　失業保険制度は、社会保険制度と雇用政策手段という二つの性格を併せ有します。社会保険制度としては、これは労働者の失業による所得の喪失を保険事故と捉え、再就職するまでのその所得の補償を行うことが制度の目的です。これに対し、雇用政策手段としては、完全雇用という政策目標を実現するために、失業者ができるだけ速やかに再就職できるよう援助することが制度の目的となります。失業保険給付は、この両者の機能を一体的に担うものとして設けられているものであり、失業者が求職活動をする間の生活の安定を確保し、これを通じて求職活動を奨励しようとするものです。

　しかしながら、失業保険制度の両性格は必ずしも常に整合的であるとは限りません。特に大きな問題となるのは、その生活保障のためのセーフティネットとしての性格がかえって再就職促進機能を阻害するモラルハザードとして逆機能しているのではないかという点です。これはまず何よりも、失業保険制度における保険事故たる「失業」が有する特殊性から生じます。すなわち「失業」には、労働の意思と能力という主観的要件が含まれ、とりわけ「労働の意思」は外部から客観的に判断することが困難です。これは離職後の失業状態の認定が内心の意思に関わるということだけでなく、離職そのものを任意に創出しうるという面も含みます。このような保険事故の主観性が、他の社会保険制度に比して濫用を容易にしている基本的原因です。つまり、失業保険制度は本質的にモラルハザードの危険性が高く、これを防止するために制度設計上の工夫が必要となってくるのです。

　まず中央行政機構において失業保険を含む失業対策がどう位置づけられていたかを見ましょう。１９１７年８月に内務省地方局に「賑恤救済ニ関スル事項」を所管する救護課が設置され、１９１９年１１月社会課と改称し、さらに１９２０年８月内局としての社会局が設置され「失業ノ救済及防止ニ関スル事項」が明示されました。この間、１９１８年６月に救済事業調査会が設置されています。一方、１９２０年農商務省は商工局に労働課を設置し、労働保険の調査を開始しましたが、その中には失業保険の研究も含まれていました^*2。

　日本では第一次大戦の終了に伴って、激しい不況による解雇者の多発のため、大量の顕在的失業が発生し、失業問題が深刻な社会問題となりました。これに対応するため、１９１８年１２月１０日、床次内相は救済事業調査会に諮問を行い、同調査会は１９１９年３月３日『失業保護ニ関スル施設要綱』を答申しました。そこでは事業主に対して「解雇者ニハ相当ノ手当金ヲ支給スルコト」「平素ニ於テハ成ルヘク解雇手当準備金ヲ蓄積スルコト」を求めるとともに、「労働者ノ自制ヲ促シ貯蓄ヲ奨励シ事業主ヲシテ相当援助ノ方法ヲ講セシムルコト」「共済組合ノ設置ヲ奨励シ失業保護ノ施設ニ努力セシムルコト」を提起しています。これを受けて１９２０年４月２１日に発せられた内務次官通牒『失業保護ニ関スル件』（大正９年地発第９８号）は、職業紹介所の設置、土木工事の施行、帰農奨励等とともに、事業主に解雇手当の支給を奨励することを求めています。

　これに対して労働団体は失業防止と失業保険法制定を要求し始めました。１９２０年７月２日、友愛会等からなる労働組合同盟会は『失業防止及び救済に関する要求』を決議し、その中で応急策として「失業者の生活補助金交付但し解雇手当の期間尽き尚就職し態はざる場合に限る、永久策として「労働保険法の制定」を求めています。１９２１年７月７日には、大阪失業者大会を開催し、「我等は失業保険制度の確立を期す」と決議しています。

