ＥＵの社会保障改革と欧州社会モデルの将来
−その日本社会への含意−
濱口桂一郎
はじめに
ヨーロッパは近代社会が生まれたところである。農業社会から産業社会へ、封建社会から市場社会への転換をいち早く成し遂げ、世界をリードした地域である。同時に、産業社会の矛盾、市場社会の歪みが真っ先に現れ、これに対する社会的反動としての労働運動や社会主義が、そして権力体の介入としての社会政策が他に先駆けて登場した地域でもある。社会のくびきから解き放たれた自己調整的市場を再び社会に埋め込もうとする「大転換」の試みも、なによりもまずヨーロッパの地で様々な試行錯誤の末、第二次大戦後に実現した。厳格な労働者保護と手厚い福祉に彩られる欧州社会モデルはその成果であり、戦後長らくヨーロッパ人の誇りであった。
しかし、高度成長の終了とともに、この「成果」は次第に欧州社会停滞の元凶と目されるようになっていく。いたずらにストライキを繰り返す放恣な労働運動が経済活動を麻痺させる。やたらに厳格な労働者保護が企業の雇用意欲を萎えさせ、失業を増大させる。そしてなによりけじめのない福祉の垂れ流しが膨大な財政赤字を創り出し、社会を解体に導く。こういうネオ・リベラリズムと呼ばれる思想潮流は、１９８０年代、英米両国でサッチャー、レーガン両政権の姿をとって、大きな社会改革を断行し始めた。それは一言でいって、２０世紀資本主義の「大転換」を逆転させ、１９世紀的な自己調整的市場社会を理想とするものであったといえるであろう。
これに対し、ヨーロッパ大陸諸国は、これまで各国レベルで築き上げられてきた労働者保護や福祉のあり方を、ヨーロッパレベルで再確認しようとする姿勢を示した。これを象徴する人物が１９８５年に当時のＥＣ委員会委員長に就任したドロールである。彼はサッチャーのネオ・リベラル攻勢に対して、単一欧州議定書、社会憲章、マーストリヒト条約と次々に逆攻勢をかけてゆく。それは当時ソシアル・ヨーロッパ路線と呼ばれたが、同時にまた一国レベルの労使妥協に基づくコーポラティズムモデルをＥＵレベルに拡大強化していこうとするユーロ・コーポラティズム路線と呼ぶこともできるだろう。
だが、一国レベルで矛盾を露呈しつつあったシステムをＥＵレベルに持ってきたからといって、問題が解消するわけではない。１９９０年代に入り、再び失業率が上昇していくとともに、ドロール路線は、少なくともその当初の形においては挫折せざるを得なかった。１９９３年１２月の「ドロール白書」は彼の転進の記念碑である。そこでは労働市場の硬直性を構造的失業の原因とし、労働市場の柔軟化を高め、企業の競争力を高めることが提言されている。だが、この「転進」は当時考えられたように決して単なる退却ではなかった。そこにはこれまでのシステムとは違う新たな欧州社会モデルを構築しようとする方向への意欲が秘められていたのである。手厚い福祉と労働者保護に代わる新たなシステム、サッチャー流のネオ・リベラリズムに屈服するのではなく、社会的連帯に立脚した新しい社会システム。だが、それはいったいどのようなものであり得るのだろうか。ドロール白書以降のＥＵの労働社会政策はその模索の過程であるといえるだろう。*1
１ 新欧州社会モデルの３つの柱
ドロール白書において、労働市場の柔軟化は必ずしもネオ・リベラリズム的な外部労働市場の調整にすべてをゆだねる政策を意味しているわけではなく、むしろ内部労働市場の柔軟性、すなわち企業ができる限り労働者を解雇せずに労働力を調整することにより、人的資源を最大限活用すること、具体的には配置転換、仕事の再編成、労働時間の弾力化、能力給の導入、企業内教育訓練の強化といったメニューが提示されていた。このため、雇用分野の分権化として企業レベルでの主導権を認め、企業内で使用者と従業員代表が交渉する仕組みを求めるとともに、公共政策としては失業者への所得保障から積極的雇用政策への転換を慫慂している。
これをさらに社会哲学的なレベルで展開したのが、「ヨーロッパ社会政策の選択に関するグリーンペーパー」と「ヨーロッパ社会政策白書」である。そこでは、社会的規制を加えた市場経済という戦後ヨーロッパ社会の共通の価値観は、たとえその実行方法に抜本的な変化が必要とされるにせよ、維持されるべきだと主張する。ではいかなる「抜本的な変化」が必要とされているのか。それは「連帯」のあり方である。現状は、消極的な資源の移転という方式に偏りすぎている。これをより積極的な「機会のよりよい配分」によって補完し、代替していかなければならない。「我々は、消極的に所得を維持することに主眼をおいた現在のシステムを、人々の社会への統合を目指した活力あるシステムに変えていく必要がある」。
