公務員とジョブ型のねじれにねじれた関係

　2020年には突如として「ジョブ型」という言葉が流行し、2年後の今になっても「ジョブ型」を売り込もうとする経営コンサルたちの駄文が紙媒体でも電子媒体でも続々と湧いてきている。十数年前に日本とそれ以外の諸国との雇用システムの違いを表す学術的概念として筆者が作ったこの言葉が、インチキな成果主義を売り込む薄っぺらな商売ネタにされているのを見るのは、いささか辛いものがある。本来の「ジョブ型」がいかなるものであり、そしていかなるものではないのかは、昨年9月に上梓した『ジョブ型雇用社会とは何か』(岩波新書)に詳述したので、是非そちらを見ていただきたい。本稿はそれを前提にして、公務員制度とジョブ型雇用とのねじれにねじれた関係について述べていく。本誌の主たる読者層は公務員人事にかかわる人々であろうから、思い当たる節は山のようにあるはずである。

　本稿の執筆依頼には「ジョブ型雇用を日本、特に公務に導入する際の課題」云々という表現があった。現代日本の公務員の世界がほぼ完全なメンバーシップ型で動いており、ジョブ型とは対極的な有り様であるというのは、誰もが同意する判断であろう。それゆえ、かくも対極的な「ジョブ型」を日本の公務員制度に導入するにはどうしたらいいのか、というのが最大の問いになるのも、これまた極めて常識的な認識と言えよう。さはさりながら、普通に公務員として日々働いているだけの者であれば格別、その職務上公務員制度に関わりを持つ者であれば、そこになにがしかのわだかまりを感じるはずである。いや感じてくれなければ困る。なぜなら、日本国の国家公務員法は今から75年前に、アメリカ直輸入の純粋ジョブ型の制度として作られたものだからだ。そして、2007年改正で条文として消えるまでの60年間、国家公務員法は（少なくともその条文上は）職階制というジョブ型の見本のような仕組みを中核とし、それに基づく任用制度と給与制度によって組み立てられてい（ることになってい）たはずだからだ。実際の運用とは真逆の看板を掲げ続ける後ろめたさからは解放されたとはいえ、現在の国家公務員法の基本構造はなお生誕時のジョブ型の母斑を残している。公務員制度とジョブ型雇用というテーマは、今なおねじれにねじれたものであり続けているのである。

　釈迦に説法の感もあるが、職階制とは何だったのか振り返っておこう。これは、幣原内閣の大蔵大臣であった渋沢敬三（栄一の孫）が招聘したフーバー率いる対日米国人事行政顧問団の指示によって国家公務員制度の中核として規定されたものであり、一義的には官職を分類整理し、格付することである。しかしそれで終わりではなく、それのみを「任用の資格要件」と「俸給支給の基準」としなければならないということが重要である。つまり、ある官職にいかなる人を就けるのか、そしてその者にいかなる給与を払うのかという、人事管理の2大根本事項を、分類整理され格付された職種と等級に基づくものにしなければならないのである。まさに、ヒト基準ではなくジョブ基準の人事管理を大原則として規定しているのが職階制なのだ。

　占領下ではこれに基づき職階法が制定され、さらに上級官職をジョブ型任用するためにS-1試験が遂行され、約4分の1の幹部職員が職を追われたという。こうしたことから職階制は他省庁から猛反発を受け、占領の終了とともに人事院が懸命に作成していた膨大な職級明細書はほぼ空洞化し、職階制は名存実亡の状態となった。では職階制に基づいて作られるはずの任用制度と給与制度はどうなったのか。

　1952年に人事院規則6-2（職員の任免）が制定され、人事院はその理念を「国家公務員法における任用とは官職の欠員補充の方法である。すなわち官職への任用であり、職員に特定の職務と責任を与えることであつて、職員に或る身分若しくは地位を与えることではない」と述べた。実際、同規則の規定ぶりはそうなっていたが、同規則第81条以下（経過規定）は、職階制が実施される日までは従前通りとし、そして職階制は永遠に実施されなかった。以来日本国においては、この当座の間に合わせの任用制度によって、「職員に或る身分若しくは地位を与えることであつて職員に特定の職務と責任を与えることではない」という純粋メンバーシップ型の運用がまかり通ってきたのである。