　この問題については野党の憲政会が１９１８年以来調査を進めており、１９２１年８月に試案として失業保険眼目を公表、１９２１年１０月２８日には国民党と共同で帝国議会に失業保険法案を提出しました^*3。後者は戦前議会に提出された唯一の失業保険法案です。「政府ハ勅令ヲ以テ指定スル事業ノ経営ニ当ル傭主及ヒ職工ヲシテ一定ノ地域ニ依リ失業保険組合ヲ設ケシムルコト得」「前項ノ組合成立シタルトキハ当該地域内ニ於ケル傭主及ヒ職工ハ組合ニ加入スルコトヲ要ス」と、業種別地域別で強制加入の失業保険組合方式をとっています。被保険者となるのは「職工、傭人」と「事務員及技術員」で、「公吏及官公署雇員、傭人其ノ他国家又ハ公共団体ノ業務ニ従事スル者ニ付テハ国家又ハ公共団体ヲ以テ傭主ト看做ス」と公務部門も対象です。ただし「年齢十六年以下ノ者及見習職工」「年齢六十年以上ノ者」は適用除外で、また「其ノ受クル報償カ一年ノ所得額千二百円以下ナルコト」が要件でした。保険料は「国庫、傭主及被保険者各其ノ三分ノ一ヲ負担」しますが、「被保険者ノ負担スヘキ保険料ノ額ハ基本給料ノ千分ノ十五ヲ超エルコト」はできません。給付が行われるのは「被保険者其ノ責ニ帰スヘカラサル事由ニ依リ保険職業ヲ去リタルトキ」ですから、自己都合退職は対象外です。支給は「失業後第十六日目ヨリ開始シ、開始後一年ヲ以テ終了」します。給付額は「被保険者失業当時ノ基本給料ノ二分ノ一乃至三分ノ二ノ範囲」で勅令で定める額ですが、「前条ノ給付ニ代ヘ住宅其ノ他現品ヲ貸与又ハ給付スルコト」もできます。

　この法案提出の背景には、１９２１年のワシントン会議における海軍軍縮協定によって、海軍工廠をはじめとして官業労働者の大量失業が見込まれていたことがあります。同年１２月には官業労働総同盟が大会で「失業手当最低日収の二カ年分を支給すること」を決議し、全国的に示威運動を行いました。これを受けて１９２２年２月には各会派共同提案の『軍備縮小ニ基因シテ生スヘキ失業労働者ノ善後ニ関スル決議』が満場一致で可決されています。

　一方、１９２４年６月に設立された大阪市労働共済会を皮切りに、神戸、名古屋、東京の各市において、主として日雇労働者を対象とした失業救済制度が設けられました。大阪市労働共済会の失業共済規程によると、「加入者ハ従業毎一日ニ付金弐銭以内ノ掛金ヲ従業前納付」し、失業給付は「其ノ一回ノ共済金交付一日ノ額ハ六拾銭、日数ハ三日限」でした。日雇労働者ですから加入者は失業救済票を交付され、毎日職業紹介所内の同会出張所で従業又は失業の証印を受けます。この救済票を出張所に提出して給付を請求するわけです。戦後の日雇失業保険の原型ともいえます。その後１９３２年６月、大阪市労働共済会は日雇労働者以外の一般労働者を対象とする失業保険制度を初めて実施しました。これは保険料に応じて日額、納付期間に応じて給付日数を増減する仕組みでした。

　さて、政府部内では失業保険制度の検討が引き続き行われていました。１９２２年１１月に諸官庁の労働行政を集約して設置された外局としての内務省社会局では、当初第二部第一課で「其ノ他失業ノ救済及防止ニ関スル事項」、保険課で「其ノ他社会保険ニ関スル事項」を所管していましたが、１９２７年４月の組織再編で新たに社会部職業課が設置され、「失業保険ノ調査ニ関スル事項」が官制上に明記されました。この間、内務省社会局社会部は「失業問題調査資料」として４０号にわたり世界各国の失業保険制度や失業対策をまとめています。ところが１９２５年８月３０日、水野内相は『失業労働者救済ニ関スル声明』において、「失業者ニ対シテ金品ヲ施与スルガ如キハ徒ニ懶惰ノ風ヲ助長スル弊ニ陥リ易イノデ力メテ此ノ方法ヲ避ケテ失業ニ困リ生活困難ナル者ニ対シテハ出来ル限リ職ヲ与フル様ニシテ然モソノ労力ヲ地方公共団体ノ事業ノ方面ニ用ヒ兼ネテ救済ノ目的ヲ達スルニ若クハナイ」と述べ、失業保険制度の導入を否定し、失業対策事業によって対処することを表明しました。

　もっとも、同年６月２２日に設置された社会事業調査会は１９２７年６月１８日の『失業保護施設ニ関スル体系ニ関スル決議』において、「失業保険制度ノ確立ニ付テハ労働保険調査会等ニ於テ相当講究スヘキモノナルモ差当リ現今ノ共済組合ヲ改善シ失業救済ノ方途ヲ講スルト共ニ主要都市関係団体ヲシテ日雇労働者ニ対シテ適当ナル失業共済施設ヲ講セシメ国ハ之カ監督並ニ助成ノ方法ヲ講スルコト」を求めています。また１９２９年７月に設置された社会政策審議会は同年１２月２１日の『諮問第一号ニ対スル答申』において、「失業共済施設ノ普及発達ヲ促シ之カ適当ナル監督助成ノ方途ヲ講スルコト」、「我国情ニ適応セル失業保険制度ニ関シ調査ヲナスコト」、「失業防止ニ備フル基金（失業基金）ノ蓄積ニ関スル調査ヲナスコト」を求めています。