ここに提示されているのは、敢えて言えば、ネオ・ソシアル・ヨーロッパ宣言とでも言うべきものであろう。雇用を通じた万人の社会的統合を「連帯」のシンボルとして掲げようとするこの路線は、これまでのリベラルとソシアルの対立図式を越えた地点に狙いを定めている。これ以後のＥＵの労働社会政策は、これをもとに大きく３つの柱によって展開されてきていると言ってよいであろう。
第１の柱は、労働の場において、労働者の保護に重点をおいたシステムを労働者の参加に重点をおいたシステムに転換していくことである。使用者の命令にただ従属するだけの労働者ではなく、会社にコミットし、責任感を持ち、技術革新に対応でき、目標にアイデンティファイできるような労働者が求められる現在、労働者は会社のあらゆる意志決定に密接かつ恒久的に関与していかなければならない。このため、１９９４年に欧州労使協議会指令が成立し、現在さらに国内労使協議会指令案が成立目前であり、欧州会社法案も当面一国（スペイン）の反対で足踏みしているとはいえ、大勢は実現の方向に向かっている。
さらに、こういった労働者代表を通じた間接的な参加を越えて、生産活動の場そのものにおける労働者の直接的な参加の問題も大きくクローズアップされてきている。１９９７年の「新たな労働組織のためのパートナーシップ」と題するグリーンペーパーは、ドロール白書で「内部労働市場」と呼んでいたものを積極的に「労働組織」と呼び換え、アングロサクソン流の労働市場の柔軟化に対して労働組織の柔軟化を対置する姿勢を示している。労働者が特定の「職務」ではなく「任務」を果たす新たな「柔軟な企業」では、労働者に絶え間ない能力の最新化と向上が求められるとともに、参加と信頼に基づく新たな労使関係が求められる。その基盤となるのは、変化の後も自分の雇用が維持されるという雇用の保障であり、その上に労働者の雇用可能性を高めるべく労使が教育訓練に協力していく「学習企業」が成り立つ。厳格な職務給制度や労働時間規制は今や時代遅れで、企業内部の経営に関わる事項に労働者を関与させていかなければならないと説いている。ここには８０年代に特にイギリスを中心に進んだ日系企業の進出のインパクトが透けて見える。ある意味では欧州社会モデルが日本社会モデルに接近していこうとする意図が窺われ、欧州の資本主義の歴史を将来的に書き換えていく可能性すら秘めている。*2
第２の柱は、全体社会運営の原理として、所得移転型、資源再分配型の福祉国家から機会配分型、社会参加・統合型の福祉社会に転換していくことである。この分野については本稿の主題として次節以降で詳しく見ていくことにする。
第３の柱は、さらに社会哲学の根本に立ち返り、市民権と社会権の峻別論に疑問を向け、生存権、社会権、集団としての労働者の権利といった２０世紀的人権を改めて市民権の観点から位置づけ直そうとする動きである。１９９６年の欧州社会フォーラムで発表された「市民的・社会的権利のヨーロッパを目指して」は、ＥＵレベルでの「権利の章典」を労使団体やＮＧＯも含めた広範な協議手続きを経て作成することを求め、当面条約中に根拠規定を明記することを求めた。この提言がかなり圧縮された形ながら実現したものが、アムステルダム条約による人権非差別条項（ローマ条約新第１３条）である。これにより性別、人種的・民族的出身、宗教または信条、障碍、年齢、性的志向に基づく差別と戦うための措置をＥＵレベルで執っていくことの根拠が明記されるに至った。男女差別については既に指令が制定されているが、今後障碍者や年齢による差別についても禁止する立法提案が予告されている。また、１９９９年２月には「欧州連合における基本的権利を確認する：行動の時」が発表され、改めてＥＵ権利の章典への意欲が示された。そして、同年１０月のタンペレ欧州理事会（ＥＵサミット）では、ＥＵ基本権憲章の起草委員会の設置が決定され、いよいよその実現が射程距離に入ってきた。
これら３つの柱は相互に絡み合いながら新たな政策展開の源基となっており、本来別々に考察することはできない。柔軟な労働組織に基づく雇用の安定が雇用を通じた社会参加の土台であり、また様々な属性による差別を排し、雇用機会の均等を実現することが万人の社会的統合の基礎となる。その意味でこれらは一体的に考察されなければならないが、本稿では「福祉経済社会のあり方」を考えるためのＥＵ事情の紹介という観点から、以下特に第２の柱に焦点を絞って考察する。
２ 生産要素としての社会保障
