとされ、しかもそれぞれに企業単独型と団体監理型があるという複雑な姿となった。これとは別に「研修」という在留資格も残ったが、これは公的な研修と実務作業を伴わない非実務研修に限り、かつ企業単独型のみで、団体監理型の研修はない。

　矛盾が露呈し、司法からも指弾を受けた「実務研修は労働者に非ず」という虚構を明確に否定し、基本的に厚生労働省の研究会や労働市場改革専門調査会の報告のラインに沿って、座学以外は雇用関係の下での就労と位置づけたことは、遅きに失したとはいえ、正しい改正と評価しうる。

　しかしながら、これまで入管法上には規定がなかった「団体監理型」を、あえて法律上に明記したことは、この制度の在り方として大きな疑問がある。ここにも、外国人労働者政策をあくまでももっぱら出入国管理制度の範囲内にとどめようする入管局の意図が窺われる。すなわち、2008年6月の厚生労働省の研究会の最終報告は、ブローカー対策として実習生の需給調整のあり方を改め、あっせんを行う国内の受入団体に対しては厚生労働省による新たな許可制を導入することを提起していたのであるが、そのような労働市場政策からの規制は否定されているのである。

　しかしながら、この点については厚生労働省の研究会報告も微温的であり、むしろその中で述べていた「研修生・実習生あっせん行為を適正化する方策としては、例えば、あっせん行為を公的機関が一元的に管理する方法」こそが、当初の問題意識からも最もふさわしい制度設計のはずである。実際、上述のように国際研修協力機構はもともと「外国人研修生を一括して受け入れて管理し、企業にあっせんする」機関として労働省によって構想されたものであった。それが無力な機関とされてしまったことが、それに代わる団体監理型の跳梁と相まって多くの問題を生み出したことを考えれば、「毎年5万人以上にのぼるさまざまな国からの受入である」からといって、あっせん行為を民間団体に委ねてしまうという結論にはいささか問題が残る。

　後述のように、現段階では外国人労働者の受入口としての技能実習制度にはなお重要な意義があり、労働法制としても適格な制度として維持していくことが望ましいと考えられるが、団体監理型の法制化はそれに暗い影を落とす要因であり、早急に見直していくことが必要であろう。

　2007年5月、当時の長勢甚遠法務大臣は私案として、研修・技能実習制度を廃止し、新たな短期外国人就労制度を創設することを提起した。ここでは、国際技能移転という目的が実態と合っておらず、これが混乱のもとになっているという認識から、目的自体を国内の労働力確保に転換し、正面から外国人労働力導入政策を打ち出しているが、一方で長期滞在・定住化を避けるために期間は3年を限度としている。受入団体の許可制度を設け、受入団体が受入企業と共同して在留管理や雇用管理に責任を持つという仕組みは、「技能実習」なき技能実習制度というのがふさわしい。

　この案はある意味で、外国人労働力を一定期間の労働力としてのみ欲しいのであって、移民として責任を負いたくないという経済界の本音を素直に表している。しかし、「研修」「技能実習」という看板を掲げているからこそ、技能が身につくまでの限られた期間のみの就労という制度に正当性が得られるのであって、それを撤廃してしまってまさに労働力としての外国人を導入するとした場合に、その就労に期間を設定して、期間が終われば帰国を強制することがどこまで政治的に可能であるかは、日本が先進国であるだけに、必ずしも容易に答えが出る問題ではない。

　長勢大臣の前に法務副大臣を務めた河野太郎氏は、2006年9月に「今後の外国人の受入れに関する基本的な考え方」と題するプロジェクトチーム報告を公表し、かなり大胆な政策転換を打ち出した。これは、専門的・技術的分野でなくても、特定技能労働者を一定の日本語能力があることを要件に、当初から労働者として受け入れるというものである。受け入れる産業分野は，「国内対策を尽くしてもなお外国人を受け入れることが産業の発展のために必須であると評価され，また技能評価制度や受け入れた外国人の実態把握等総合的な受入れ体制が整っている分野に限定する」としている。注目すべきは、日本入国後一定期間が経過し、一定の技能及び日本語能力を取得した場合には、家族の呼び寄せを考慮するという点である。さらに、わが国への貢献が大きい外国人に係る永住許可要件を緩和するとも述べている。こうなると外国人労働力政策にとどまらず、移民政策という性格が明確に現れてくる。