　さらに、１９２６年４月に設置されていた失業防止委員会は１９３３年６月１５日、『日雇労働者失業共済施設要綱』をまとめ、この制度を大都市を中心に普及させ、国庫もこれを補助すべきことを主張しました。これに対して経営側の全産連は「日雇労働者の如く常習的に失業する者の失業救済施設は本質上並に経験上独立経済を立て難く･･･財政の基礎甚だ薄弱」と反対しています。

　その後世界大恐慌による不況により失業問題が深刻化する中で、１９３２年内務省社会局内に設置された失業対策委員会は失業保険制度や解雇手当制度について検討を重ねました。この間、１９３４年にはＩＬＯ総会で「非任意的失業者に対し給付又は手当を確保する条約」（第４４号）が採択されるなど、国際的にも失業保険制度確立が要請される状況にありました。これに対し経営側は、日本では解雇手当や退職手当を支給する慣行があるから失業保険を設ける必要はないと主張していました。

　これを理論的に述べているのが全産連に勤務していた森田良雄です。彼は１９２５年に出した『失業保険論』^*5では、私案として失業保険制度を提案していたのですが、１９３２年の『失業補償論』^*6では、「私は現在各企業毎に行はれつつある雇主の一方的拠出に依る解雇手当制度を一般化し、且つ被用者の手当請求権を、国家がある程度まで保障することが、差当り最善の方策であらうと考へる者である」、「一体近代的意味に於ける社会保険の最高目標は、独り保険事故に因る損失の填補といふ救済的分野に限局せらるべきでなく、更に一歩を進めて、斯る保険事故の発生を未然に防止するに在ることは、今更呶々する迄もないことである」、「我が解雇手当制度は、欧州の失業保険が失業の責任を全体社会の上に課し、直接責任の帰属点を曖昧ならしめた結果、動もすれば折角の失業救済制度が、却て失業を増加せしむるといふやうな矛盾に逢着してゐる現状に対比し、慥かに合理的な制度と謂ふことが出来ると思ふのである」と主張しています。

　失業対策委員会では「事業主別失業手当制度要綱」を作成して検討しました。これは事業主に失業手当基金積立金を拠出させ、国が事業主別に勘定を設けて管理し、自己の責めに帰すべからざる事由で解雇又は退職した労働者に一定期間失業手当を支給するというものでしたが、これでも事業主の反対が強く、結局自己都合退職の場合も含めて広く労働者が退職する場合の全てに手当を支給する退職手当制度の法制化に向けて検討を進め、紆余曲折の末１９３６年退職積立金及退職手当法が成立しました。

　本制度については、連載第１２回の「定年・退職・年金の法政策」で触れましたので内容は省略します。ただ、強制的制度としては実質的に５年しか実施されなかったものですが、公的制度として失業保険よりも先に退職手当が作られてしまったことの影響は意外に大きかったかも知れません。戦後失業保険制度が設けられてからも、特に労働者の側においてこれを失業という事故に備えるための保険というよりも、必ず訪れる退職という時点に向けて積み立てた貯蓄のように考える習性が抜けきれず、結果的にモラルハザードの原因となったとも考えられます。

　終戦後、激しいインフレと生活不安の中で失業問題が大きくクローズアップされ、失業保険制度制定に対する社会的要請も高まりを見せました。この中で、１９４５年１２月８日、ＧＨＱは日本政府に対して「失業者及びその他の貧困者に対する食料、医療、住宅、金融的援助、厚生措置を与へるべき詳細且つ包括的計画」を提出するよう求めました。これを受ける形で、１９４６年３月２９日、厚生省に社会保険制度調査会が設置されました。当初これを担当したのは１９４５年１０月１日に設置された保険局庶務課でした。当時の保険局長は上山顕、庶務課長は高田浩運です。当時の厚生官僚の考え方を上山の回想から引用してみましょう。「失業保険の最大の先例として、１９１１年創設の英国の失業保険があり、･･･財政上の大負担となったばかりでなく、惰民の養成その他各種の非難を受けた。･･･このような失業保険観が、いわゆる識者の頭には多分に焼き付けられており、失業保険の創設には十二分に慎重でなければならぬとの意見は、相当強く潜在していた」。「われわれは考えた、まず、失業保険の実施は時代の要請であり、必至の勢いであろうと。しかし、保険は単なる法制の制定では終わらない、そろばんを土台にした現業であるのに、通貨価値の激変により、既存の社会保険が半身不随となっている。通貨価値の今少しの安定のない限り、新しい保険の創設ははなはだしい冒険であろう。とはいえ、当時は占領行政の初期で、毎日新しい指令や勧告がなされている。失業保険についても、いつやれといってくるかわからない。一日も早く一応の案だけは準備しておきたい。そんな気持ちで臨んでいた。」^*8