上で見たように、９０年代のＥＵの労働社会政策は雇用をトップ・プライオリティにおくようになった。この流れを法制的に明示したのが、１９９７年のアムステルダム条約によるローマ条約の改正であり、全６条からなる雇用政策条項が規定されたのである。アムステルダム条約は本年5月1日に批准が終了し、発効したが、これを待たずに既に雇用政策条項の手続を先取りする形で近年の雇用政策が展開されてきている。具体的には、新第１２８条に沿って、欧州理事会の「結論」→閣僚理事会の「雇用指針」→加盟国の「年次報告」→閣僚理事会の「検査」と「勧告」→閣僚理事会と欧州委員会の「合同年次報告」→欧州理事会の「結論」、という政策サイクルが１９９７年末から始動しているのである。
そこでは、雇用可能性(employability)の改善、企業家精神(entrepreneurship)の発展、適応能力(adaptability)の奨励、機会均等の強化という４つの項目に分けて加盟国がとるべき政策が記述されているが、特に重視されているのが社会保障制度の改革である。ＥＵの目指す社会保障制度改革の方向は１９９７年の「欧州における社会保障制度の近代化と改善」と題するコミュニケーションに明らかにされている。そこで、以下この文書の内容を見ていこう。
同文書は、生産要素としての社会保障(Social protection as a productive factor)という立場を明確にしつつ、より雇用親和的(employment-friendly)な社会保障制度を呼び掛けている。雇用親和的な社会保障制度とはどのようなものであろうか。
それはまず第１に、徴収や給付の仕組みを雇用インセンティブを高めるように統合改善することである。求職者が就職するインセンティブを高め、その障害を除去することである。現実には、失業者でいることによって得られる収入の方が、就職して得られる収入を上回るという事態があり得るのだ。この就職へのディスインセンティブが「失業の罠」(unemployment trap)を作り出す。失業手当の喪失に加えて、税金や社会保障費が課せられる結果、手取り収入は減少する。受給者はもはや就職しようという意欲を持てなくなる。この関係で、家族が仕事をしていない場合に家族手当を出すというしくみは好ましくない。特に、配偶者が収入活動をしていない場合にのみ特別に追加的な失業手当を支給するようなやり方は、就職へのディスインセンティブを倍加させる。さらに、家族手当や住宅手当の支給に所得制限を課することで「貧困の罠」(poverty trap)に陥らせてしまう。公共保育や保育への補助のような間接的、非賃金的所得援助も、家庭責任を有する労働者特に低所得単身世帯を長期的な依存状態から脱却させるのに役立つ。
第２に、失業保険の仕組みを雇用可能性保険(employability insurance)の方向に発展させることである。消極的な所得の移転から積極的な生涯学習(life-long learning)を目指した政策への転換である。現行の失業保険は、一次的に仕事を離れているがすぐに以前と同じか似たような技能の仕事に就くことを前提に組み立てられているが、今日では労働市場はより高い技能、新しい技能を求め、求職者はこれに応えなければならなくなってきている。生涯学習が労働市場への参加の要件になりつつあるのだ。現行の失業保険制度は失業者を無技能、低技能のまま手当を支給し続けることで、彼らを労働市場から、そして社会一般から疎外する結果となっている。これを失業者が技能を向上させ、新たな技能を身につけることを援助し、労働市場に再参加することを支援するような制度に、「エンプロイヤビリティ」を高める保険制度に変えていく必要がある。
第３に、低技能労働者の総賃金コストと手取り賃金のギャップを狭めることである。使用者にとって雇いやすくすることである。１９８０年から１９９４年にかけて、資本、自営業、エネルギー、天然資源等の生産要素への課税率は４４．１％から３５．２％に下がっているのに、雇用労働への課税率は３４．７％から４０．５％に上昇している。そのため、使用者にとって低技能労働者を雇用するインセンティブがますます働かなくなってきている。これは既にドロール白書で指摘されているにも関わらず、目立った改善が見られない。歳入減には環境税やエネルギー税を導入することで対応すべきである。
