　近年、格差拡大や貧困の問題が大きな社会問題となってきている。新自由主義的な構造改革路線に対する熱狂が２００５年の郵政選挙で頂点に達した後、国民の意識は一気に足もとの現実に向かい始めたようである。本誌が、ほぼ１年前の２００６年１１月号に続き、再び格差社会を特集に取り上げたのも、この問題への関心の高さを物語っていよう。

　筆者は、２００６年１月以来、連合総研の「現代福祉国家への新しい道－日本における総合戦略」研究委員会に参加し、労働を中心とした福祉社会の新たなビジョンの構築に取り組んできた。この研究委員会の成果は、『福祉ガバナンス宣言－市場と国家を超えて』と題して、昨年１１月に日本経済評論社から刊行されている。

　筆者が執筆したのはそのうち「第１章　生涯を通じたいいい仕事－福祉社会のコア」の部分であるが、同書の中で今日的にもっとも議論を呼ぶテーマはおそらく、駒村康平氏と後藤玲子氏が取り組んでいる所得保障制度ないし生活保障制度に関わるところであろう。両氏は対談「ミニマム保障は強めるべきか」の中でも、労働を中心にした所得保障で行くのか、ベーシックインカムのように普遍的な所得保障で行くのか、という本質的な論点をめぐって議論をたたかわせている。これはたいへん興味深いので、是非お読みいただきたい。

　筆者は基本的な立場としては労働中心主義者である。しかしながら、もちろん、仕事さえあれば福祉社会になるとは思っていない。仕事を通じて技能を向上させ、賃金も上昇していくような、そして共働き夫婦が二人とも正社員として生活と両立させて働いていけるような、そういういい仕事、まっとうな仕事でなければならない。それが上記第１章論文の主旨である。

　それとともに、仕事から離れざるを得なくなったときに、その収入をどのような形で保障していくべきかという生活保障の制度設計においても、基本的には労働中心のものでなければならないと考えている。しかし同時に、その労働者が家族を持ち、子供を育て、住宅に住まうという基本的ニーズを充たすという事実に立脚して、普遍的な生活保障の思想を取り入れなければならないとも考える。これは仕事を離れた場合に限らず、仕事をしていてもその収入が乏しく、家族の生活を維持しきれないいわゆるワーキング・プアといわれる場合についても同様である。

　雇用保険の失業給付は、拠出制社会保険制度と雇用政策手段という二つの性格を併せ有する。社会保険制度としては、労働者の失業による所得の喪失を保険事故と捉え、再就職するまでのその所得の補償を行うことが目的であるが、雇用政策手段としては、完全雇用という政策目的を実現するために、失業者ができるだけ速やかに再就職できるよう援助することが目的である。

　拠出制社会保険である以上、給付日数には限度がある。所定給付日数を超えても再就職できない失業者には、現在の日本には雇用政策上の所得補償制度は存在しない。一般的な最低所得保障制度としての生活保護があるだけである。ところが、生活保護法上は就労可能な者であっても受給することができるにもかかわらず、窓口レベルで厳しい規制がされ、就労可能年齢に属する男性の場合は事実上受給が極めて困難となっていた。

　窓口規制は最近はやや緩和されつつあるようであるが、生活保護受給には補足性の原理によって、その利用しうる資産、能力その他あらゆるものを活用することが要件とされ、また扶養義務者の扶養が優先することから、いわば全てのものを捨てて身ぐるみ剥がれた状態でなければ入ってこれないという障壁がある。このため、多くの長期失業者や若年失業者が、雇用保険制度と生活保護制度の狭間で無収入状態に陥っている。

