『総合社会保障』２月号

「ニュー・ヨーロッパへの新展開−−変貌するヨーロッパの雇用・社会政策」

連載第７回

社会的統合に関する報告書の分析


衆議院厚生労働調査室
次席調査員　濱口桂一郎

はじめに

　本連載の第１回で述べたように、２０００年以降、ＥＵレベルで社会的排除や社会的統合といった政策課題が社会政策の中心的位置を占めるに至っており、２００１年からは雇用戦略と並ぶ社会的統合戦略が既に始動している。６月までに各国から提出された国別行動計画をもとに、１０月には欧州委員会から報告案が出され、１２月に雇用社会政策相理事会で合意されて、去る１２月１４，１５日のラーケン欧州理事会で承認されている。今後は、同時に承認された貧困と社会的排除に関する指標（前月号で紹介）と併せて、２００２年１月から始まった政策交流プログラムに活用されていくことになる。その結果が２００２年末までにまとめられ、新たな目標の設定、新たな国内行動計画、指標の見直し、と、戦略の第２巡目に生かされていく。
　本稿では、この報告書の分析と今後の方向付けについての記述を紹介する。

１　４つの構造変化

　今日、社会的排除を重要な課題とし、今後ますます増幅していくであろう要因として、報告書は４つの構造変化を挙げる。
　第１は労働市場の変化である。技術革新とグローバリゼーションは新たな機会とともに新たなリスクを産み出している。例えば、新たなスキルへの需要は新たな雇用機会を創り出すと同時に、そのようなスキルを持たない人々の障壁となり、雇用の不安定を産み出している。スキルの低い人々にはサービス分野の仕事が提供されるが、これは低賃金で不安定な仕事に固定させることになる。パートタイムや新たな就業形態で働く機会は与えられるが、結果としてより不安定雇用になっていく。伝統産業の衰退や富の移動により、特定の地域の荒廃が進み、労働市場にも影響を与えていく。
　第２は情報社会である。情報通信技術の発展が新たな雇用機会、より柔軟な働き方の実現など、メリットを与える一方で、既に社会的排除のリスクに曝されている人々にとっては、さらなる排除の壁を築き、豊かな者と貧しい者の格差を拡大することにもなる。
　第３は高齢化と多民族化（エスニック・ダイバーシティ）である。高齢化による年金給付の増大と、医療や介護サービスの供給をどう賄うかという問題であり、下手をすれば高齢期の貧困と社会的排除につながる。また、移民の流入によって、ＥＵは既に民族的、文化的、宗教的に多様な社会となっており、欧州委員会の表現を借りれば「異なった少数民族集団が地域住民と調和的に暮らす統合的で寛容な社会を作れなければ、差別と社会的排除と人種主義と排外主義に至るであろう」（移民政策COM)。
　第４は世帯構造と男女の役割の変化である。家庭崩壊の増大と家庭生活の非制度化の傾向があるとともに、これまで家庭内のアンペイドワークを担ってきた女性の労働市場への参加が進んでおり、育児や介護のサービスや職業と家庭生活の両立が重要な課題となっている。また、増大する単親家庭は極めて高い貧困率を示している。

