『総合社会保障』１１月号

「ニュー・ヨーロッパへの新展開−−変貌するヨーロッパの雇用・社会政策」

連載第４回

障碍者政策の転換−−福祉から雇用へ、機会均等へ


はじめに

　ＥＵの障碍者対策はこの数年で大きな考え方の転換を見た分野である。それは一言で言えば、福祉から雇用への移行であり、機会均等と人権の強調である。これは前回見たように高齢者政策の焦点が「年金から雇用へ」移行し、また初回に社会的排除との戦いで見たように、貧困対策という認識枠組みで作られてきた社会扶助政策が雇用を通じた社会への参加を促進する政策に向きを変えようとしていることと相まって、今日のＥＵの雇用・社会政策の哲学の転換を集約的に示している分野である。

１　障碍者雇用勧告

　現在ＥＵレベルでは、１９８６年７月２４日に理事会で採択された「ＥＣにおける障碍者の雇用に関する勧告」(86/379/EEC)が、加盟国に対して、公平機会原則、ネガティブな差別の除去及びポジティブ・アクション（障碍者雇用率の設定等）を規定して、雇用、職業訓練の領域において、「公平な」機会を促進する措置を執るよう求めている。勧告は各国の法制を規制するという意味での法的拘束力はないが、法的文書ではあるので、まずその内容から見ていこう。

(1)　公平な機会の原則

　この原則は、@雇用及び職業訓練へのアクセス、A雇用や職業訓練における維持及び不当な解雇からの保護、B昇進及び企業内訓練の機会、について適用される。「公平な」機会といって均等な機会と言わないのは、男女均等と違って、障碍がまさに本人の職業能力に関わる場合があるからである。

(2)　否定的差別の除去

　ネガティブという形容詞がついているのは、ポジティブな差別は望ましいと考えるからである。具体的には、@障碍者の公平機会原則に反する法律、規則、行政規定の見直し、A障碍と関係のあるありうべき解雇の防止、B職業と障碍とが両立不可能であると医学的に明確に認められる場合を除き、均等待遇原則の例外を限定し、その例外も定期的に見直すこと、C訓練受講、訓練修了のための試験を障碍者に不利にならないようにすること、D障碍者が権限ある機関に対してその権利を行使できるように必要な援助をすること、が挙げられている。

(3)　ポジティブ・アクション

　本勧告は障碍者団体や労使と協議した上で、公共及び民間の企業に対して現実的な障碍者雇用率を設定することを求めている。適用企業は１５人〜５０人規模以上である。（ということは雇用率は２％から７％くらいを想定していることになる。）また、本勧告の付則として、「障碍者の雇用と職業訓練を促進するポジティブ・アクションのための枠組み指針」が添付されている。さらに、公私の企業が指針や行為規範の精神に従って障碍者の雇用のための適切な措置を執ることを奨励する規定を設けること、労働者が障碍者になった場合（労働災害によるものか否かは問わず）に同一企業に復帰できるように使用者とリハビリテーション機関が協力することを求めている。

２　障碍者の機会均等

　１９９６年７月、欧州委員会は「障碍者の機会均等：新たなＥＣ戦略」(COM(96)406)と題するコミュニケーションを発表した。この文書は、障碍者について、伝統的な福祉の観点よりも、機会均等と人権に焦点を当てて、社会と労働市場に積極的に参加することを目標として掲げ、政策の方向を大きく転換させた。上の勧告が障碍者の特性に配慮して｢公平な｣機会を唱っていたのを、いわば男女均等と並ぶ権利問題として打ち出したところがこの文書の目新しいところである。
　同文書によれば、歴史的に障碍への対応は慈善を通じた社会的補償や社会の主流からははずれた特別な援護サービスによって行われてきた。しかしながら、いかにそれらが必要で善意に基づいたものであっても、そのような対応は障碍者の社会的排除や社会参加の乏しさを覆い隠すものであった。こういった伝統的なアプローチは、次第に人生のあらゆる側面において機会の均等と完全な参加への様々な障碍を除去する方向に道を譲りつつある。障碍を理由とする排除と差別を根絶する責任は一義的には加盟国にあるが、この新しいアプローチの実施状況は各国によって様々である。そこで、ＥＵレベルの政策関与が有用であると考えられる。
　このコミュニケーションを受けて、理事会は１２月２０日、「障碍者の機会均等に関する決議」を採択し、障碍のみを理由とするあらゆる形態のネガティブな差別を廃棄するする原則を確認した。