　「研修」「技能実習」という看板を外して外国人労働力導入政策をとるのであれば、その論理的帰結としての移民政策に真正面から向き合う必要があることは明らかであろう。しかしながらこの選択肢をとるのであれば、こうした移民とその家族を日本社会のフルメンバーとしてほんとうに受け入れていく用意があるのかという問いに答える必要がある。欧州諸国が経験したように、福祉や教育といった移民の社会的統合問題はそれに要する社会的コストとして問題になるだけではなく、移民に対する排外主義的イデオロギーが政治勢力として強大化していくなど、想像以上の起爆力を持った「問題」なのである。

　その意味で、現段階で技能実習制度を廃止して外国人労働者導入政策に一本化することにはかなりの政治的危険性が伴うことを意識しておく必要がある。少なくともリーマンショック以来の不況が継続し、完全失業率がなお5.0%と高水準で推移している今日、外国人労働者の受入口として（正しく改善された）技能実習制度を維持することにはなお重要な意義がある。当面の政策課題としては、上述のように、当初の問題意識に沿った形に技能実習制度を改造していくことであろう。

　上記河野プロジェクト報告は、日系人について、「血のつながりのみを理由とした特別な受入れは行わず，就労目的の日系人については，原則として，(特定技能労働者受入制度）創設後は当該制度に基づき受け入れる」と述べ、さらに「既に滞在している就労目的の日系人については，日本語教育支援等の施策の実現を前提に，一定の経過期間を経て，安定した生計維持能力（定職）と一定の日本語能力を，継続的な在留の要件とすることを原則とする」と、明確に「サイドドア」ではなく外国人労働者として「玄関」から受け入れることを打ち出していた。

　この考え方は、法務省自身が「労働に従事することを目的として在留する外国人」ではないという法形式をかぶせるためにあえて「定住者」という就労に一切制限のない在留資格を持ち出した原点に戻って、それを抜本的に転換しようとするものであり、その意味では極めて筋の通った議論である。

　ところが法務省入管局は、2010年1月に公表した第5次入国管理政策懇談会報告書において、日系人の受け入れについて「就職先や居所が確保されているなど，「独立して生計を営む能力」を有していること･･･を入国，在留許可等における考慮要素とすること、「一定の日本語能力を，日系人等の入国，在留及び永住の許可等における考慮要素とすること」を提起しているが、依然としてそれを「血のつながりのみを理由とした特別な受入れ」の枠の中における追加的要件として位置づけ、「労働に従事することを目的として在留する外国人」として認めようとしていない。提示している要件それ自体は完全に外国人労働者導入政策としての「玄関」化を意図したものでありながら、なおそれを「サイドドア」として位置づけようという極めてアクロバティックな論理となっている。

　しかし、外国人労働者として受け入れることの適格性基準である就労能力や日本語能力が、なぜ日系人にのみ適用され、非日系人には適用されないのか、説得的な説明は不可能であろう。ここに露呈しているのは、労働政策の介入を遮断するために「労働に従事することを目的として在留する外国人」をできるだけ極小化しようとし続けてきた入管当局の思想の最終的破綻なのである。

　上記河野プロジェクト報告は「受入れ」とのみ述べてその具体的な制度設計を語らないが、おそらく「特定技能労働」といった在留資格を設けることが想定されていると思われる。これはまさに、かつて雇用許可制に転換する以前に労働省が検討していた「中間技術者」に対する「労働ビザ」そのものであり、実体的には労働許可制そのものである。雇用許可制が当時の企業主義的潮流に基づいたものであり、それゆえ在日韓国人問題を利用した法務省の反対で潰されてしまったことを考えると、その法務省から(公式ではないにせよ)労働許可制に近い案が出てくるというのは皮肉なものである。

　今や、我々は20年以上にわたる外国人労働者政策の欠落した時代を通り抜けて、ようやく一番最初からそこにあった案、労働許可制をめぐる検討にたどり着きつつあるといえるのかも知れない。「外国人労働者問題は労働問題に非ず」という非現実的な政策思想が最終的に破綻し、労使の利害関係の中で政策方向を考えるべき労働問題として、この問題を検討する時代が始まりつつあるのかも知れない。

