『総合社会保障』８月号
「ニュー・ヨーロッパへの新展開−−変貌するヨーロッパの雇用・社会政策」
連載第１回
社会的排除との戦い−ＥＵレベルの政策展開
はじめに
前号の対談で佐藤教授が述べられたように、今日雇用・社会政策の構造改革を迫られている日本にとって、アングロ・アメリカン・モデルにただ流されるのではなく、自らの社会の主体性をしっかりと維持しながら２１世紀に向けて挑戦しようとしているヨーロッパは示唆するところが大きい。ヨーロッパが手厚い労働者保護と福祉に彩られた旧来のヨーロッパ社会モデルから参加をキーワードとするニュー・ヨーロッパ社会モデルに向けて模索する姿は、我々日本人に対して、日本社会モデルの未来像をどう構築していくのかという問いを投げかけている。しかしながら、そうした動向がしっかりと日本の政策担当者に届いているかどうかは疑問である。アングロサクソン系メディアのバイアスで否定的なイメージが先行している危惧もないわけではない。
本号より当面１年間の予定で、ＥＵを中心としたヨーロッパの雇用・社会政策の動向を紹介していくが、できるだけ日本の構造改革の参考となるような新たな動きに着目していきたい。論点によっては現実の姿というよりも理念・哲学のレベルに偏っているように見えるかも知れない。しかし、今の日本に欠けているのはまさにそういう社会哲学の議論なのではなかろうか。その欠落故に、市場原理主義が万能の哲学として横行し、雇用・社会政策が右往左往するのではなかろうか。本連載が政労使それぞれの立場で雇用・社会政策のあるべき姿を考える方々にとってなにがしかの参考になれば幸いである。
先ず始めに本号と次号の２回に分けて、「社会的排除」(social exclusion)*1の問題を取り上げる。今号ではＥＵレベルにおけるこの問題の展開を紹介し、次号では国別行動計画に基づいて加盟各国の取組を概観したい。
１ 「社会的排除」とは何か
日本の社会政策の中に「社会的排除」という言葉はまだほとんど見られない。数少ない例外として、昨年末に出された旧厚生省の「社会的な援護を要する人々に対する社会福祉のあり方に関する検討会」報告書の中で、イギリスやフランスにおける「ソシアル・インクルージョン」への言及が見られる。
しかしながら、社会保障制度をめぐる議論の中でこの問題が取り上げられることはほとんどない。後述するように、ＥＵの社会保護改革論議において年金と並んで２大プライオリティに位置づけられており、ブレア政権の「第３の道」の最大の柱ともされる社会的排除という問題が、日本人の意識からすっぽりと抜け落ちているかのごとき事態は、現在の日本の知的世界の問題点をくっきりと照らし出しているようにも思われる。
さて、とはいいながら、「社会的排除」がＥＵの社会政策の中心的存在になってきたのは割に最近のことである。ＥＵの憲法的存在であるローマ条約に「社会的排除」という言葉が書き込まれたのは、９７年６月に合意され、９９年５月に発効したアムステルダム条約による改正によってであった。これにより、第１３７条第２項第３サブパラグラフが新たに規定され、社会的排除との戦いのイニシアティブについて、労使団体との協議と欧州議会との共同決定手続による特定多数決の手続によって行動することができることとなった。ＥＵレベルの政策が動き出したのは従って９９年以降であり、最高意思決定機関である欧州理事会（加盟国首脳によるサミット）で取り上げられたのは２０００年以降である。そして、現在ようやく第１回目の社会的統合(social inclusion)に関する国別行動計画が提出されつつあるところである。政策としてはまだまだ成長過程にあるものといえるだろう。
欧州委員会の政策文書ではもっと早くからこの言葉が見えているが、その中でも問題意識がくっきりと浮かび上がるものとして、９３年の「ヨーロッパ社会政策グリーンペーパー」の記述を引用しておこう。曰く：
貧困は昔からある現象であるが、ここ十五年間、社会的排除という構造的問題が注目されている、問題は単に社会の上層と下層の不均等にあるのではなく、社会の中にいるべき場所のある者(those who have a place in society)と社会からのけ者にされてしまった者(those who are excluded)との間にあるのである。