　社会保険制度調査会の正式発足までの間に、その準備のために委員候補者を集めて社会保険協議会が４回にわたって開かれました。そのうち第３回(５月２日)と第４回(５月９日)に失業保険についての検討が行われたのですが、第３回ではそもそも失業保険が必要か否かが議論され、消極的・否定的な意見が多かったということです。第４回でも北岡寿逸が失業保険の危険性を意見書として提出するなど消極論が強かったのですが、森荘三郎や大河内一男が積極論に転じました。これは厚生官僚の主導によるものであろうとされています^*10。

　１９４６年６月１４日に社会保険制度調査会の第１回総会が開かれ、「失業保険制度の創設」が研究題目として決定され、これは第三小委員会で審議されることとなりました。ここで賀川豊彦が失業保険組合方式を強く主張します。７月４日の第１回会合に提出された賀川の失業保険組合法案は、「相互救済の精神に則り職域又は地域単位の失業保険組合を設け、被傭者並に雇傭主の負担する保険料及国並に地方自治体の負担する補助金により失業者に対して失業手当を支給せんとするもの」で「危険分散の為、国が再保険する制度」です。支給条件は「労働意思及労働能力あり、自己の意思によらず失業したこと」、「毎日定刻に勤労署に出頭し、失業の認定を受けること」、「あらかじめ、勤労署に届出した本業及希望業種(三種)の斡旋を拒否したのでないこと」であり、給付額は「連続３日以上の失業に対し、第１日に遡及して１日１０円」、ただし「１月に２１日以上給付しない」とされています。再保険制として、中央に失業保険特別会計を設け、各組合が毎年度その剰余金の半額を納入し、国の負担額と併せて、各組合の財政状態が一定限度を割る場合に交付されます。

　この案については、当時の上山局長が「今なお記憶にあざやかなのは、賀川委員が、氏自身かつて神戸で、日雇失業者を対象とする失業保険組合を作られた体験から、当時の頽廃した人心のもとでは、国営方式は乱給－不正受給が多くて困るに決まっている。組合方式により、互いに自制させなくては駄目だということを強調されていたことだ。」と回想しています。確かに、こういう組合方式は、組合員の相互扶助という性格が強く出るので、モラルハザードの危険性は弱くなりますが、「各組合は危険分散の範囲が狭いから偶然の事象が強く現れ大数の法則が現れないから保険として成り立たない」という批判を浴びることになります。さらに、賀川案は完全な任意設立方式ですから「失業の危険の多い業種にのみ出来る。従って危険分散のため再保険制をとっても保険料は極めて高く保険財政に危険が多」くなります。

　しかし、厚生省当局の意向は国営保険方式にありました。この案は一般失業保険制度と日傭労務者失業保険制度からなり、いずれも政府が保険者となります。一般失業保険制度では、「失業前１年間に於いて合計３月以上保険料を納付したこと」が受給資格で、支給条件は、「失業後定期的に勤労署に出頭し失業の認定を受けること、勤労署による就職斡旋を正常な理由なしに拒否したのでないこと、自己の不行跡により解雇せられたのでないこと」ですが、さらに「自己都合に基づく離職、又は争議による就業停止は失業と認めない」となっています。待機は２週間で、給付額は１人１日２０円が原則ですが、「扶養家族１人に付５円を付加給付として支給する」(上限３０円)と家族加算の仕組みがありました。一方日傭労務者失業保険制度では、失業日の前１０日間に１日以上就業し保険料を納付したことを条件とし、定刻までに日傭勤労署の定める場所に出頭し就業できない場合に、連続３日以上の失業に１日２０円、１年１８０日を限度として支給するというものですが、加入強制ではなく任意加入制度です。