３　障碍者の雇用水準の引き上げ

　１９９８年９月、欧州雇用戦略*1との関係で雇用と障碍に関する指針を設定する観点から欧州委員会のワーキングペーパーとして書かれたのが「障碍者の雇用水準を引き上げる：共通の挑戦」(SEC(1998)1550)である。
　同文書はまず障碍者の雇用状況について、その雇用率はわずか２０〜３０％であり、多くの障碍者は労働市場から排除されて障碍給付に深く依存しており、給付に依存することが社会的排除を促進すること、また障碍者は一般的に教育水準が低く無技能で賃金も低いことを指摘する。
　そこで、雇用指針の４本柱に倣って、障碍者の雇用政策として次のような項目を提示する。第１は障碍者のエンプロイアビリティの向上である。その一は障碍者の技能を向上させることであり、その二は消極的な所得維持措置から積極的な労働市場措置に移行することである。第２は障碍者にふさわしい仕事の創造である。保護雇用や補助雇用の形でこういった試みが行われている。また、サービス分野における社会的有用活動において仕事を作り出す「第３のシステム」*2の試みも注目される。第３は労働組織を障碍者のニーズに適応させることである。まずは、障碍者の多くが労災事故で障害を受けていることを踏まえ、安全な職場作りが重要である。そして、情報通信技術を活用して障碍者が働きやすくなるようにしていくことが必要である。第４は機会均等枠組みの構築である。これには２つの方向がある。一つは非差別規定であり、今ひとつはポジティブ・アクションである。後者は雇用率制度などの形で一般化しているが、近年北欧をはじめとして前者のアプローチが進展している。
　このワーキングペーパーは結論として、明確な目標と目的を設定すること、障碍者問題を主流化すること、障碍者の教育訓練機会を確保すること、早期の積極的な介入を可能にするために所得維持制度一般とりわけ障碍者に関連した制度を再検討すること、積極的な労働市場措置を増進すること、安全な職場文化を形成すること、障碍者団体を巻き込むこと、アカウンタビリティを確保すること、等々を挙げている。

４　障碍者のメインストリーミング

　１９９９年始めに書かれた第５総局内部のワーキングペーパー「ＥＵ雇用・社会政策における障碍者のメインストリーミング」は、明確に非差別、雇用、社会的統合を３つの原則として掲げている。
　同ペーパーは、政策転換の必要性の理由として、障碍者の権利と自由を守り、社会への統合と機会均等を確保する必要性の認識が高まり、いわば障碍への市民権的アプローチ*3が発展してきたこと、消極的、依存助長的な障碍者所得維持政策が、近年特に英蘭等で障碍・傷病給付が増大していることに見られるように、公的支出の増大をもたらしていること、人口の高齢化の中で障碍者についても活動人口として経済的負担を背負う側に回ってもらう必要があること、を挙げている。
　それによれば、新たなアプローチは、障碍を正常からの逸脱と捉えるのではなく、人間の多様性と捉え、障碍者が直面する制約を障碍ゆえと見るのではなく、社会の均等な機会を与える能力の欠如のゆえと見、恩恵ではなく権利、分断と排除ではなく市民権と統合を唱導する。それは障碍者も他の市民と同じく社会生活に参加する基本的権利を有するという固い信念に基づいている。ここから、欧州委員会は雇用、職業分野におけるあらゆる根拠の差別を禁止する立法を提案するべく準備を進めており、障碍者問題もこの枠組の中で取り上げられることを予告している。
　また、高レベルの社会保障は障碍者の生活と所得を保障するための第一の関心事項であるが、所得による解決だけでは主流社会への完全参加を可能にするには十分ではないとし、重要なのは社会保障政策を障碍者の統合機会を拡大するような労働市場政策と結びつけることだと述べ、社会的排除との戦いの一環として障碍者政策を実施していくことを明らかにしている。