社会的排除は単に所得が不十分だということではない。職業生活への参加ということだけでもない。それは住宅や教育、医療、サービスへのアクセスといった分野で顕著である。単なる不平等ではなく、分断された社会という危険を示唆しているのである。排除された者の怨恨は暴力や麻薬、ひいては人種差別主義や政治的過激派の温床となる。
もし社会政策の目的が個人が自分自身の世話をし、できる限り社会の中で有用な役割を遂行することを援助することであるならば、仕事と福祉の新たなそして革新的な結合のみがこの目標を達成することができるであろう。
所得維持はもはや社会政策の唯一の目的ではない。社会政策は人々が社会の中にいるべき場所を見つけることを助けるというもっと野心的な目的を追求しなければならない。その主たるルートは（もちろんただ一つのルートではないが）報酬のある仕事である。そしてそれがゆえに雇用政策と社会政策はもっと密接に連携しなければならない、云々。
２ 社会的排除に対する政策の進展
この新しい問題に対しＥＵ加盟国の首脳たちはどのように考えてきたか、昨年来の欧州理事会の結論文書を追ってみよう。
まず、２０００年３月のリスボン欧州理事会では、直前に出された欧州委員会の「インクルーシブなヨーロッパの建設」という文書を踏まえて、初めて「社会的統合の促進」という項目を立て、貧困と社会的排除の根絶に向けて目標を設定するよう求めた。同理事会では情報通信技術の急速な進展を「知識基盤社会」(knowledge-based society)の形成と捉えている。しかしながら、それは決して薔薇色ではなく、知識基盤社会は経済的繁栄の条件を作り出し、社会参加の道を開くことにより社会的排除を減らすポテンシャルを有しているが、同時に新たな知識にアクセスできる者とそこから排除される者との間のギャップをずっと広げていくリスクをももたらすことを指摘し、社会的排除に対する最大のセーフガードは仕事であると結論づけている。そして、国別行動計画と欧州委員会のイニシアティブを組み合わせた開かれた方法を求めた。
ここで特に閣僚理事会と欧州委員会に求めているのは、@共通の指標に基づき社会的排除の理解の促進、A加盟国の雇用、教育訓練、健康、住宅政策における社会的統合の主流化、B少数民族、児童、高齢者、障碍者など特定のターゲット・グループのための活動の発展、の３点である。
これを受けて、欧州委員会は６月「社会的排除と戦う加盟国間の協力を促進する行動計画」案を提案し、１１月の閣僚理事会で合意された。社会的排除の解消をめざす事業に対し、２００１年から２００５年の５年間に計７千万ユーロを支出する計画である。
１２月のニース欧州理事会では、「欧州雇用戦略」(European strategy for employment)と並んで「欧州社会的排除に対する戦略」(European strategy against social exclusion)という項目が立てられ、閣僚理事会が採択した「貧困と社会的排除と戦う諸目的」を承認するとともに、加盟各国に対して２００１年６月までに２カ年の国別行動計画を提出することを求めた。
さらに、２００１年３月のストックホルム欧州理事会では、加盟国に国別行動計画の実行を求めるとともに、閣僚理事会と欧州議会が２００１年中に社会的統合プログラム案に合意することを求め、閣僚理事会には年末までに社会的排除と戦うための指標に合意することによりこの分野における行動のモニタリングを改善することを求めた。
本稿執筆時点で、既に１２カ国から国別行動計画が提出されている。
３ 社会的排除と戦う諸目的
ニース欧州理事会で承認された「貧困と社会的排除と戦う諸目的」(objectives in the fight against poverty and social exclusion)は、社会保護に関するハイレベル・ワーキングパーティ*2が起案し、１０月の閣僚理事会で合意されていたもので、４つの柱からなっている。