　一方、欧州諸国では拠出制失業給付と生活保護(社会扶助)の間に、一般財源による失業扶助という制度が設けられ、失業給付が切れた者や、若年者などそもそも受給資格がない失業者に対しても給付がなされる例が多い。このため、日本でも失業扶助を導入すべきという意見も見られる。ところが近年の欧州の傾向としては、失業扶助と社会扶助を統合し、就労可能な者に対しては金銭給付をしながら(再)就職を促進していくというのが大きな流れになりつつある。社会扶助受給者でも就労可能な者はできるだけ労働市場に引っ張り込んでいくというのが、ワークフェアとかアクティベーションと呼ばれる新たな雇用・社会政策の方向なのである。

　この方向性を踏まえて考えるならば、日本は以前の欧州を見習って失業扶助制度を導入するよりも、これからの欧州を見習って生活保護制度そのものを就労可能な者に対する生活保障制度として活用していくことを考えるべきではなかろうか。

　最低賃金制度とは、国家が賃金額について法的強制力をもって最低限度を定め、それ以下での賃金の支払いを許さない制度である。日米英仏など多くの先進国が最低賃金制を有しているが、ドイツや北欧諸国など法定最低賃金のない国も少なくない。これら諸国では労使交渉による業種別ないし全国レベルの労働協約が、それ以下の賃金の支払いを許さない仕組みとなっている。もっとも、ドイツでは国家による一般的拘束力制度によって未組織労働者にも当該業種の協約最低賃金が適用されるので、法定最低賃金に近い面もある。これに対して北欧諸国は一般的拘束力制度もなく、労働組合の高い組織率と社会的影響力によってその履行を確保している。

　近年、日本で議論の焦点となってきたのは、最低賃金額が生活保護の受給額を下回る場合があるということである。２００５年３月に出された最低賃金制度の在り方に関する研究会報告では、「生活保護が健康で文化的な最低限度の生活を保障するものであるという趣旨から考えると、最低賃金の水準が生活保護の水準より低い場合には、最低生計費の保障という観点から問題であるとともに、就労に対するインセンティブが働かずモラルハザードの観点からも問題である」と指摘し、「さらには生活保護制度において自立支援がより重視される方向にあることを踏まえると、単身者について、少なくとも実質的に見みて生活保護の水準を下回らないようにすることが必要である」と法改正を求めた。

　昨年秋の臨時国会で成立した改正最低賃金法は、この考え方に基づいて、「労働者の生計費を考慮するに当たっては、労働者が健康で文化的な最低限度の生活を営むことができるよう、生活保護に係る施策との整合性に配慮する」という規定が設けられた。

　問題はこの「配慮」の内容である。上記研究会報告の参考資料には、生活保護(生活扶助基準＋住宅扶助)と最低賃金を都道府県別に比較した図が掲載されているが、その生活扶助基準は１８～１９歳単身者である。若い単身者ですらフルタイムで働くよりも生活保護を受給した方が高くなるのは確かにおかしい。しかし、生活保護は家族全員の生計費を賄うことを目的とするので、生活扶助額は世帯人数が増えればそれに伴って増加するが、最低賃金はそういう仕組みにはなっていない。ということは、子供を抱えた労働者にとっては、なお就職すれば収入が下がるというモラルハザードが働くということである。ここをどう考えるかは悩ましい問題である。

　野党の民主党が国会に提出した改正案では、「全国最低賃金及び地域最低賃金は、労働者及びその家族の生計費を基本として定められなければならない」と規定していた。これは、最低賃金自体に生活保護と同様の最低生活保障機能を担わせようとするものであろうが、国会で与党側から批判されたように、「仮に何らかのモデル世帯を想定して家族の生計費まで考慮した水準に最低賃金が決定された場合には、例えば家族のいない若者などの単身者に対する水準としては高くなり過ぎてしま」う。しかし一方で、「独身者が働いて、その得た賃金で結婚する、そして将来は子供を産めるような、そんな賃金でないと」いけないのではないかという議論にももっともなところがある。