　これらが審議された結果、８月１５日の第３回会合で組合方式は退けられ、国営の一般失業保険で行くことが決定しました。そして、事務局が「失業保険制度要綱案」を作成し、これが１２月１３日の社会保険制度調査会総会で承認され、厚生大臣に答申されました。しかし、その過程では北岡寿逸の強い反対論（「失業保険ハ失業ヲ増加ス。何トナレバ，（１）濫給多し、（２）保険詐欺、（３）賃金ノ適応性ヲ失ハシム、（４）惰民養成」）^*11が繰り返され、第三小委員会の審議経過報告書では「失業保険制度創設の必要性は、各委員ともこれを認めながらも、同時に、その実施を困難とするやうな諸種の事情の存することも、又認めざるを得なかった」と逡巡の跡を残しながらも、「しかしながら、かかる困難とする事情については、漸次改善されるといふ見通しがついて来たやうにも考へられ、なほ、衆議院においても、失業保険制度創設の要望は生活保護法の附帯決議となって現はれ、速やかに、この制度の施行準備をなすべき段階に達したと考へられる」^*12となんとか推進論にもっていったようです。ちなみにこの附帯決議は、８月１８日に衆議院生活保護法案委員会でなされたもので、「本法を中心に社会事業法、司法保護法等の調整を図り、且つ国民健康保険組合の改善、失業保険の創設に邁進すべし」と述べています。

　同年１１月１１日から１４日にかけて、経営者団体、労働組合、学識経験者を招いて公聴会が開かれています。労働側が「是非共実施すべきである」だけでなく、「即時実施」（産別会議）ないし「即時準備し可及的速やかに実施」（総同盟）を要求したのに対して、使用者側は「制度の創設に着手することに賛成」（日本産業協議会）はしつつも、「我が国経済安定の見通し確立の時実施すること」（同）と即時実施には反対でした。また、労働側が「強力な失業対策を確立し併せて実行すること」（総同盟）を要求しているのに対し、使用者側の関心が「本制度と現行退職手当制度とを合理的に調整すること」（日本産業協議会）にあるのも興味深いところです。制度設計については、労働側と使用者側、さらに一般からも「女子を任意加入とすること」が要請されています。当時の人々にとって、女子を強制加入とすることはかえって不利益と考えられていたようです。

　こうして答申された失業保険制度要綱案は、一般被用者に対しては国営強制失業保険制度を創設し、日傭労務者については地方自治体が設立する特殊法人による任意失業保険制度を設けることとしています。前者では女子も強制加入とされ、「年報酬額一定額以上の職員」「日傭労務者等臨時に使用せられる者」「季節的労務者」が適用除外とされています。受給資格は「失業前１年間に於いて合計６月以上保険料を納付したこと」で、待機は２週間、支給額は１日について標準報酬日額の１００分の６０、支給期間は１年に１８０日でした。保険料は国、雇傭主及び被保険者が三等分で負担し、事務費は国が全額負担です。

　１９４６年１２月１３日に上記失業保険制度要綱案が答申されて、ボールは形の上でも厚生省の手に移りました。厚生省は保険局庶務課を中心に議会に上程すべく失業保険法案の作成を急いだようです。この頃の昭和２２年度厚生省予算請求の中に「失業保険特別会計歳入歳出概計書」があり、１９４７年７月施行、１９４８年１月本格的給付開始という予算を組んでいました。当時の河合良成厚生大臣は省議の席上で、「この際社会党が考えるくらいの進歩的政策は、どしどし自分たちの手でやってしまうんだ。失業保険も一つやろうじゃないか」と気炎を上げていたそうです^*13。答申では実施時期が明示されていないにもかかわらず、厚生省が実施を急いだ背景として、菅沼隆氏は「多分に推測の域を出ないが、おそらく労働省設置構想が急浮上し、失業保険の労働省移管が叫ばれていたため、失業保険を厚生省に残すためであったと思われる」と推測しています^*14。

　労働省の設置は、既に１９４５年１１月２４日に労務法制審議委員会が答申した労働組合法案の附帯決議として「政府ガ労働行政機構ヲ整備拡充シ、出来ル限リ速カニ労働省ヲ創設シ之ニ勤労行政ヲ統一スベキ手続ヲ講ズル」ことが求められていました。その後、１９４６年５月２８日、吉田内閣の閣議で「今後における労働行政の重要性に鑑み、あらたに労働省を設置する方針の下に、内閣法制局、厚生省その他関係各庁において、研究を進めることと致したい」と了解され、国家でもその旨答弁されました。しかし１１月にいたって方針が変わり、厚生省内に労働総局を設けてお茶を濁す案も考えられましたが、まもなく立ち消えになり、１９４７年１月から２月にかけての吉田首相の社会党抱き込み工作で連立参加を誘致する餌として労働省設置が宣伝されましたが、これも連立流産と共に見合わせになるという経緯であったようです。