第１は「雇用への参加と万人の資源、権利、財及びサービスへのアクセスを容易にすること」である。ここで挙げられているのは、雇用関係では、社会の最も弱い立場の人々を雇用への道につけ、そのために訓練政策を活用すること、育児や介護の関連で仕事と家庭生活の両立を促進すること、社会的経済（ソシアル・エコノミー）による統合と雇用の機会を利用することであり、人的資源管理、労働組織、生涯学習を通じて就業能力を高めることにより仕事の世界からの排除を防ぐことである。また、アクセス関係では、誰にでも尊厳ある生活に必要な資源を保障すること、誰にでも真っ当で衛生的な住宅、電気や水道など基本的なサービス、そして介護も含め十分な医療へのアクセスを提供すること、排除のリスクに曝されている人々に教育や司法、さらに文化、スポーツ、レジャー等の公私のサービスへの効果的なアクセスを可能にするような措置を執ることである。
第２は「社会的排除のリスクを予防すること」である。ここで挙げられているのは、知識基盤社会と情報通信機器のポテンシャルをフルに活用し、特に障碍者が誰一人排除されないようにすること、借金、退学、ホームレスといった社会的排除につながりやすい生活の危機を防ぐ政策を執ること、そしてどんな形であれ家族の連帯を守る行動をとることである。
第３は「最も弱い立場の人を支援すること」である。ここで挙げられているのは、心身の障碍や特定の集団に属していることのゆえに永続的な貧困にある人々の社会的統合を促進すること、子供たちから社会的排除を根絶しあらゆる機会を与えること、そして社会的排除で特徴づけられる地域のための包括的な行動をとることである。
第４は「あらゆる関係者を動員すること」である。ここで挙げられているのは、社会的排除を被っている人々の参加と自己表現を促進すること、社会的排除との戦いを他の全ての政策の中に主流化（メインストリーム）すること、そして公私のあらゆる関係者の対話とパートナーシップを促進することである。これには労使団体やＮＧＯ、社会サービス提供者を巻き込むこと、全ての市民の社会的責任とアクティブな関わりを奨励すること、そして実業界の社会的責任を助長することが含まれる。
このように、社会的排除との戦いは雇用、社会保護のほか、住宅、教育、健康、情報通信、移動、安全、司法、レジャー、文化等の多くの分野と関わっているが、その中でも社会的排除への最大のセーフガードである雇用と、社会扶助や最低所得保障などの社会保護が最も重要な役割を果たす。これらが国別行動計画にどのように具体化されているか、次号で詳しく見ていきたい。
４ 今後の政策動向
６月に提出される国別行動計画を踏まえ、欧州委員会は７月までに報告草案を起草し、これをもとに８月から９月にかけて各加盟国との２者会合を持ち、それをもとに１０月に欧州委員会報告を発表する予定である。これは同月の雇用社会政策相理事会に提出され、各国がこれを良く検討した上で、１２月の雇用社会政策相理事会で理事会と欧州委員会の合同報告書を採択し、同月のラーケン欧州理事会（ベルギー）に提出する運びとなる。このように雇用戦略と並ぶヨーロッパの社会戦略として社会的排除との戦いが位置づけられ、着々と進みつつあることは、日本の社会政策関係者が無関心でいていい問題ではない。
この流れとは別に、２０００年６月に発表され、１２月のニース欧州理事会で承認された社会政策アジェンダにおいては、今後の政策項目として、「労働市場から排除された人々の統合についての全ての関係者(all relevant actors)への協議の開始」が挙げられている。これは条約上の根拠は同じローマ条約でも第１３７条第１項第４号*3の方である。
２００１年中に予定される全ての関係者(all relevant actors)への協議がどのような内容となるかとともに、どのような形をとるのかも大変興味深い。立法における「労使対話」(social dialogue)から「市民対話」(civil dialogue)への進展の先陣を切ることになるからである。
*1ソシアル・イクスクルージョンの訳語として「社会的疎外」を当てる場合もある。社会政策関係では「排除」、国際機関関係では「疎外」を用いることが多いようである。
*2９９年１２月に設置され、６月に進捗状況報告を作成している。その中で、社会的排除との戦いと年金の持続可能性の確保を２大プライオリティとして掲げている。年金については改めて取り上げる予定。
*3これは、マーストリヒト条約付属社会政策協定の時から存在した立法根拠規定であるが、今まで使われたことはない。