第４に高齢労働者の雇用インセンティブを高めることである。引退年齢の引き上げと段階的な引退への推移が目指される。これまで欧州各国は若年失業者の雇用確保のため、年金の早期支給などの早期引退促進政策を採ってきた。この結果５５歳以上の雇用率は顕著に下落した。早期引退が一般化するにつれ、企業も高年齢労働者の技能に投資しなくなり、ますます早期引退化が進む。このままいけば、５０歳を超えたら雇用不可能(unemployable)ということになりかねない。しかしながら、平均寿命が延びるにつれて、どの国も年金圧力を緩和するために引退年齢の引き上げを考えざるを得なくなりつつあるのだ。流れを変え、生涯学習への更なる投資と仕事から引退へのフレクシブルな移行の仕組みを作っていかなければならない。そのためにも高齢者にふさわしい仕事を作っていく必要がある。
第５に、最低所得保障制度と連動させることにより、社会的統合政策を活性化することである。現行社会保障制度は、労働者に対し、労働の一次的中断（疾病、失業）又は決定的中断（恒久的障害、引退）の時期に補償所得を与えることを目的としている。そういうものとして、これは貧困の軽減には効果を発揮してきた。しかしながら、今や社会的疎外という新たな事態に直面している。教育の欠如、健康の悪化、ホームレス、家族のつながりの欠如、社会生活からの引きこもり、職業機会の欠如、これらがお互いに原因となり結果となって悪循環をなしている。社会保障制度は、彼らに単に所得を与えるだけでなく、社会に再統合することを援助する役割を持っている。このため、１９９２年の社会保障勧告で提起された最低所得保障制度が包括的な政策に統合されるべきである。ここでは助成金による非営利セクターにおける就労を通じた社会への再統合が示唆されている。
このように、「エンプロイメント・フレンドリー」という言葉がキーワードとなって、雇用促進に役立つ社会保障制度が慫慂されているのが最大の特徴といえよう。以上見てきてわかるように、これは社会保障に関する文書であると同時に、それ以上に雇用政策そのものでもある。むしろ、雇用政策と社会保障政策は同じ目的を追求するものとして位置づけられているのがＥＵの新たな社会政策なのだといってもいいかも知れない。
こういう雇用最優先のネオ・ソシアル路線は、これまでのオールド・ソシアルとは違う形で、しかしながらはっきりと社会保障制度を擁護する。社会保障制度を成長と競争力に対するコストとしか考えないリベラル派に対して、明確に社会保障は生産要素であり、競争力向上の鍵となる要素であると主張し、そういう社会保障制度への改革を主張するのである。
３ 福祉から雇用へ
上の第５で取り上げられた最低所得保障制度と雇用政策の連携のあり方について、１９９９年の「社会保障制度の財源と社会的援助の共通基準に関する勧告の実施に関する報告｣は各国の例を分析している。これは手厚い福祉に彩られた旧ソシアル・ヨーロッパ路線を、雇用と社会統合を目指すネオ・ソシアル路線に転換しようとする中で、｢福祉から雇用へ｣の道筋を明らかにしようとする試みの一つと評することができるであろう。
最低所得保障制度は所得再分配の最終セイフティーネットであり、いかなる拠出も要せず基本的なニーズをカバーすることによって社会の最貧層を援助するものである。１９８０年代末以来その受益者数は増加している。これは本来当面のお金がない人々への短期的な援助として設けられたものだが、援助が長期化するにつれ、制度から脱却することが困難になる。失業が増加、長期化する中で、最低所得制度は失業保険制度を補完する役割を果たすようになってきている。学卒未就職者のように失業保険の受給権のない者のラストリゾートでもある。最低所得受給者が失業保険受給者のように一般雇用対策にアクセスしにくいことが求職への障害となっている。重要な副作用は、失業保険から最低所得保障への移動は国家財政から地方財政への責任の転嫁になっているという点である。提供される雇用が不安定で、再び最低所得制度に戻れる見込みが不透明であれば、制度を離れたがらないのも無理からぬものがある。雇用労働者でありながら最低所得を受給しているものも増えている。これはパートタイムや非典型労働の増加を反映している。
最低所得受給者を雇用に結びつけようと、加盟国は様々な努力を行っている。多くの国で雇用対策は国の、社会サービスは地方の行政と分かれており、社会サービスは伝統的に失業への対応を自分たちの仕事と考えず、保護対象者の直面する多くの困難の一つに過ぎないと見る傾向がある。幾つかの国はこの分離が最低所得受給者の雇用への道を狭めていることに気づき、両者の接近を図っている。
最低所得受給者で職業訓練を受けるものは少ないが、これは財政的制約を別にしても、訓練を受けるために必要な基礎的な技能や能力に欠けるものが多いからである。