　これまでの日本型雇用システムにおいては、正規労働者には、単身時代にはそれにふさわしい低賃金だが、結婚して子供が成長してくるにつれて賃金も上昇するという生活給的年功賃金制が適用されてきた。一方、非正規労働者には、主婦パートや学生アルバイトであることを前提として、家計補助的な恒常的低賃金が適用されてきた。しかし、これはあくまで社会慣行によるものである。近年、家計補助的ではなく、家計維持的な非正規労働者が増加してきたことが、この矛盾が大きく露呈してきた要因である。彼ら中年にさしかかりつつあるフリーター層は、恒常的低賃金に捉えられて家族形成が極めて困難となってきている。

　現在の生活保護受給者は、高齢者世帯が４４％、傷病・障害者世帯が３８％と圧倒的に就労困難ないし不可能な者が多数を占め、欧米では過半を占める母子世帯が９％、その他の世帯は１０％に過ぎない。これは、就労可能な者の流入を窓口で規制し、ほかにどうしようもない者ばかりを入れてきたことの結果であろう。そのため、一旦生活保護を受給し始めると、なかなかそこから脱却することができず、長期受給者になってしまう。

　逆に、生活保護に入れてしまうとなかなか出て行かないということを前提にすると、就労可能な者をうかつに入れない方がいいという現場の判断がでてくる。補足性の要件に基づいて、資産や係累を利用し尽くして初めて受給できるのであれば、そこから脱却しようとしても、就職後はもはや資産や係累はなくなっていることになる。社会の主流から排除されることが受給の条件であるとすれば、受給させずに社会とのつながりを維持した方がいいのかもしれない。

　この断層を埋めるには、生活保護制度自体を抜本的に見直し、少なくとも就労可能者に対しては、補足性要件を緩和してある程度の資産を有したままで受給を幅広く認める代わりに、失業給付と同様の求職活動を義務づけることが必要であろう。いわば、生活保護の部分的第二失業給付化である。従って、一旦受給し始めたら永久に貰えるものではなく、６ヶ月程度の有期給付とし、求職活動にもかかわらず就職困難な場合には更新を認めるが、逆に求職意欲のない場合には支給を終了するという厳しい対応も求められる。もちろん、就労可能といっても技能水準が低いために低賃金労働にしか従事できない者に対しては、雇用保険の訓練給付のように、その能力開発のための援助が欠かせない。

　こうした方向への生活保護制度の転換は、実は法改正を伴わない形で進められてきている。２００４年１２月の社会保障審議会福祉部会生活保護制度の在り方に関する専門委員会報告は、「利用しやすく自立しやすい制度へ」を掲げて、自立・就労支援を大きく取り上げ、地方自治体が自立支援プログラムを策定して、それに基づいてハローワークと連携して就労支援を行うことを求めた。

　この報告に基づき、厚生労働省は２００５年度から通達により自立支援プログラムを実施させている。これまで「職安に行け」といって済ませてきた者に、福祉事務所とハローワークの連携による就労支援がなされるようになっただけでも大きな意味がある。ただ、これまでのところ、就労支援が効果を挙げているのは受給期間の短い近年の受給者に限られているようである。

　このプログラムを更に実効あるものにしていくには、法改正なしに通達だけで進めるというやり方には限界があるのではなかろうか。次の段階として生活保護法の抜本改正が必要になりつつあるように思われる。そして、その際には、最低賃金との矛盾についても解決できるような制度設計を試みる必要があるのではなかろうか。

　いささか抽象的な議論になるが、労働の世界と福祉の世界では正義が異なる。労働の世界の正義は「等しきものに等しきものを」という交換の正義である。同一労働同一賃金原則とはまさにこの交換の正義の具現であろう。一方、福祉の世界の正義は「乏しきに与えよ」という分配の正義である。健康で文化的な最低限度の生活を保障する憲法第２５条や生活保護法はその具現であろう。問題はこの両者が現実の世界では境を接していることだ。