　結局同年４月の総選挙で社会党首班の片山内閣が成立し、公約に掲げた労働省の設置に取りかかりました。６月１０日に労働省設置準備委員会が設置され、６月１４日から小委員会を設けて討議が行われましたが、その中で婦人問題の所管、船員労働の所管、社会保険の所管について意見が対立しました。社会保険については、まず失業保険を労働省において所管することに意見が一致しました。失業保険以外の社会保険については、労働省移管が１１名、厚生省所管が１０名、保留１名という状態で、一旦は労働省移管が決定したのですが、なお政府部内で意見がまとまらず、結局片山首相の裁断で労災保険のみを労働省に移管するということで決着が付きました。この時省内でも「(三治)それは厚生省の省議で相当議論はなされたわけですか」「(吉武)いや、やりましたよ。大げんかをしたものです」^*15という状態だったようです。労働行政からすれば、健康保険や厚生年金も労働者保険の一環であるわけで、労使委員ともそれに賛成していたのですが、厚生サイドが押し切った形です。いずれにしても、失業保険があまり問題なく職業安定局の所管に決まったのは、「失業保険を社会保険であると簡単に考えるのは危険で、これは一般の保険行為から切り離して職業安定局で扱うべき性質のものである」という北岡寿逸の意見によるものですが、北岡が社会保険制度調査会において失業保険制度に対する強硬な反対派であったことを考えると、いささか皮肉な感じもします。もっとも、社会保険としての失業保険はモラルハザードの原因となるから反対であり、やるべきは完全雇用政策であるという北岡の発想からすると、失業保険を組織的にも職業紹介にリンクさせなければ危険だというのは自然な考え方であったのでしょう。実際、上記失業保険要綱案でも、定期的な勤労署への出頭と就職斡旋拒否への給付停止が明示されていました。今ひとつ、失業保険制度の立案に携わってきた上山顕保険局長が、１９４７年２月に勤労局長（職業安定局長に改称）に異動したことも、この移管を促進した要因かも知れません。

　これと前後して、「６月下旬招集の特別国会へ開会早々の提案を目標にし、確か７月１０日までに法案を準備するようとの指示を受けたのが、６月初めのこと」だったと上山氏は証言しています。同じ頃内閣に関係各庁及び民間有識者からなる「失業保険法案及び失業手当法案起草委員会」が設置され、職業安定局庶務課が「昼夜兼行の作業を続け、一カ月そこそこで予定の７月１０日頃には、一応の案をまとめ上げ」るに至りました^*16。実務的な責任者は亀井光庶務課長で、担当官は不破寛昭事務官でした。

　起草委員会では、立案の基本方針として、失業保険と並んで失業手当を設けることが決定されました。これは、失業保険の給付の開始はどうしても翌年４月頃となるので、それまでに経済緊急対策によって生ずる失業者に対しては、政府の一方的給付になる手当制度が必要となったためです。その他、起草委員会で議論となった論点としては、女子を強制適用とするか、官公吏を適用除外とするかといった点がありました^*17。

　女子については、「女子は退職の理由が主として結婚などの場合が多く、失業とは認めがたい」という理由から任意加入としていました。起草委員会の原案では、強制被保険者は「左に掲げる事業の事業所に使用される男子労働者」とし、「前項事業所の女子労働者･･･は２分の１以上が同意し、労働大臣の認可を受けたときは包括して被保険者となれる」としていたのです。しかし、提出法案では強制加入となりました。これは、「総司令部では、むしろ新憲法の男女同権の大原則といった立場から、男女同一の取扱にすべきだとの意向であり、強制適用ということに改まった」^*18といういきさつだったようです。

　官公吏については、「官公吏は現業をも含めて恩給制度、官業共済組合、退職金等があるのでこれを除外すべきである」としていました。おそらくこれにもＧＨＱが介入したためと思われますが、最終的な政府案では官公署に雇用される者も当然被保険者になるとしつつ、「国、都道府県、市町村その他これに準ずるものに雇用される者が離職した場合に、他の法令条例規則などに基づいて支給を受けるべき恩給、退隠料その他これらに準じる諸給与の内容が、この法律に規定する保険給付の内容を超えると認められる場合には、前条の規定にかかわらず、政令の定めるところによって、これを失業保険の被保険者としない」と、事実上ほとんどの官公吏が適用除外となるような仕組みとなりました。