ＥＵ９カ国で、社会的に有用な活動、例えば公共工事、環境改善、地域コミュニティサービス、病院といった分野で、地方政府によりボランタリー活動に対する特別の措置が採られている。参加者は最低所得に加えて、ボーナスや費用補填の形で追加所得を受け取る。これは完全な不活動性を避け、社会的疎外を減らす目的であるが、現実の労働市場を反映するものではないので、参加者は依然社会保護に依存し、年金や失業保険のような拠出型社会保険の権利を得られない。このため、非営利セクターにおける助成金付雇用に道を譲りつつある。
この選択肢は８カ国で実施され、加盟国でもっとも好まれている。地方政府は、特に社会的経済セクター、地方・公共的サービスにおいて、場合によっては自ら雇用主となって、直接に雇用の創出に関わる。仕事の内容は上のボランタリー活動と似ているが、雇用契約が結ばれ、社会保険料が控除される。しかしこれらの仕事は低賃金、パートタイム、短期で更新の保証もない。１年以上継続するものは稀である。恒常的な雇用に復帰するには問題が多い。
雇用促進のために助成金や社会保険料の減免を行う国は多いが、６カ国では特に最低所得受給者の雇用にインセンティブを設けている。使用者は一般的にこれらの雇用に積極的ではないが、常用雇用への移行という点では上記施策よりも効果を収めている。なお、最近最低所得受給者の自営業の開業や会社の設立といった試みが始まった。
最低所得率と平均賃金ないし最低賃金の関係は、受給者の雇用への復帰に大きな影響を与える。求職への刺激として最低所得の引下げは理論的には可能だが、最低生活レベルと見なされていることから実施は困難である。しかし、加盟国は、就職を断ったり統合措置への参加を拒んだりする受給者に対して、支給の停止や削減といった制裁を課している。
最低所得から賃金労働への移行を容易にするために、６カ国では最低所得を全額又は部分的に賃金に上乗せする１年から３年の移行期間を設定している。この措置を効果的にするためには、労働法、社会保障、訓練、積極的労働市場政策、税制等の適切な連携が必要である。
こういった諸問題について、今後欧州委員会は労使、ＮＧＯその他の市民社会組織などのステークホールダーと討論し、将来的にはアムステルダム条約による改正後のローマ条約の新第１３７条に基づく提案をしていきたい旨を示唆している。
４ ジェンダー・バランスの変化への適応
「近代化と改善」のコミュニケーションは、雇用親和的な社会保障に併せて、ジェンダー・バランスの問題と人口の高齢化の問題を取り上げている。
女性の労働市場への参加は今後更に続くであろう。新たなジェンダー・バランスに社会保障制度を適応させるために、欧州委員会は２点を指摘している。第１は職業生活と家庭生活の調和であり、第２は権利の個人化である。
前者については、１９９５年、ＥＵレベルの始めての労働協約として育児休業協約が締結され、翌年指令として採択された。これは父親及び母親にそれぞれ最低３ヶ月づつの育児休業の権利を付与するものである。また、１９９５年の「男女機会均等行動計画」の中で、子供や他の家族のケアに関する枠組み指令案を提案したい旨の意向を明らかにしている。
後者は複雑な問題である。現行の社会保障制度では、労働者の妻や子供は労働者の社会保障から派生する権利のもとにおかれており、これまでは彼らを貧困から守るという役割を果たして来た。しかし、これは女性の男性に対する従属をもたらす。また、女性の労働市場への参加に対するディスインセンティブとなり、社会保障のない周辺的な就業に追いやることにもなる。さらに、遺族年金は死んだ夫の保険料に応じて決まるので、一度も働いたことのない金持ちの妻が多額の年金を得る一方で、一生低賃金で働いた独身者は低額の年金しか得られず、社会保障制度は低所得者から高所得者への再分配をすることになる。そこで、社会保障制度における受給の権利を個人化することが提起されるわけであるが、現状を前提すれば、多くの女性が年金を受け取れなくなり、貧困線以下に陥るおそれがある。欧州委員会が解決の方向として提示するのは、全ての引退年齢以上の者に基礎老齢年金を支給するとともに、これに職域年金を上乗せするというものである。現在各国で進んでいる支払い保険料と年金支給額をリンクさせるという方向は、却ってこの問題の解決を困難にするものだと批判している。
５ 全ての年齢層のための欧州を目指して(ＥＵの高齢者政策)
1999年の「全ての年齢層のための欧州を目指して：繁栄と世代を超えた連帯を促進する｣と題するコミュニケーションは「近代化と改善」の高齢者政策を膨らませたもので、今後ヨーロッパ諸国が直面する人口の高齢化を概観した上で、雇用政策、年金問題、健康・介護問題に分けて分析を行い、今後の政策方向を提示している。
