『総合社会保障』９月号
「ニュー・ヨーロッパへの新展開−−変貌するヨーロッパの雇用・社会政策」
連載第２回
持続可能な年金制度に向けて
はじめに
日本とＥＵの（に限らず）社会政策を比較研究することは２つのメリットを有する。一つ目は両者間の問題意識の違い、つまりそもそも何が問題だと考えるかという次元の違いを浮かび上がらせることであり、二つ目は問題関心が共通する場合に具体的な政策の方向性の違いを明らかにすることである。前者が日本の社会政策のマクロ的なあり方自体を再考させる役割を果たすのに対して、後者はもっと実務的に日本の具体的な政策を評価する物差しとして役立つ。前回*1取り上げた「社会的排除」の問題が前者の典型であるのに対して、今回取り上げる「年金」の問題は後者の典型である。ともに人口高齢化の進む先進社会として、年金制度をいかに持続可能(sustainable)なものにしていくか。一方で高齢者医療や介護問題と関わり、他方で財政や税制とも関わるこの問題に、社会連帯を哲学的基礎とする欧州社会がどのようにアプローチしようとしているかを調べることは、日本の政策担当者にとっても参考になるはずである。
１ ＥＵにおける社会政策と年金
ＥＵレベルで年金問題が正面から議論されるようになったのはごく最近である。もちろん、ＥＵ加盟国はいずれも世界の社会政策をリードした諸国であり、年金制度も数世代にわたる歴史を有している。しかしながら、ＥＵの歴史において、社会問題が正面から取り上げられるようになってからも、主たる関心は雇用労働分野に集中し、社会保護分野はもっぱらＥＵ域内を移動する労働者や自営業者の社会保障制度の調整という極めて技術的な領域に限られていた。ＥＵが社会保護を取り上げ始めたのは９０年代半ばであり、それも当初は雇用戦略との関連で、現在の社会保護制度は人々を働かないようにしているのではないか、雇用を阻害しないような、できれば雇用に親和的(employment friendly)な社会保護制度をいかに構築するかという問題意識から始まった。年金問題が年金問題として欧州理事会で取り上げられたのは２０００年になってからである。その意味で、ＥＵにおける年金の議論はある意味ではとても古くある意味では極めて新しい。本稿ではその極めて新しいところを紹介していきたい。
２ ＥＵにおける年金問題の経緯
年金問題が項目として姿を現したのは、欧州委員会が９７年３月に発表した「社会保護の現代化と改善」と、９９年７月に発表した「社会保護現代化協調戦略」である*2。これを受けた同年１１月の労働社会相理事会の結論では、社会保護制度の現代化の４つの課題として、@仕事を割に合うようにすること(make work pay)、A年金制度を安全で持続可能にすること、B社会的統合(social inclusion)を促進すること、C質の高く持続可能な医療の確保、が挙げられた。これらの検討のため設置された「社会保護に関するハイレベルワーキングパーティ」*3はこのうち、社会的排除との戦いと年金制度の持続可能性の２つを喫緊の課題として取り上げ、２０００年６月と１１月末に進捗報告を公表した。これと前後して、１０月には欧州委員会から「長期的観点からの社会保護の未来進化：安全で持続可能な年金」が、１１月初めには経済政策委員会から「公的年金制度への人口高齢化のインパクト」が公表されており、１１月末の報告はこれらも踏まえてＥＵ年金政策の方向性を指し示している。さらに今年に入って、２００１年５月には社会保護委員会*4が「十分かつ持続可能な年金」と題する報告を公表し、７月には欧州委員会から「安全かつ持続可能な年金に向けた各国戦略を統合されたアプローチを通じて支援する」と題するコミュニケーションが出されている。
ＥＵの首脳会議である欧州理事会でも２０００年以降年金問題が取り上げられるようになり、３月のリスボン欧州理事会から１２月のニース欧州理事会までは「社会保護の現代化」という項目でもっぱら年金問題が取り上げられ、上記各報告の方向が承認された。２００１年３月のストックホルム欧州理事会では「安全で持続的な社会保護制度」という項目で、６月のヨーテボリ欧州理事会では「人口高齢化の挑戦への対応」という項目で取り上げられている。今後の日程としては、上の欧州委員会の報告を踏まえて、社会保護委員会と経済政策委員会が報告をまとめ、雇用社会相理事会から年末のラーケン欧州理事会に進捗報告を、２００２年春の欧州理事会に最終報告を行う予定である。なお、２００２年春の欧州理事会には医療と介護に関する第１次報告も行われる予定である。
３ 年金制度の持続可能性
以下では、２０００年１１月末の社会保護ハイレベルＷＰの報告「社会保護の未来進化に関する研究：年金」を中心に現在のＥＵ年金政策の中核に位置する年金制度の持続可能性についての考え方を紹介する。これは欧州委員会や経済政策委員会の報告を踏まえて書かれており、あまり総花的に論点を追わずに問題の本質に切り込んでおり、最も注目すべき文書と考えられる。