　一方、社会保険制度調査会の要綱までは含まれていた日傭労務者のための制度は消えてしまいました。起草委員会でも議論になっていなかったようです。法案では「日々雇い入れられる者」「二箇月以内の期間を定めて雇用される者」「季節的業務に四箇月以内の期間を定めて雇用される者」等は適用除外としていますが、その理由について解説書は「これらの労働者を除外したのは、一に保険技術上の問題による。保険料の徴収、保険給付の算定など手続き上の困難が多いためである。一部には、これらの労働者は雇用期間が短いため、その期間後は当然に失業が予想されているのであるから、除外するとの意見もある。が、本邦に於ける場合は、専ら技術上の問題だとされている」^*19と述べ、技術上の問題が解決すれば適用すべきとの考えを示しています。

　制定当時の失業保険法は現行法に比べると極めて簡素な作りでした。保険給付の受給要件は離職の日以前１年間に通算して６ヶ月以上の被保険者期間があることであり、失業保険金日額は賃金日額に応じてその４０％～８０％、給付日数は一律に１８０日でした。また保険料率は労使それぞれ１．１％ずつであり、国庫負担が３分の１でした。なお、被保険者のうち、当然被保険者は製造業、鉱業、運輸業、サービス業、商業で労働者５人以上の事業所に雇用される者であり、それ以外は任意包括被保険者とされました。また上述のとおり、「日々雇い入れられる者」「二箇月以内の期間を定めて雇用される者」「季節的業務に四箇月以内の期間を定めて雇用される者」「十四日以内の期間試みに雇用される者」「事業所の所在地の一定しない事業に雇用される者」は適用除外です。

　なお、モラルハザードの観点から興味深い点として、社会保険制度調査会の要綱では「自己の不行跡により解雇せられた場合は、保険給付の全部又は一部を停止する」「自己の便宜に基づき離職した場合には原則として保険給付を与えない」と、また起草委員会の原案では「重大な過失、自己の責めに帰すべき事由で解雇され、理由がないのに自分で離職したとき･･･は支給しない」と、大変厳しい支給条件が付されていましたが、法案では「被保険者が、自己の責めに帰すべき重大な理由によって解雇され、又はやむを得ない事由がないと認められるにもかかわらず自己の都合によって退職したときは、（待機期間＝１４日）の満了後一箇月以上二箇月以内の間において公共職業安定所の定める期間は、失業保険金を支給しない」と、いわば「待てば貰える」制度としたことです。さらに、この「やむを得ない事由」の中に「定年となったことによって退職した場合」「女子が結婚するために退職した場合」といった事由が認められたため、戦前の退職積立金及退職手当法とともに、失業という事故に備えるための保険というよりも、必ず訪れる退職という時点に向けて積み立てた貯蓄のように考える習性を醸成したようにも思われます。

　もちろん、「受給資格者が、公共職業安定所の紹介する職業に就くこと又はその指示した職業の補導を受けることを拒んだときは、その拒んだ日から起算して一箇月間は、失業保険金を支給しない」という規定はありますが、国会審議において米窪労相が「就職の自由は認めなければならない。求人・求職の条件が相違する職業に応ぜぬからといって、直ちに失業者と認めないということはできない。本人の自由意思を尊重することが建前である。公共職業安定所は、本人に適した職業を紹介することに努めるもので、その意思に反する職業、あるいは不適当な職業を無理に押しつけるものではない」と答弁したこともあり、失業の認定が緩やかになってしまった嫌いがあるようにも思われます。

　このように失業保険法は制定施行され、職業安定局に失業保険課が設置されました。しかし残された問題も多かったため政府はその改正を検討し、１９４８年１０月２１日には失業保険委員会に諮問しました。失業保険委員会は専門部会において討議することとしたのですが、その直後の１２月１８日にＧＨＱから経済安定９原則が指令され、これに伴い行政整備と企業整備が行われ、新たに多数の失業者が発生するという深刻な事態に立ち至りました。そこで、政府は翌１９４９年３月４日、「現下の失業情勢に対処すべき失業対策に関する件」を閣議決定し、その中で給付期間の延長、適用範囲の拡大、日雇労働者に対する失業保険制度の創設が盛り込まれました。失業保険委員会は４月７日に法改正の答申を行い、これに基づき政府は４月２０日に改正法案を国会に提出し、５月１２日に成立に至りました。改正点は次の３点です。