まず雇用政策について。これまで多くの諸国で採られてきた早期退職促進政策は、その目的であった若年者雇用の創出にさえ有効ではない。今後人口が高齢化する中で今までのような早期引退の趨勢が続けば、労働力不足と老人扶養負担の増大をもたらす。一般的に高齢者は衰退産業に多く、ブルーカラーや管理職に多いため、その雇用減少の影響を受ける。また教育訓練は若年者に集中され、高齢者は疎外されてやむなく早期退職の道を選んでいる。仏等では高齢者のリストラ解雇を禁止する政策を採っているが、高齢者雇用は必ずしも継続雇用ではなく、臨時、パート、下請け、中小、自営等フレクシブルな働き方で雇用の創出を考えるべきである。特に、サービス業、地域社会、第三セクター企業は高齢者のアクティブ・エイジングと段階的引退に適合的である。
なお今後、アムステルダム条約による改正後のローマ条約の第１３条に基づき、年齢を理由とする雇用差別を禁止する立法提案を行う予定であることが明らかにされている。
次に引退と年金について。６０歳代前半層の男性の労働力率は５０年代から９０年代の間に８０％から３０％に落ち込んだ。早期退職は一見社会が豊かになって収入を余暇に交換しようとした結果に見えるかもしれないが、早期退職者の４０％は不本意でもっと働きたかったという調査結果もある。今後ベビーブーム世代が早期退職していけば、老齢従属人口率は上昇し、社会保障負担は増大し、多くの分野で労働力不足が発生するであろう。
今日年金制度の改革について、賦課方式でいいのか、積立方式に変えるべきかという点に焦点を当てて議論がかわされているが、いかなる方式をとろうが、現役世代から引退世代に移転しなければならない資源が増大するということに変わりはない。年金改革はアクティブ・エイジングと高雇用率で支えられなければどのみち有効ではない。
年金制度をサステナブルなものにするには早期退職の趨勢を逆転させることである。それには人々の引退行動を変える必要があるとともに、人々が働きつづけることへの障害とディスインセンティブを除去し、同時に高齢労働者のための適当な雇用機会を提供していかなければならない。その際、段階的な、パートタイムによる退職は、実効的引退年齢と公的年金の支給年齢のギャップを埋める重要な方法である。高齢労働者の期待と態度を変えていくには、よりよい雇用機会と職業生活に残るインセンティブを与える必要がある。
多くの加盟国では基礎年金と所得維持のための積立部分からなる二層制を採用しているが、ＥＵ単一市場によってＥＵ大の資本市場が形成され、年金基金のリスク分散と高リターンが可能となってきている。主たる問題は、いかにして年金の安全を確保するかにある。
性(ジェンダー)の視角から見ると、特に現役時代に労働力率が低かった高齢女性のために最低生活保障制度も重要である。他方、裕福な老人も多いことを考えると、年齢間の再配分だけでなく、同一年齢層内の異なった集団間の再配分の観点も重要になってきた。
第３に健康と介護について。高齢化はわれわれの健康資源に負担をかけるが、健康促進、健康なライフスタイル、事故の防止、よりよいリハビリテーション等を通じて負担を最小化することができる。特に、若年・中年期からの健康な栄養や心身の活動を含む予防戦略が有効である。介護の問題については、４５歳から６５歳の中高年女性が多く家庭での非払いの介護労働に従事しており、男女均等の観点から問題がある。しかしながら、今後人口が高齢化して行く中で、女性がこの負担を負いつづけることを期待するのは非現実的である。男女間の非公式的な介護責任のよりよい分担と公式的介護システムの能力の大きな拡大が必要である。リハビリサービス、ホームヘルプ、ホームナーシング、収容長期介護施設の拡大が特に必要である。健康と社会サービスの協同による介護の中の継続、すなわち公的、ボランタリー、私的営利介護供給者のコンビネーションと家族介護者へのよりよい支援の結合が重要である。最近加盟国で導入された介護保険は潜在的利点がある。高齢者の生活の質と何らかの独立性と自己決定の保持の可能性もまた極めて重要である。
本文書は結論として、高齢者に対する差別的な態度と慣行は、不公正なだけでなく、資源の浪費でもあると述べ、より長く働き、より段階的に引退し、引退後の活動機会を得ることが高齢期を通じた最大限の独立独歩と自己決定を確保する最善の道であると結論付けている。
６ 障碍者のメインストリーミング