先ず何より初めに強調されるべきことは、年金制度の持続可能性は財政的観点からのみ判断されてはならず、社会的持続可能性を確保することこそが重要なのだということである。従って年金を持続可能にする戦略は年金計算のパラメーターの調整にとどまってはならない。問題の根源に取り組まなければならない。では問題の根源とは何か。
(1) 雇用率の引き上げ
年金の将来を人口学的従属人口比率(demographic dependency ratio)（老齢人口（６５歳〜）／生産年齢人口（１５歳〜６４歳））で考えれば、１９６０年には１６％だったものが２０００年には２４％となり、そして２０５０年には５３％に達するのであるからまことにやっかいである。これを出生率の急上昇で押し止めようとしても、彼らが労働市場に登場して効果を発揮し始めるのは２０年後である。移民で補うというのはすぐに効果を発揮するだろうが、それがポジティブである保証はない。むしろ（今までの経緯が示すように）失業者として滞留し、社会的排除の対象となり、かえって社会の負担となる可能性が高い。
しかしながら、年金制度の持続可能性は人口学的従属人口比率に掛かっているのではない。経済的従属人口比率(economic dependency ratio)に掛かっているのである。人口学的には生産年齢人口であっても働いていなければ経済的には生産人口ではない。人口学的には老齢人口であっても働いていれば経済的には立派に生産人口なのである。
現在の雇用率をそのまま未来に延長したのでは年金は持続できない。年金を持続するためには雇用率を引き上げなければならない。この極めて単純な原理が、ＥＵ年金政策の中核である。いやほとんど全てとすら言ってもよい。なぜなら、雇用率の引き上げ以外は「追加的なアプローチ」として無造作に一括されているのであるから。
この雇用率の引き上げこそは、ＥＵ雇用戦略の中核的数値目標でもある。すなわち、２０００年３月のリスボン欧州理事会で、現在６１％の雇用率を２０１０年には７０％に引き上げること、女性については現在の５１％を２０１０年には６０％に引き上げることが各国の目標として設定されている。また、２００１年３月のストックホルム欧州理事会では、５５歳〜６４歳層の雇用率を２０１０年には５０％に引き上げることが求められている。この延長線上で、上記経済政策委員会報告は、現状シナリオに対して「リスボンシナリオ」として２０４５年に男女とも労働力率８３％、失業率４％という想定でシミュレーションを行っている。
かつてヨーロッパ諸国の雇用対策は目先の失業率を何とかしようという近視眼的な政策に陥り、早期退職優遇制などの労働供給制限政策に走った。今日のＥＵ雇用戦略はそのことの反省の上に立ち、マクロ社会的な観点から失業率ではなく雇用率を指標として政策を進めようとしているのである。「ヨーロッパの雇用ポテンシャルをフルに動員する」ことが、単なる失業対策でない雇用戦略の、単なる財政対策でない年金戦略の目標として設定されているのである。
この戦略を同ＷＰは「長寿化を年金受給期間と活動的雇用期間との間でシェアしようという考え方」という大変魅力的な表現をしている。日本においても、年金問題を世代間のゼロサムゲームの論議に縮減することなく、その本質である雇用率の議論に持っていけるかどうかがポイントとなろう。
さて、このシナリオを実現するには課題は多い。まずは年金制度自体が早期退職のインセンティブを与えている例が結構ある。年金を持続可能にするための雇用政策の足を年金自身が引っ張っているのではお話にならない。それから高齢者が労働市場から出ていきたくなるような様々な障害。特に労働市場における年齢差別は重大である。これについては２０００年１１月に一般雇用均等指令が成立し、年齢、障碍などを理由とする雇用差別が禁止されることになった。ただ、年齢については退職前に合理的な雇用期間が必要であることから採用に年齢制限を設定することは認められるなどの例外措置が設けられ、その効果が注目される*5。また、高齢労働者にとっては労働負荷や安全衛生も重要であり、配慮が必要である。さらに、高齢期にパートタイムで働きながら部分年金を受け取るという柔軟な引退方式も考える必要がある。
雇用率引き上げのもう一つの戦力は女性である。しかし、女性の雇用率を引き上げるためには仕事と家庭生活の両立を可能にする必要がある。育児や介護など家庭責任に対して支援がなければ女性は労働市場にとどまれない。結果として、さらに少子化が進み、長期的に高齢化を増幅し、年金財政をさらに追い込むことになる。このあたりは日本でも口が酸っぱくなるほど言われていることではあるが、なかなか進展が見られないところでもある。