５　一般機会均等指令

　上で予告された立法提案は、同じ１９９９年１１月に行われた。それは障碍の他、宗教や信条、年齢、性的志向といった理由による雇用差別を禁止する一般雇用均等指令案であり、２０００年１１月に採択された*4。以下、この指令の内容を障碍者差別に焦点を当てて紹介する。
　本指令の目的は、障碍などに関わりなく全ての者に、雇用・職業についての均等待遇の原則が確保されることである。
　その範囲は広範で、(a)活動の分野又は部門に関わらず、かつ職業的階梯のすべての段階（昇進を含む）において、雇用、自営業及び職業へのアクセスの条件（選抜基準及び採用条件を含む）、(b)全ての形態及び全ての水準の職業指導、職業訓練、高等職業訓練及び再訓練（就労体験を含む）へのアクセス、(c)雇用条件及び労働条件（解雇及び賃金を含む）、(d)労働者組織若しくは使用者組織又はその成員が特定の職業を実行する他のいかなる組織への成員権及び関与並びにそのような組織によって提供される便宜、が対象であり、公的機関も含め、公共部門にも適用される。
　また、直接障碍を基準にしておらず、外見上は中立的な規定、基準、慣行であっても、それが特定の障碍を有する人々を他の人々と比べて特定の不利益におく場合には、その規定、基準、慣行が合法的な目的により客観的に正当化されかつその目的を達成する手段が適当かつ必要でない限り、間接差別として同様に禁止される。
　さらに、障碍を理由とする嫌がらせ（障碍者ハラスメント）についても、個人の尊厳を侵し、脅迫的、敵対的、冒涜的、屈辱的または攻撃的な環境を作り出す目的・効果を有する嫌がらせは差別と見なす旨を明記している。なお、上記理由による差別や嫌がらせを唆すことも差別と見なされる。また、障碍による差別については軍隊には適用しないことができる。
　これに加えて、障碍者については均等取り扱い原則の遵守を確保するため合理的な便宜が提供されるとの特例規定が設けられている。これは、使用者は特定の場合に必要であれば、それが使用者に不釣り合いな負担を課すことにならない限り、障碍者が雇用にアクセスし、参加しもしくは前進することまたは訓練を受けることを可能にする適当な措置を執るものとすることを意味する。この負担は、加盟国の障碍者政策の枠組みの中で存在する措置によって十分に救済されているならば不釣り合いではないものとする。障碍者については、均等非差別というだけで問題が解決するわけではないことの認識がこの規定に示されている。ただし、そういう「合理的な便宜」があくまでも「均等取り扱い原則の遵守の確保」という観点から規定されていることの重要性は銘記されるべきであろう。
　また、ポジティブ・アクションについても、まず一般的な規定として、実行における完全な均等を確保する観点から、障碍者などの不利益を防止し又は補償するための特別の措置を維持し又は採用することを妨げないものと規定した上で、さらに障碍者についての特則を設けている。すなわち、障碍者に関しては、均等待遇原則は加盟国が職場における安全衛生の保護に関する規定を維持しまたは採用する権利または障碍者の労働環境への統合を保護し促進するための規定または施設を創設しまたは維持することを目的とした措置を妨げないとしている。なお、労使対話と並んで、非政府組織との対話の条項も設けられており、障碍者団体を政策メカニズムに組み込んでいこうという意思が感じられる*5。
　本指令の施行は２００３年１２月からであるが、年齢とともに障碍者に関する規定は３年間の猶予措置がある。

６　ＥＵ諸国の障碍者雇用法制

　最後に、ＥＵの外郭団体である欧州生活労働条件改善財団が今年はじめに出した調査報告「障碍を持つ労働者：法、交渉、労使団体」によって、ＥＵ諸国の障碍者雇用法制を概観しておこう。
　ＥＵ諸国の障碍者雇用法制は、９カ国で雇用率制度が採用される一方、１０カ国で憲法又は法律レベルで差別禁止が規定されており、５カ国では両方が共存している。差別禁止法制は近年導入されたものが多く、今後ＥＵ指令の成立により全加盟国に導入されることになれば、共存型、つまり障碍者差別を禁止しつつ雇用率により雇用を促進するというパターンが一般的となる。日本ではとかくアメリカ型の雇用差別禁止一本槍政策か従前の雇用率政策かという二者択一の議論になりがちであるが、ＥＵ諸国はそうでない道を示しているのである。
　今後新たに障碍者差別禁止法制を導入する必要があるのはオーストリア（雇用率制度の他に、５人以上障碍者を雇用する企業に障碍者代表をおく制度がある）、ベルギー、ドイツ（６％の雇用率に加え、賃金助成、追加年休と残業免除、解雇許可制など包括的な法制となっている）、ルクセンブルク、オランダ（既に立法中）である。また、ギリシャ、イタリア、ポルトガルは憲法上の一般的な差別禁止規定なので、新たに立法措置が必要となる。それ以外の既に差別禁止法制のある国でも、多くはＥＵ指令の内容に適合するように修正が必要となろう。


*1濱口「ＥＵ雇用戦略から日本を考える」（『活力ある安心社会構築のための雇用戦略』連合総研）を参照。
*2濱口「ＥＵの地域雇用創出政策と第３のシステム（ソシアル・エコノミー）」（『月刊自治研』2000-2月号）を参照。
*3濱口「ＥＵ社会政策思想の転換」（『季刊労働法』１９４号）を参照。
*4指令自体については、濱口「ＥＵ一般雇用均等指令暗闘の概要」（『世界の労働』2000ｰ2,3月号）、「ＥＵの年齢・障碍等差別禁止指令の成立とそのインパクト」（同誌2001-2月号）を参照。
*5濱口「ソシアル・ダイアローグからシビル・ダイアローグへ」（『世界の労働』2000-11月号）を参照。