『総合社会保障』１０月号
「ニュー・ヨーロッパへの新展開−−変貌するヨーロッパの雇用・社会政策」
連載第３回
高齢者政策の新たなパラダイム−早期退職から年齢差別禁止へ
はじめに
前回はＥＵの年金政策を取り上げ、雇用率の引き上げがその中心に位置していることを述べた。雇用政策としてはかつての早期退職促進政策から高齢者雇用促進政策へと１８０度向きを変えたのである。そして、この新たなアクティブ・エイジング・ポリシーの中核にあるのが、年齢差別禁止政策なのである。
本年４月、雇用対策法が改正され、日本でも募集・採用時の年齢制限緩和の努力義務規定が設けられ、１０月から施行されている。この規定をめぐっては、年齢差別禁止という考え方と日本のこれまでの長期雇用慣行との関係で多くの議論がなされているが、大きく分ければ、アメリカ型の随意雇用（エンプロイメント・アット・ウィル）の原則と厳格な年齢差別禁止の組み合わせをモデルとして、日本も雇用を流動化して年齢差別の禁止に向かうべきだという議論と、長期雇用慣行の維持に重点を置いて年齢差別の禁止には懐疑的な議論の対立という図式になっているように見える。
しかし、世界はアメリカと日本だけからなっているわけではない。同じ先進産業社会としてヨーロッパ諸国はこの問題にどう取り組んでいるのだろうか。特に、労働政策としてはアメリカとは対照的に雇用維持的な方向を保ちつつ、昨年末に年齢を含む一般的な雇用差別禁止法制を制定したＥＵの動向は、日本にとっても参考になると思われる。
本稿ではＥＵレベルにおける高齢者雇用政策の推移を概観し、早期退職から年齢差別禁止へという新たなパラダイムに転換してきたことを説明した上で、加盟国レベルでの政策展開についても簡単に紹介したい。
１ 高齢者政策の方向転換
ＥＵの高齢者政策は現在大きく方向転換をしつつある分野である。そもそもヨーロッパでは高齢者の雇用機会そのものを問題とする意識があまりなかった。これは、いうまでもなく、１９７０年代以来のヨーロッパにおける失業が特に若年層に多く、若年失業の解決が各国の最大の課題となり、そのなかで高齢者層はむしろ早期退職によって若年者に雇用機会を提供することが期待され、そのような方向の政策が執られてきたことによるものである。また、そもそもヨーロッパの労働者には高齢になっても働き続けたいという志向はそれほど高くなく、むしろ早期に年金を受給して退職しようという志向が強かったことも背景にあった。
しかし、ヨーロッパでも今後人口の高齢化が見込まれ、労働市場の観点からも社会保障の観点からもアクティブ・エイジングの方向に転換することが求められてきている。同時に、高齢者の雇用機会についても、女性や障碍者と並んで年齢による差別と捉える人権論的視座が登場してきた。これら新たな考え方を「世代を超えた連帯」というテーマの下に打ち出そうとしているのが今日のＥＵの高齢者政策である。
２ 問題の提起
１９９０年４月２４日、ＥＣ委員会は「高齢者に関するコミュニケーション」(COM(90)80)を発表した。同文書は、現状認識として、出生率の低下により若年者の労働市場への流入が減り、労働人口が高齢化しつつあること、同時に年金受給資格年数の短縮、早期退職制度の採用、学習期間の増大等により、活動年齢期間が短縮していること、さらに引退した人や介護が必要な人が激増していることを示し、ＥＣ委員会としては何ら新たな立法を提起するつもりはないと断りを入れた上で、加盟国の情報と経験の交換を行っていくつもりであることを述べている。
この文書は加盟国にえらく遠慮した内容であり、政策の方向性も明確に打ち出されているとは言えないが、アクティブ・エイジングの考え方がほの見えているとは言えよう。
これを受けて、１１月２６日、理事会は「高齢者のためのＥＣ行動に関する決定」(91/49/EEC)を採択し、人口高齢化という経済社会的挑戦に対する予防的戦略、世代間の連帯と高齢者の統合、ＥＣの発展への高齢者の積極的な貢献を唱うとともに、１９９３年を「欧州高齢者・世代間連帯年」とすることを決めた。
また、１９９３年６月３０日、理事会は「柔軟な退職制度に関する決議」を採択し、人口の高齢化が進むにも関わらず退職年齢が下がりつつあることに警鐘を鳴らし、職業生活から引退生活への柔軟な移行を求めている。
３ 全ての年齢層のための欧州を目指して