　ここに至って、我々は冒頭で述べた外国人労働者問題の本質的困難性、「失われた20年間」目をそらし続けてきた問題構造に再び直面する。公式的には外国人労働者導入政策が存在しないことになっているがゆえに、労働問題としての深刻な利害対立を抜きにして「多文化共生社会」といった地に足のつかない美辞麗句で済ませていた問題に直面する。しかし、国内労働者団体がここにきちんと取り組まなければ、恐るべき事態を招きかねないことを認識すべきであろう。

　冒頭述べたように、国内経営者にとって「できるだけ安い外国人労働者をできるだけ多く導入する」ことが望ましいのに対し、国内労働者にとっては「できるだけ外国人労働者を入れるな」と「外国人労働者の待遇を上げろ」という両立が困難な立場を同時に主張する二正面作戦が迫られる。労働許可制とは、この微妙なバランスを労働市場の状況に対応しつつとっていくプロセスに他ならない。このバランスが崩れると、国内労働者は「多文化共生」という美辞麗句を自分たちの生活に対する攻撃とみなし、ショービニズム的な鎖国論に走る危険性がある。それが暴力的な外国人排斥行動につながる可能性は、現に我々の目の前にある。そうならないような安全装置を日本社会に張り巡らせるという準備作業を、本格的な労働許可制の検討に先立って、今から緊急に開始する必要がある。

　労働省が提唱した雇用許可制が頓挫した最大の理由は、上述したように在日韓国・朝鮮人への雇用差別問題であった。しかし今日に至るまで、欧米では女性と並ぶ大きな差別問題のテーマである人種・民族差別問題は、外国法の紹介を超えた本格的な議論の対象とはなってきていない。ここにも問題の所在から目をそむけ続けてきた「失われた20年」のツケが現れている。

　今「失われた20年」から脱却しつつある外国人労働者政策を的確な方向に適切に進めていく上で、この二正面作戦のバランス感覚は極めて重要である。そして、国内労働者の利害を代表する労働組合は、その重大な責任を負っていることを忘れるべきではない。　

*3より具体的には、1988年1月20日付読売新聞記事において、「認可システムについては、欧米各国が採用している企業が雇用証明書を提出し、政府が審査した上で労働許可証と労働ビザを出す労働許可制度や、カナダのように外国人で政府が認める職種への就労を望む人が、政府の試験を受ける選択労働制度など、様々な例が検討されている。」と報じている。

*4実際、翌1月5日付の朝日新聞夕刊は、林田法相が外国人労働者の受け入れ緩和を表明したと報じ、「労働省を中心に一部受け入れの方向で検討が進められており、この日の法相発言は、緩和の動きを入管行政の責任者として歓迎する意向を示したものだ」と述べていた。

*16梶田孝道は入管法改正に携わった法務省入国管理局のメンバーへの聞き取りから、「この労働省と法務省の外国人労働者今後の外国人の受入れの是非をめぐる確執は激しい形で展開され、きわめて興味深いことに、法務省が労働省の案を葬り去るために、法務省が利用しうるあらゆる「資源」を動員した点である。法務省は、労働者(ﾏﾏ)の雇用許可制度が実現した場合には、ニューカマーのみならず、在日コリアンたちも雇用許可を受けなければならなくなるとして（実際には、そのような必要はなかったのだが）、積極的に働きかけ、在日コリアンの諸団体を労働省案への反対勢力へと動員することに成功している。」と述べている。（「第6章　現代日本の外国人労働者政策・再考」（梶田孝道編著『国際化とアイデンティティ』ミネルヴァ書房））

*24梶田孝道は入管局官僚とのインタビューから「日系人の増加は、政策担当者たちにとっては「意図せざる結果」であった」「政府が日系人を「外国人労働者」として導入したという事実を証拠立てる明白な証拠は存在しない」と述べている。（「第4章　国民国家の境界と日系人カテゴリーの形成」（梶田孝道他『顔の見えない定住化』名古屋大学出版会）

*25生田忠秀は、加藤武徳元自治相の「私が（自民党の外国人労働者問題）特別委員長をしていた時、人手不足対策の要望が強く、このため、当時の入管局長(外務省出身)との間で、日系二、三世を無制限に受け入れる”密約”を結びました。外務省は南米の現地大使館に受入体制を整備するよう”極秘”の通達を出したはずです」との証言を紹介している。生田「官庁エゴが諸悪の根源「外国人労働者問題」」（『Foresight』1992年4月号）