　一方給与制度は、1948年に「政府職員の新給与実施に関する法律第十四条に基づく職務による級別区分の基準」が設けられたが、この職務分類は「職務」を分類しておらず、最下級の1級職から最上級の15級職まで等級を分類しているだけであった。1948年改正国家公務員法はこの「職務分類」を国家公務員法の職階制規定に基づく計画と見なしたが、それは暫定的な措置であり、本来の職階制が実施されれば効力を失うはずであったが、その日は永遠に来なかった。正確に言えば、同法は期限切れで失効したが、それに代わって1950年4月に制定された一般職の職員の給与に関する法律が15級の職務分類の根拠規定を引き続き設けた。これも職階制が実施されるまでの暫定措置であり、そのことは同法第1条第3項に明記されていたが、やはりその日は永遠に来なかった。国家公務員法上には、職階制に適合した給与準則を制定し、これに基づくことなしにはいかなる給与も支払ってはならないと明記してあるにもかかわらず、給与準則が制定されることはなかった。そしてその結果、職務分類とはせいぜい給与法の別表に掲げる俸給表の違いでしかなくなってしまった。法律上は徹底したジョブ型給与制度を明記しながら、縦の等級区分は15級もあるのに、横の職務区分は一般のほかは税務、公安、船員しかないという、およそジョブ感覚の欠如したシステムが長年継続できた手品の種はここにある。

　そして、2007年7月の改正により国家公務員法の職階制関係条項が削除され、職階法が廃止された。法律上のある制度を全面廃止するということは、それまで実施されてきたその制度の基本的考え方を根本的に変更するからというのが普通だろう。ところが、半世紀以上にわたって脳死状態で維持されてきた職階制に関していえば、まったくそうではなかった。この2007年改正は21世紀初頭から始まった公務員制度改革の一環として行われたものであるが、その考え方を明示した2001年12月の閣議決定「公務員制度改革大綱」も、2007年4月の閣議決定「公務員制度改革について」も、年次主義的・年功的人事管理から能力・実績主義人事管理への転換を図るための、能力等級制を中核とする新たな人事制度の構築を掲げているのだ。

　能力等級制という言葉は、高度成長期以降民間企業で普及してきた能力主義に基づく職能資格制を想起させる。民間企業の人事労務管理を少しでも齧ったことがあれば、それが1950年代から60年代にかけて当時の日経連が旗を振っていたジョブ型の職務給に対して、年功制を否定しないメンバーシップ型に適合的な制度として1970年代以降推進されてきたことは周知のことであろう。そして、1990年代後半以降になって、そうした能力主義に対する批判が強まり、成果主義を始めとしたさまざまな見直しが進められてきたことも常識に属する。

　ところが公務員制度の世界では、それを過ぎた21世紀にもなって、改めて能力等級制なるものがあるべき姿として持ち出されてきたのだ。しかも上記公務員制度改革大綱には、「新たに能力等級制度を導入し、これを基礎として任用、給与、評価等の諸制度を再構築することにより、これまでのように個々の職務を詳細に格付け、在職年数等を基準として昇任や昇格を行うのではなく、能力や業績を適正に評価した上で、真に能力本位で適材適所の人事配置を推進する」といった概念の混乱した記述が満ち満ちている。

　徹底したジョブ型の制度を法律上に規定していながら、それをまったく実施せず、完全にメンバーシップ型の運用を半世紀以上にわたって続けてきた挙げ句に、それが生み出した問題の責任を（実施されてこなかった）職階制に押しつけてそれを廃止しようという、まことに意味不明の「改革」である。