現在ＥＵレベルでは１９８６年の障碍者雇用勧告が、公平機会原則、ネガティブな差別の除去及びポジティブ・アクション（障碍者雇用率の設定等）を規定しているが、拘束力ある法制はない。１９９６年の「障碍者の機会均等に関するコミュニケーション」は、障碍者について、伝統的な福祉の観点よりも、機会均等と人権に焦点を当てて、社会と労働市場に積極的に参加することを目標として掲げている。上の勧告が障碍者の特性に配慮して｢公平な｣(fair)機会を唱っていたのを、いわば男女均等と並ぶ権利問題として打ち出したところが目新しい。男女均等計画と同様「メインストリーミング」(障碍者対策を傍流の特別な対策とするのではなく、ＥＵの政策活動の主流に置くという趣旨)を打ち出しており、政策方向の転換が示された。
１９９９年始めに書かれた第５総局内部のワーキングペーパー「ＥＵ雇用・社会政策における障碍者のメインストリーミング」は、非差別、雇用、社会的統合を３つの原則として掲げている。現時点でもっとも包括的な障碍者政策に関する最新の文書であるので、公式文書ではないが、以下にその内容を概観しよう。
同ペーパーは、政策転換の必要性の理由として、障碍者の権利と自由を守り、社会への統合と機会均等を確保する必要性の認識が高まり、いわば障碍への市民権的アプローチが発展してきたこと、消極的、依存助長的な障碍者所得維持政策が、近年特に英蘭等で障害・傷病給付が増大していることに見られるように、公的支出の増大をもたらしていること、人口の高齢化の中で障碍者についても活動人口として経済的負担を背負う側に回ってもらう必要があること、を挙げている。
新たなアプローチは、障碍を正常からの逸脱と捉えるのではなく、人間の多様性と捉え、障碍者が直面する制約を障碍ゆえと見るのではなく、社会の均等な機会を与える能力の欠如のゆえと見、恩恵ではなく権利、分断と疎外ではなく市民権と統合を唱導する。
EUの障碍戦略は、障碍者も他の市民と同じく社会生活に参加する基本的権利を有するという固い信念に基づいている。欧州委員会はアムステルダム条約による改正後のローマ条約第１３条に基づき、雇用、職業分野におけるあらゆる根拠の差別を禁止する立法を提案するべく準備を進めており、障碍者問題もこの枠組の中で取り上げられる。
EUの戦略は、障碍者の長期失業に転落することのないように、自分たちを支援や援助がなくては働けないものと規定してしまうことのないようにする。成行き政策(wait and see policy)は障碍者にとって破壊的である。障碍者が労働市場で出会う状況は、早期の積極的な介入が功を奏するような状況なのである。
高レベルの社会保障は障碍者の生活と所得を保障するための第一の関心事項であるが、所得による解決だけでは主流社会への完全参加を可能にするには十分ではない。重要なのは社会保障政策を障碍者の統合機会を拡大するような労働市場政策と結びつけることなのである。
障碍は社会的疎外と貧困の原因であるが、これは何より雇用機会の欠乏によるものである。社会的疎外との戦いはアムステルダム条約による改正後のローマ条約第１３７条によって可能となった。これにより障碍者を含むヴァルネラブルな人々の生活水準を引き上げ、生活条件を改善することを可能にするであろう。
最後に、本ペーパーは、障害者団体ＮＧＯとの対話を、労使対話(social dialogue)と並ぶ市民対話(civil dialogue)の一環として位置づけ、促進することとしている。
７ 再分配型福祉国家から参加・統合型福祉社会へ−−日本社会への含意
以上近年の政策文書をやや細かく見てきたが、どの分野についても一つの哲学が貫かれていることが窺われるであろう。それは、旧来の福祉国家思想が前提にしていた、弱者に対して弱者であるが故に恩恵的に金銭をはじめとする資源を移転し、社会全体としての再配分を図るという考え方から脱却し、失業者であれ、貧困者であれ、いわんや女性であれ、高齢者であれ、障碍者であれ、一個の自立したあるいはむしろ自立し得るしまた自立すべき市民としてとらえ、彼らが自立して社会を支える側に回ることを目指しているという点である。
しかし、自立といっても、サッチャー流のネオ・リベラリズムでレッセ・フェールのただ中に放り出せば人は自立できるというものではない。いやむしろ、使える技能なきまま長期にわたって労働市場に投げ出されている失業者にせよ、最低所得保障制度から脱却できないまま貧困の中に取り残されている人々にせよ、あるいは家庭責任を負わされた女性にせよ、高齢者にせよ、障碍者にせよ、その自立を可能にするためにこそ政策介入が不可欠となってくるのである。そして、ここにこそこれからの社会保障政策のポイントがある。自立できないから資源を移転するのではない。自立できるようにするために資源を移転するのである。こうして、社会保障はネオ・リベラリズムが言うように単なるコストであるわけではなく、むしろ将来の生産にむけた投資であり、成長と競争力の原資であるという認識に導かれる。「生産要素としての社会保障」という言葉は、この認識を語り尽くして余りがない。