ＥＵの高齢者政策の全面的転換を宣言した文書が、1999年５月に欧州委員会が発表した「全ての年齢層のための欧州を目指して：繁栄と世代を超えた連帯を促進する｣(COM(1999)221)と題するコミュニケーションである。
本文書はまず、これまで多くの諸国で採られてきた早期退職促進政策は、その目的であった若年者雇用の創出にさえ有効ではなかったと分析する。そして、今後人口が高齢化する中で今までのような早期引退の趨勢が続けば、労働力不足と老人扶養負担の増大をもたらすと予測する。
６０歳代前半層の男性の労働力率が５０年代から９０年代の間に８０％から３０％に落ち込んでいることを指摘して、今後ベビーブーム世代が早期退職していけば、老齢従属人口率は上昇し、社会保障負担は増大し、多くの分野で労働力不足が発生するであろうと指摘する。
ここで年金について、賦課方式でいいのか、積立方式に変えるべきかという議論に対して、いかなる方式をとろうが、現役世代から引退世代に移転しなければならない資源が増大するということに変わりはないことを指摘し、年金制度をサステナブルなものにするには早期退職の趨勢を逆転させることであると明言する。それには人々の引退行動を変える必要があるとともに、人々が働きつづけることへの障害とディスインセンティブを除去し、同時に高齢労働者のための適当な雇用機会を提供していかなければならない。
本文書は結論として、高齢者に対する差別的な態度と慣行は、不公正なだけでなく、資源の浪費でもあると述べ、より長く働き、より段階的に引退し、引退後の活動機会を得ることが高齢期を通じた最大限の独立独歩と自己決定を確保する最善の道であると結論付けている。
ではどうすべきか。本文書では、この後、年齢を理由とする雇用差別を禁止する立法提案を行う予定であることが明らかにされている。
４ 一般雇用均等指令の成立
上で予告された立法提案は、同じ１９９９年１１月に行われた。それは年齢の他、宗教や信条、障害、性的志向といった理由による雇用差別を禁止する一般雇用均等指令案と、人種、民族を理由とする差別を（雇用に限らず）禁止する指令案であった。
これらのうち、本稿で取り上げる一般雇用均等指令は２０００年１１月に採択された。これは、ＥＵ加盟各国の差別禁止法制の現状から考えれば驚くべきスピードであったといえる。以下、この指令の内容を年齢差別に焦点を当てて紹介する。
本指令の目的は、宗教若しくは信条、障碍、年齢又は性的志向に関わりなく全ての者に、雇用・職業についての均等待遇の原則が確保されることである。
その範囲は広範で、(a)活動の分野又は部門に関わらず、かつ職業的階梯のすべての段階（昇進を含む）において、雇用、自営業及び職業へのアクセスの条件（選抜基準及び採用条件を含む）、(b)全ての形態及び全ての水準の職業指導、職業訓練、高等職業訓練及び再訓練（就労体験を含む）へのアクセス、(c)雇用条件及び労働条件（解雇及び賃金を含む）、(d)労働者組織若しくは使用者組織又はその成員が特定の職業を実行する他のいかなる組織への成員権及び関与並びにそのような組織によって提供される便宜、が対象であり、公的機関も含め、公共部門にも適用される。
また、直接年齢を基準にしておらず、外見上は中立的な規定、基準、慣行であっても、それが特定の年齢の人々を他の年齢の人々と比べて特定の不利益におく場合には、その規定、基準、慣行が合法的な目的により客観的に正当化されかつその目的を達成する手段が適当かつ必要でない限り、間接差別として同様に禁止される。
さらに、年齢を理由とする嫌がらせ（年齢ハラスメント）についても、個人の尊厳を侵し、脅迫的、敵対的、冒涜的、屈辱的または攻撃的な環境を作り出す目的・効果を有する嫌がらせは差別と見なす旨を明記している。
なお、上記理由による差別や嫌がらせを唆すことも差別と見なされる。
このように、大変厳格な規定であるが、例外規定が設けられている。すなわち、加盟国は、関係する特定の職業活動の性質またはそれらが遂行される文脈の理由により、年齢などが純粋かつ決定的な職業的要請を構成する場合には、その目的が合法的でかつ要請が相当であることを条件として、それらの特徴に基づく取り扱いの相違が差別を構成しないと規定することができる。俳優などが想定される。また、年齢と障害による差別については軍隊には適用しないことができる。