(2) 追加的なアプローチ
以上が問題の根源であった。しかし、年金問題は多面的でそれ以外の観点も併せて考えていかなければならない。まずは財政改革である。財政赤字を縮減し、国債の利払いを減らせば、それだけ人口高齢化のニーズに対応する財源が確保できる。高齢者対策のための特定財源という発想もあり得る。一方、人口が高齢化すると医療や介護の費用が増大することから、同ＷＰはこの問題をさらに検討する必要があるとしている。年金の次の大問題である。
また、年金制度の持続可能性が先ず何よりも労働人口と引退人口のバランスに掛かっていることを前提にした上で、しかしながら雇用率引き上げだけで長期的な年金財政を全て解決することは困難であると経済政策委員会報告も指摘していることから、年金計算のパラメーターの変更や年金構造いわゆる１階、２階、３階部分*6のウェイトの調整の問題も取り組む必要がある。ただし、同ＷＰはあくまでそのような調整は財政的影響の試算のみに基づくのではなく、これが引き起こすおそれのある世代間及び世代内の不平等の分析に基づくべきことを強調している。
４ 社会的結束性の維持
最重要事項にズバリと切り込んだ昨年１１月の報告に比べると、社会保護委員会の最新の報告である「十分かつ持続可能な年金」の方はやや論点を広げている。人口高齢化に対する持続可能性の議論が中心を占めていることに変わりはないが、それと併せて、高齢期における貧困リスクの問題についても突っ込んで論ずるとともに、年金制度における男女平等問題や新たな雇用形態への対応についてもかなり敷衍した議論を展開している。
まずは、社会的結束性の維持と題された項目であるが、年金改革は全ての高齢者が快適な生活水準を維持できるよう十分な年金を提供するという目標も達成しなければならないとして、高齢期における貧困リスクについて論じている。特に老齢女性はキャリア中断やパートタイム就労、育児介護責任のため十分な年金受給権を得られていないことを指摘している。社会的排除との戦いは何よりも万人に雇用機会を提供することでなければならないが、過去に労働市場に十分あるいは全然参加できなかったため十分なあるいは全然年金を受けられない人々は救えない。年金制度の目的が老齢期における貧困の予防であるならば、年金改革ではこの問題を念頭におく必要がある。
この点は欧州議会が２００１年４月に採択した報告でも指摘されている。そこでは、高齢と不健康と低年金の結合は貧困と社会的排除の源泉であるとし、特に寡婦年金は妥当な水準を維持すべきだとしている。ところが・・・、
５ 新たな雇用形態と家族構造への対応
「十分かつ持続可能な年金」が最後に触れているのが変化する社会への年金制度の適応と題された項目である。
妻の年金を夫の年金から派生させるやり方は女性の男性への従属をもたらすし、女性の労働市場への参加を妨げ、社会保障なき周辺的就業に追いやることになる。さらに、一度も働いたことのない金持ちの妻が多額の年金を得る一方で、一生低賃金で働いた独身女性は少額の年金しか得られず、低所得者から高所得者への再分配をしていることになる。そこで、年金の男女平等を実現しようとすれば権利の個人化という話になるが、現状を前提にすれば多くの女性は年金を受け取れなくなり、貧困に陥ることになる。このジレンマをどうすべきか。これもまた日本と共通する課題である。
これはパートタイム、期間雇用、派遣労働などいわゆる非典型雇用の多くが女性であり、これら雇用形態の故に社会保障の権利がフルに得られないという問題とも密接につながっている。
独、仏、アイルランドなどの例として紹介されているのは、育児期間を年金計算上雇用期間として扱うというやり方である。育児期間中のパートタイムをフルタイムとして換算するやり方もある。とはいえ、長期的には、女性がもっと労働市場に参加し、男性が育児に参加するようになり、男女の賃金格差が減少することが重要であり、そのインセンティブとなるような年金制度にしていく必要があるということである。
*1前回予告した社会的排除の国別行動計画については、本稿執筆時点でまだ全加盟国から提出されていないので、次回に回したい。
*2これらの内容は、濱口「ＥＵにおける雇用政策と社会保障」『海外社会保障研究』1999年秋号参照。
*3１９９９年１２月に設置。各加盟国及び欧州委員会から２名ずつの委員から構成。
*4２０００年１２月に、それまでの社会保護ハイレベルワーキングパーティに代わって設置。各加盟国及び欧州委員会から２名ずつの委員で構成。
*5濱口「ＥＵの年齢・障碍等差別禁止指令の成立とそのインパクト」『世界の労働』2000年2月号参照。
*6ヨーロッパでは１階は公的年金、２階は職域年金、３階は私的年金を指す。