　今日、後述の非正規公務員問題を始めとして、公務員制度をめぐる諸問題の根源には、さまざまな公務需要に対応すべき公務員のモデルとして、徹底的にメンバーシップ型の「何でもできるが、何もできない」総合職モデルしか用意されていないことがあるが、それを見直す際の基盤となり得るはずであった徹底的にジョブ型に立脚した職階制を、半世紀間の脳死状態の挙げ句に21世紀になってからわざわざ成仏させてしまった日本政府の公務員制度改革には、二重三重の皮肉が渦巻いている。

　2021年6月の国家公務員法改正は、定年を段階的に65歳に引き上げることが目的である。これ自体は人口の高齢化が進む中で喫緊の課題であることは誰も否定しない。ところが、そのために付随的に行われたさまざまな制度の導入は、これまで法律条文の表面には出さずに事実上やっていた（「能力主義」すらも軽視した素朴な）年齢に基づく人事管理を、包み隠すことなくもろに表出してしまった感がある。

　1つ目は第81条の2以下に規定されている役職定年制（正確には「管理監督職勤務上限年齢による降任等」）である。「60歳を過ぎたら管理職から引きずり下ろさなければならないような者を、なぜ60歳まで管理職ポストに置いていたのか」と問われれば、労働法に違反しない限りどんな人事労務管理制度をとろうが自由な普通の民間企業であれば「だってわが社は年功序列ですから」という答えになるところだ。しかし、国家公務員法によって職員の昇任および転任は「職員の人事評価に基づき、任命しようとする官職の属する職制上の段階の標準的な官職に係る標準職務遂行能力及び当該任命しようとする官職についての適性を有すると認められる者の中から行」（第58条）っているはずなのに、60歳を過ぎたとたんにその適性が失われてしまうというのは、（社会的現実としてはなんら不思議ではないとはいえ）法的正当性からすれば奇妙な話であることも確かである。それにしても、制定当時は「職員の昇任は、その官職と同一の職種に属する直近下級の等級の官職の在職者の間における競争試験（以下試験という。）による」（第37条）という純粋ジョブ型規定であったことを考えると、なんと遠い地点にきてしまったことであろうか。

　これよりもっと制定時のジョブ型の理念に反しているのは、60歳を過ぎたら一律に給料を従前の7割に削減するという規定である。60歳を過ぎたら7割に下げなければいけないような不適当な高給を60歳まで払っていたと天下に公言するような規定なので、さすがに理屈が立たないのが気恥ずかしいのか、一般職の職員の給与に関する法律の本則ではなく附則で「当分の間」という扱いになっている。「職員の給与は、その官職の職務と責任に応じてこれをなす」（第62条）という給与の根本基準は75年前から一字一句変わっていないが、その意味する内容はがらりと変わってしまったわけである。

　民間企業が高齢者雇用を迫られる中で年功制の見直しを余儀なくされつつある時期に、もともと純粋のジョブ型で設計されていたはずの国家公務員法が、メンバーシップ型の民間企業を見習って年齢差別的な規定を法律の条文に堂々と掲げるというのは、公務員法の歴史を知る者からするとこれ以上ない痛烈な皮肉と感じられるが、恐らく今ではそのような認識を有している者自体、きわめて少数派なのであろう。

　以上は、公務員法が本来立脚するジョブ型から遠く離れて純粋メンバーシップ型で運用されてきたことが生み出した矛盾の数々であるが、その対極に生み出されてきた非正規公務員問題も、なまじ公務員法が（実態と真逆な）ジョブ型の建前を維持し続けているために、かえって民間の非正規労働者に対するようなまともな解決策がとれないまま事態が悪化するという、公務員制度のねじれを象徴する一件となっている。

　非正規公務員については上林陽治氏らによる詳細な現状の解説があるが、問題の焦点は公務の現場で基幹的な役割を果たしている職員が非正規化しているということであろう。上林氏の『非正規公務員のリアル』(日本評論社、2021年)によれば、典型的な公立図書館で見ると、専任職員は少数で、非正規が7割を占めているという。しかも、図書館の専任職員はその大半が役所内の異動で配属された正規公務員であり、彼らは司書資格を持たない図書館業務の素人である。そして司書資格を有する非正規職員は、図書館業務の基幹的戦力でありながら、官制ワーキングプアといわれる低処遇と、不安定雇用に曝されている。