２　主なリスク要因

　こういった構造変化の中で、具体的に貧困と社会的排除をもたらすリスク要因として、報告書は次のものを挙げる。
　第１は低所得への長期的な依存である。非常に低い所得の中で長期間過ごせば過ごすほど、社会的、文化的、経済的活動から引き剥がされ、排除され、極端な社会的孤立のリスクが高まっていく。低所得と関連した借金漬けの問題も多くの国内行動計画で取り上げられている。
　第２は長期失業である。長期失業と低所得には明白な関係がある。長期失業者は労働市場に戻るのに必要なスキルと自尊心を失ってしまう。
　第３は質の低い雇用と雇用記録の欠如である。いうまでもなく、仕事に就いていることは貧困と社会的排除のリスクから身を守る最も有効な方法である。しかしながら、不安定で低賃金で質が低く、多くの場合パートタイムの雇用は、ややもすれば恒常的な貧困と社会的、文化的つながりの脆弱化と将来における年金の不十分さをもたらす。この「ワーキング・プア」という現象は一部の国ではかなり顕著である。また、雇用記録の欠如も特に家庭の事情で仕事を中断した女性にとってリスク要因となっている。
　第４は低い教育水準と文盲（イリテラシー）である。基本的なスキルや資格の欠如は社会への統合の最大の障壁であり、知識基盤社会になればますますそうである。スキルや資格を持てる者と持たざる者の間の亀裂が拡大していく危険がある。読み書きが全くできないという文盲は欧州ではほとんどなくなったが、機能的文盲（ファンクショナル・イリテラシー）という現象はむしろ拡大している。特にリスクが高いのは学校から仕事への移行過程にある教育水準の低い若者である。
　第５は脆弱な家庭での成長である。離婚、単親世帯、子供の多い貧しい世帯、失業世帯、家庭内暴力の振るわれる世帯などで育つ子供は貧困と社会的排除のリスクが極めて高い。貧困の中に育つ子供は教育や健康の水準が低く、社会的、文化的活動に参加する機会に乏しく、反社会的行動や薬物中毒に関わるリスクが高い。
　第６は障碍である。障碍者が社会的排除のリスクの高いグループであることは良く認識されている。
　第７は不健康である。不健康は社会的排除の原因であると同時に結果でもある。自分の健康状態が極めて悪いとする者の比率は低所得層で顕著に高い。
　第８は複合的貧困地域である。複合的剥奪地域で成長し、生活することは、社会的排除と人々の周辺化（マージナライゼーション）を助長し、社会の主流に戻ることをますます困難にする。こういった地域は福祉に依存する習慣が強く、犯罪や薬物の取引や反社会的行動がしばしば行われ、単親、移民、出所者、薬物中毒者などのマージナルな集団が集中する傾向にある。
　第９は不安定な住居やホームレスである。十分な住居や施設の欠如は孤独や排除の重要な要素である。ホームレスは多くの国で深刻な問題となっている。
　第１０は移民と民族・人種差別である。移民の増加は社会的排除のリスクを高めており、彼らを社会に統合し、多文化的で統合的な社会を建設することが重要な目標となっている。
　以上見てきたような様々な要因はいずれも貧困と社会的排除の原因であると同時にその結果でもあり、お互いに分かちがたく絡み合っている。

３　公共政策の課題

　こういった貧困と社会的排除の拡大に対して、公共政策はいかに対応すべきであろうか。報告書は国内行動計画から８つの中核的課題を提示する。
　第１は統合的（インクルーシブ）な労働市場を発展させ、万人にとっての権利と機会として雇用を促進することである。雇用へのアクセスを促進することは、単に貧困と社会的排除から脱却する道筋であるばかりでなく、貧困と社会的排除に陥らないようにするための手段でもある。それゆえ、人々の就業能力（エンプロイアビリティ）を高めるための政策が、個人個人のニーズに対応した形で展開されなければならない。その際、労働市場のメインストリームにアクセスするのが一番困難な人々に適切な雇用機会を創り出すという観点が必要である。また職業と家庭生活の両立のための十分な措置も重要である。
　第２は尊厳ある生活を営むための十分な所得と資源を保証することである。全ての男女、大人も子供もが尊厳ある生活を送り、社会のフルメンバーとして参加することができるように十分な所得を確保しなければならない。加盟国の中には資源の再分配の制度や政策を見直し、自分で生活を支えられない人々に社会全体の生活水準の一般傾向に後れをとらないような所得を保証しようとする国もある。この中にはまた過剰な借金漬けの問題に取り組み、これを予防しようとする政策アプローチも含まれる。
　第３は教育上の不利益への取り組みである。長期的に貧困と社会的排除を予防するための鍵となるのは教育への投資であることは広く認識されている。具体的な取り組みとしては、できるだけ早い段階で教育上の不利益を防ぐために効果的な介入を行うこと（十分かつ包括的な保育サービスの提供もこれに含まれる）、教育制度を不利益な背景を持つ子供たちのニーズと特性に応じたものにしていくこと、若者が学校からドロップアウトするのを防ぎ、ドロップアウトした者を戻すこと、ヴァルネラブルな集団にも教育訓練の機会がアクセス可能になるように、生涯学習を発展拡大すること、基本的なスキルを身につけることができるようにし、機能的文盲に取り組むこと、等である。社会的結束、機会均等、アクティブな市民権といった価値観を促進する上で教育訓練機関の役割を高めていく必要がある。
　第４は家族の連帯を維持し、子供の権利を守ることである。社会における男女の役割の変化を念頭に置きつつ、いかなる形態であれ家族を貧困と社会的排除からの防壁として支援していく必要がある。特に脆弱な家族を支援指導し、子供の権利を守ることが重要である。
　第５は誰もに良い住環境を確保することである。良質で入手可能な住居へのアクセスは基本的なニーズであり、権利である。加えて、ホームレスの予防と対応は重要な挑戦である。
　第６は健康、交通、社会、介護、文化、レクリエーション、法律などの質のいいサービスへの平等なアクセスの保証である。こういったサービスへの投資が未だ低水準な国にとっては、こういう広い範囲に渉る政策を展開することが大きな挑戦である。
　第７はサービスの提供の改善である。社会的サービスの提供は社会行政だけでなく、公私のさまざまな主体が関わってくる。その際、政策決定とその提供の分断化、個別化を防ぎ、異なった政策領域の間の統合と地域レベルでの統合を図る必要がある。
　第８は複合的剥奪地域の再生である。こういった地域の人々が主流の経済や社会に再統合されていけるように、これらの問題に効果的に対応していくことが求められる。