こうして、新たな社会保障システムを通じて、可能な限り万人が生産活動に参加し、社会のフルメンバーとして統合されるような社会、いうならば参加・統合型福祉社会を目指そうとしているのが今日のヨーロッパ社会の姿である
この認識の日本社会への含意について最後に考えてみよう。旧来の福祉国家モデルが理想像とされていた時代には、日本は「まだ福祉国家になっていない」ことが問題とされた。「福祉で生活できないからやむを得ず働かなければならない」のは日本社会の「遅れ」であり、ヨーロッパ並みの福祉国家を目指すべきことは当然と考えられた。就業率の高いこと、いわば全員就業社会であることは余り誇るべきこととは考えられなかった。その後、日本の社会保障制度も充実されてきたが、就業率はそれほど低下をしていない。このことは日本社会の含み資産として評価しなければならないことであろう。
ところが、１９９０年代中旬以降、バブルが崩壊して日本社会の過剰な自信が崩壊し、自信喪失に陥ったのと機を一にして、レッセ・フェールを至上の原理と掲げるネオ・リベラリズムが猛威を振るいだした。１９８０年代に英米で猛威を振るったネオ・リベラリズムが、一周遅れで日本に到来したかのごとくである。その唱道者たちの認識では、日本は福祉に溺れたヨーロッパと同様の市場原理の欠乏した社会であり、一刻も早く英米型の市場主義に移行しなければならないようである。今や終身雇用などにこだわる化石企業に未来はなく、大失業時代を恐れずに労働ビッグバンを断行することが急務であり、ジョブレスリカバリー以外に道はない、かのようである。
しかしながら、所得移転型、資源再分配型の、従って雇用親和的でない旧来のヨーロッパ型福祉国家イメージを、現実になお全員就業社会的な日本社会に押しつけ、市場原理の貫徹を求めることは、できるだけ多くの人々が社会のフルメンバーとして経済活動に参加し、統合されていくことを阻害する結果に終わるのではなかろうか。それは、ヨーロッパ社会がこれまでの反省の上に立ってこれからの方向として目指している社会のあり方から乖離するだけではなかろうか。近年流行の、経済効率に合わないものはどんどんリストラせよ、あとは失業保険で面倒見ればよいという考え方では、社会全体の効率性が失われることは火を見るより明らかであろう。それでは面倒も見ずにレッセ・フェールのただ中に放り出せば人は自立できるのか。反証は目の前にある。
我々としては、今なおそれほど低下していない日本人の高い就業意欲という社会的資産を最大限に生かしながら、EUとともにより雇用親和的な社会保障制度に向けた改革に取り組んでいくことが必要であろう。日本社会はこれまでもある限定付きではあるが参加・統合型の社会であったといえる。しかしながらそこにおいて欠落していたのは、様々な属性による差別を排し、雇用を通じて社会に参加することを市民的権利としてとらえる人権論的視座であった。現在EUで進みつつある性別、年齢、障碍等を理由とした差別の禁止に向けた立法化の動きは、我々にとっても示唆するところは大きいように考えられる。*3
*1ＥＵの労働社会政策を法制に焦点を当てつつ分析記述したものが、濱口桂一郎『ＥＵ労働法の形成−−欧州社会モデルに未来はあるか』（日本労働研究機構、１９９８年（１９９９年増補版））である。
なお、最近の動向については「ＥＵ労働政策の最近の動向」（上・中・下）（『世界の労働』（日本ＩＬＯ協会）１９９９年９，１０，１１月号所載）を参照。
*2本稿で第１の柱と呼んだ労働者の直接参加の動向とその歴史的位置づけについては、濱口桂一郎「ＥＵから日本社会モデルを考える」（上・下）（『ＤＩＯ』（連合総合生活開発研究所）１９９９年３，４月号所載）を参照。また、これとの関連で、コーポレートガバナンスの問題については、濱口桂一郎「コーポレートガバナンスと労働組合」（上・下）（『月刊連合』１９９９年１０，１１月号所載）を参照。
*3本稿で第３の柱と呼んだEU労働社会政策における人権論的視座の強調とその日本社会へのインプリケーションについては現在のところほとんど紹介されていない状況にある。筆者は今後適当な時期に欧州評議会の動向等も踏まえて纏めてみたいと考えている。