　分配の正義からすれば、扶養家族の多い世帯により多くの生活保護を支給するのは当然のことである。しかし、交換の正義からすればそれは不正義になる。日本型雇用システムにおいて生活給的年功制が成り立っていたのは、終身雇用慣行の中で、どの労働者にとっても若い頃の低賃金と中高年期の高賃金という形で均衡がとれていたからである。長期的な決済の中で初めて交換の正義が成り立つものを、一時点の賃金水準に適用することは不可能だ。

　とはいえ、現実に日本型雇用システムに入らない家計維持的な非正規労働者が増大している以上、彼らに対して家族の生計を維持できるような収入を何らかの形で確保する必要がある。最低賃金自体に家族の生計費を考慮することが交換の正義に反するのであるならば、賃金以外の形でそれを確保しなければならない。それは端的に公的な給付であっていいのではなかろうか。

　本人以外の家族の生計費、子女の教育費、家族で暮らすための住宅費など、労働者の提供する労務自体とは直接関係はないにしても、彼／彼女が家族を養いながら生きていくために必要な費用は、企業が長期的決済システムの中で賄わないのであれば、社会的な連帯の思想に基づいて公的に賄う必要があるはずである。

　生活保護はもちろん、全額が公的に負担されている。扶助の種類によって区別はない。しかしながら、上述のように生活保護を部分的に第二失業給付として位置づけるのであれば、そのように位置づけうるのはどこまでかという問題を取り上げないわけにはいかない。家族の生計費、子女の教育費、住宅費などは、最低賃金で考慮されるべきものではないとすれば、第二失業給付として就職と共に受給が終了すべきものではないと考えられるのである。

　現在の生活保護では扶助を受けるか受けないかの二者択一であって、この部分だけ扶助を受けたいというのは認められていないが、そのために家族を持った者が一旦生活保護を受給すると、どうしても就職して保護を受けなくなれば収入が激減するという形にならざるを得ない。これを解決するためには、家族生計費、子女の教育費及び住宅費に対する扶助は第二失業給付としての本人給付とは切り離し、就労していても所得が一定以下の者に対しては支給するという形にする必要がある。つまり、これらの部分は所得制限付きの普遍的な社会手当として位置づけ直すのである。

　実際、日本のような過度に年功的な賃金制度を持たない欧州諸国では、ある時期以降フラットな賃金カーブと家族の必要生計費の隙間を埋めるために、手厚い児童手当や住宅手当が支給され、また教育費の公費負担や公営住宅が充実している。社会のどこかが支えなければならない以上、企業がやらない部分は公的に対応せざるを得ないはずである。

　こう考えてくれば、これはいわゆるワーキング・プア対策としても重要であることが判るであろう。交換の正義からすれば、その者の労働生産性に応じた賃金を支払うことが正義であって、家族が何人いるとか教育費や住宅費がこれだけかかるといったことで賃金を決めるのは正義に反する。しかし、福祉の世界という特殊な世界に入り込まなければ、そういう分配の正義が考慮されないのであれば、それはあえて働こうとする者にペナルティを課しているのと変わらない。働いている人々に、働いている方が得になるような状況を確保することが、今日もっとも求められている。それは社会手当という形の就労所得によることが望ましい。

　これに対して、それは家族生計費や子女の教育費や住宅費が本人賃金の中に含まれる高給の正社員層と、それらを賃金という形ではなく公的給付として受給する低賃金の非正社員層という、労働市場の二重構造を固定化することになるのではないかという批判が考えられる。その答は、現段階ではイエスである。

　しかしながら、将来的にはこうした社会手当を一般的な社会保障制度の中に統合していくことも考えられるのではなかろうか。近年、一切条件の付かない全国民を対象にした一律の給付としての基本所得(ベーシック・インカム)が議論されることが多い。少なくとも就労との関係で無条件というのは、就労可能者に対しては大きなモラルハザードになるので、基本的な発想としてはまったく賛成しがたいが、市場における就労の対価では対応しきれない生活上の必要を賄うための家族手当、教育手当、住宅手当などは、より普遍的な形であってもいいように思われる。