しかし、５で見るように、ヨーロッパでは長期雇用慣行の上に年功的な賃金制度があり、公的、私的に、年齢による取り扱いの相違は多くの場面に見られる。そこで、指令は特に１条設けて、年齢を理由とした取り扱いの相違を正当化する規定を置いている。その例としては、まず(a)若年者、高齢労働者及び介護責任を有する者について、優先的な雇用条件を設定することである。年齢を理由としたポジティブアクションはいいわけである。次に(b)雇用へのアクセスまたは雇用とリンクした特定の便益について、年齢、職業経験または年功の最低条件を設定することである。これは高齢者には有利だが、若年者には不利に働く。そして最後に(c)採用について、問題のポストに要求される訓練または退職の前に合理的な雇用期間が必要であることを根拠として、最高年齢を設定することも許される。これはまさに日本の年齢制限関係指針でも取り上げられている項目で、長期的な雇用慣行と年齢差別の禁止を調和させるための均衡点ということができるだろう。
その他、ポジティブアクションに関する規定、権利の救済の規定、挙証責任の転換の規定、解雇その他不利益取り扱いからの保護の規定、労使対話と市民対話の規定なども盛り込まれている。施行は２００３年１２月からであるが、年齢と障害に関する規定はさらに３年延期することができる。
５ ヨーロッパの高齢者雇用の実態と各国の状況
以下、ＥＵの外郭団体である欧州生活労働条件改善財団が昨年末に出した調査報告「労使関係と労働力高齢化：雇用における年齢差別と戦う措置」によって、この指令が実施されるべきヨーロッパの現状を見ていこう。
一般にヨーロッパの労働者は雇用保護を享受している上に年功的な賃金のため、高齢者は簡単に解雇されない代わりに、高齢者がいったん職を失うと再就職は難しい。リストラの際には、解雇規制をくぐり抜けるために早期退職や希望退職を活用することが多い。内部労働市場の運用のため、外部からの採用に年齢制限を設定するのが普通で、高齢者の失業期間は構造的に長期化する傾向にある。もっとも、寛大な年金や障害者対策のお陰で労働市場から引退してしまう高齢者が多い。これではいけないというのが近年のＥＵの動きであるということは既に述べたとおりである。
現在、年齢差別禁止を法制化している国は一部に過ぎない。
憲法で年齢差別を禁止しているのはフィンランド一国である。フィンランドでは雇用契約法でも年齢差別を禁止している。
ドイツでは、労働組織法において、使用者と労使協議会は高齢労働者が差別されないよう確保すること、企業内における高齢労働者の雇用を促進すること、訓練において高齢労働者の利益を考慮することが規定されている。
フランスの法制では大量解雇の際の選定基準として考慮すべき事項の一つとして年齢が直接言及されている。もっとも、判例は年齢のみを理由として雇用を終了してはならないとしている。ベルギーでは１９９８年に採用における年齢基準を禁止する法律を設けた。オランダでは雇用における年齢差別禁止法が審議中である。
しかし、現時点で最も発展した年齢差別禁止法制を有しているのはアイルランドである。１９９８年に成立し、１９９９年に施行された雇用均等法は、ＥＵ指令と極めて類似した内容となっている。同国政府は最近公務員の年齢別給与等級表を廃止した。
高齢者の雇用継続政策としては、オーストリアの雇用契約調整法が５０歳以上の労働者の短時間勤務の選択肢を規定している。スウェーデンでは５０歳以上の長期勤続者を解雇する場合には、賃金の最大３％を失業保険基金に支払わなければならない。
フランスでは５０歳以上の失業者を雇い入れた場合に助成金が出るが、企業は若年者を雇う方が安上がりだと考えている。
イギリスでは「福祉から雇用へ」の政策の一環として、１９９９年に「ニューディール５０プラス」とともに、「サードエイジの徒弟制」を開始した。また、「雇用における年齢ダイバーシティ」と題する年齢差別に関する行動規範を制定した。これは法的拘束力はないが、求人広告で年齢制限を避けること、大量解雇の際に年齢を基準にしないこと、技能や能力のある者の早期退職の代替措置を考慮すること、などを使用者に求めている。しかし、策定後まだ間もないということもあり、行動規範の効果は乏しいようである。
このように、年齢差別の禁止を中心とした高齢者への新たな政策は、近年急速にＥＵ加盟国に浸透しつつあるところだと言ってよいであろう。