４　各国の政策例

　報告書は、この後国内行動計画に示されている各国の政策を分析していくが、本稿ではその中から我々にとって興味深い例をいくつか選んで紹介したい。
　労働市場への参加関係では、フランスのトラス計画は、困難を抱える若者３０人に一人のソシアル・アシスタントがつき、過去の経歴を踏まえて個人個人に合わせた計画を作り、１８ヶ月間支援を行う。少なくとも５０％の若者を安定した雇用に持っていくのが目標である。ベルギーのプランタン計画は、最低所得（生活保護）受給者を５年間で３分の１に減らすことを目標に、国が人材派遣会社と２年間の契約を結び、この間一人につき毎月２万フランの補助金を支払う。人材派遣会社は補助金分だけ安くこの受給者を派遣することができるわけである。人材派遣会社はまた受給者の職業訓練を行い、これによってさらに毎月１万フランを受け取る。
　社会保障関係では、オーストリアの制度改革で、これまで社会保障の対象から外れていた自営業と雇用労働の間のグレーゾーンの人々やパートタイム労働者が対象に含まれるようになった。ある者は「独立被用者」というカテゴリーで被用者社会保障制度に、他の者は「新自営業者」というカテゴリーで自営業者の社会保障制度に加わった。また、月収２９６ユーロまでのパートタイム労働者も加入が義務づけられた。
　住居関係では、フランスのロカ・パス計画は、３０歳未満の就業中又は失業中の若者が民間の賃貸住宅に入居できるように、保証金と前払い金を若者に代わって払ってやる仕組みである。保証金は手数料を含み１８ヶ月分までカバーする。
　医療関係では、ドイツのニーダーザクセン州のエスノ医療センターは移民のための医療やカウンセリングサービスを行っている。
　教育関係では、イタリアの例が面白い。ナポリの「チャンス」計画は、１３歳から１５歳の学校からドロップアウトした若者に対し、すぐに学校に戻そうとするのではなく、「街角の教師」を組織して、若者に接触し、一人一人にあった支援をしようとするもので、結局多くの若者が学校に戻っていくという。また北部の「若者の創造性」計画は、不良や薬物中毒者、ドロップアウト等の若者のために、若者自身によって運営されるセンターで、ここで訓練を受けた若者は協同組合を設立するようコーチされる。既に１２の協同組合が設立され、６０％の若者が仕事を見つけたという。
　借金関係では、ドイツでは１１６０もの独立の借金相談機関が運営され、その費用は州が出している。絶望的な借金を背負った人のために、１９９９年から破産して新たなスタートをする機会が広がった。これにより未払の借金が６年で取り消される。また、家族が生活の必要をまかなえる程度の差し押さえの限度額が設定された。
　ホームレス関係では、フィンランドのホームレス削減計画が、１０００〜１２００の新たな住居をホームレスのために造るとともに、あらゆるタイプの家主による借家人の選択に当たってホームレスや他の特に住居に緊急のニーズのある人々に優先順位を与えることを求めている。
　子ども関係では、イギリスのシュア・スタート計画が、子どもの貧困と社会的排除との戦いの要石であり、４歳以下の子どもの社会的、感情的発達の改善、健康の改善、学ぶ能力の改善及び家族やコミュニティの強化を目的としている。そのために、２００４年３月までに少なくとも５００のシュア・スタート地域計画をたて、５億ポンドを支出する予定である。
　地域改善関係では、イギリスの近隣再生戦略が、失業や無業、犯罪、不健康や無教育、悪い住宅水準といった衰退のスパイラルに陥った地域の再生のために、公、私、ボランタリー、コミュニティのパートナーシップによって問題に取り組んでいこうとするものである。このために９億ポンドの近隣再生基金が８８のもっとも剥奪された地域に、さらに３６百万ポンドのコミュニティ・エンパワーメント基金、４５百万ポンドの近隣運営パイロットが支出される。
　報告書は全部で２００ページを超える大部なものであり、この他にも各国の実例は山のようにある。さらに、各国の国別行動計画にはもっと詳しい記述がされている。日本の社会政策の今後を考える上で、大変示唆を与えるものである。