　上林氏は2020年に施行された地方公務員法の会計年度任用職員制度について鋭く批判しているが、同制度のモデルとなった国の期間業務職員制度については、2021年11月の日本労働法学会第138回大会のワークショップで人事院の役田平職員福祉課長から詳しい説明があったので、記憶に頼りながら若干論じておきたい。それによれば、国家公務員法は「官職」概念を前提としており、総定員法との関係から、恒常職かつ常勤（フルタイム）を要する官職が定員管理の対象とされ、それ以外の官職が基本的に非常勤官職とされていた。戦後、フルタイムを常勤、パートタイムを非常勤と位置付けたが、フルタイムの日々雇用も非常勤とした。その後、日々雇用を廃止し、任期は会計年度1年でフルタイムの非常勤職員のカテゴリーを新設することとなったが、定員管理の対象とならないよう常勤概念を再整理し、常勤官職を「相当の期間任用される職員を就けるべき官職」と定義し、それ以外を非常勤職員と整理したという。

　こうして、人事院規則8-12(職員の任免)第4条第13号は、「期間業務職員」を「相当の期間任用される職員を就けるべき官職以外の官職である非常勤官職であって、一会計年度内に限って臨時的に置かれるもの･･･に就けるために任用される職員」と定義した。この定義規定は、初めにジョブ(官職)がありそのジョブに就けるためにヒト(職員)を採用するという公務員法創設以来のジョブ型原理に形式上は忠実に従っているように見えながら、その実は、ジョブ(官職)よりも「相当の期間任用される職員」（＝メンバーシップを有する正規職員）を先在させるという論理的アクロバットを露呈させているという意味において、熟読玩味するに値する。国家公務員法体系のどこにも出てこない「相当の期間任用される職員」こそが、現実に動いている公務員の世界における最重要概念であることを初めて明らかにしたという意味において、これは民間部門におけるパート・有期法第8条の「通常の労働者」概念（＝メンバーシップを有する「正社員」）に匹敵するものと言えよう。

　このように、徹頭徹尾ジョブ型原理で創設され、現在でもなおその基本構造はジョブ型が維持されていながら、その運用実態はほぼ完全なメンバーシップ型で覆い尽くされている公務員法の世界において、昨今流行している「ジョブ型」なる概念をうかつに弄ぶと大やけどを負いかねないということだけは確かなようである。とはいえ、実は筆者はかつて「ジョブ型公務員」なるものを提唱したことがある。2014年の第100回全国図書館大会の第18分科会の基調講演「ジョブ型（職務限定型）正職員について」で、「本来立法の原点は公務員も雇用契約なのだから、非正規公務員にも労働契約法が適用されるべきだと思っているが、現実は難しい。そこで、先ほど提示したジョブ型正社員のようなジョブ型公務員を作ることを提案したい。これからの日本の専門的な公務部門には、ジョブ型公務員という雇用形態が、現実的にも落とし所としては良いと考えている」と述べた。そもそもジョブ型でできていたはずの公務員制度の中に、わざわざ「ジョブ型」を謳った制度を設けるという根源的矛盾に目をつぶるならば、現実に膨れあがる矛盾をなんとか解決するという観点からはそれなりに意味のある提言だったのではないかと考えているが、原理的矛盾ゆえではない理由から、全く歯牙にもかけられていないようである。

　今日、「ジョブ型雇用を日本、特に公務に導入する際の課題」を論じる必要があると考える人々が一体いかなる「ジョブ型」を想定しているのかは、なかなか興味深い論点である。「ジョブ型」を本来の意味で理解している限り、上述のような議論以外にはあり得ないはずであるが、上記拙著で批判した経営コンサル流のインチキ「ジョブ型」を真に受けていると、またぞろ「成果主義」を掲げて本来ジョブ型の公務員制度を叩くという意味不明の「改革」を繰り返す虞なしとしない。読者諸氏がそのような落とし穴に嵌まらないよう、本稿が一服の清涼剤の役割を果たせるならば、これに過ぎる喜びはない。