　第１に、従来適用除外とされていた土木建築業、映画・演劇等興業関係事業、旅館・料理店及び接客娯楽関係事業が新たに当然適用事業とされました。これに伴い、適用事業の規定ぶりがポジティブリスト方式からネガティブリスト方式に変わりました。なお適用除外されるのは、農林水産業、教育研究業、保健衛生業、非営利事業ですが、これら事業を行う法人たる事業主がその事務所で雇用する者は対象となります。

　第２に、保険金日額を賃金の高低を問わず一律に賃金日額の６０％にしました。旧法で逓減逓増方式をとったのは「”低給者に厚く、高給者に薄く”という考え方によるものである。失業保険が、失業時の最低生活を保障するという建前である以上、これは当然の措置とされている」^*21という理由ですが、改正法の解説書では「失業保険は、前に述べたように、失業者の離職前の生活水準（賃金）に応じた最低生活の保障をすることを目的とするのであるから、賃金の低かった失業者には、その低かった賃金に応ずる最低生活を保障し、賃金の高かった失業者には、その高かった賃金に応ずる最低生活を保障すればよいのである」と、まったく反対の考え方を示しています。これは、失業保険制度の本質をどう考えるかに直接関わる問題ですが、制度創設当時から二つの考え方があったことが窺われます。

　第３が日雇失業保険制度の創設です。制定時の失業保険法は「日々雇入れられる者」「二箇月以内の期間を定めて雇用される者」を適用除外とし、ただし前者が１ヶ月を超えて、後者が２ヶ月を超えて引き続き同一の事業主に雇用されるに至ったときには適用されることとしていました。日雇労働者への失業保険の適用は法制定時からの課題でしたが、保険料徴収の仕組みがネックとなっていました。日雇労働者は毎日その雇用される事業主を異にし、支払われる賃金も異なるため、一般被保険者と同じ方法で保険料を徴収し、その受給要件を充たすかどうかを決定することは極めて困難であったからです。そこで、日雇労働者が事業主に雇用されるつど、毎日保険料を納付することができるような方法が必要でした。このために本改正で導入されたのが印紙制度（スタンプシステム）です。日雇労働者を雇用する事業主は失業保険印紙を購入し、日雇労働者に賃金を支払うつど、これを日雇労働者が所持する日雇労働被保険者手帳に貼付し、消印をしなければなりません。こうして手帳に貼付された印紙の数が２ヶ月間で３２日分以上になると、翌月失業した際に失業保険金が支給されます。

　なお本改正の解説書では、日雇失業保険制度について、「労働者供給事業の禁止に伴っていわゆる労働ボスの排除を徹底的に行うについても、かねて強い要請がなされていた」と述べています。これは「労働ボスに使用されていた日雇労働者は、仕事にあぶれた場合、労働ボスによってその生活の保障を受けていたのであって、労働ボスの排除によって、それから解放された日雇労働者は、自由な労働者となり賃金の搾取を受けることはないが、その反面失業時において生活の最低保障をなす措置がなければ労働ボスの排除を徹底的に行うことも困難であるから」だということです。

　これについては連載第１４回の「解雇規制の法政策」で詳しく紹介しましたので、詳細は省略しますが、事業経営が窮境にあり大量の失業者が発生するおそれがあるとき、労使間で３ヶ月の一時帰休及びその後６ヶ月の再雇用について労働協約又は労使協定で合意が確保される場合には、一時帰休率２割以下の限度で一時帰休労働者に失業保険金を支払うことを認めるものでした。再雇用が予定されているのであるから本来は失業には該当しないはずですが、実際に大量失業者の発生をもたらすことになるよりも失業保険財政によって解雇を抑制する方が望ましいという考え方です。

　上述のように、もともと制定時の失業保険法は「季節的業務に四箇月以内の期間を定めて雇用される者」等を適用除外とし、ただし「所定の期間を超えて引き続き同一事業主に雇用されるに至ったとき」は適用されることとしていました。１９４９年改正で「又は季節的に雇用される者」も適用除外に追加したのですが、これは「農閑期において出稼ぎに出る農業労働等は、別に農業という本職があり、季節が過ぎて事業主から離職しても、何ら失業者となる危険がない」と考えられたからです。ここで想定されていたのは、冬の間農家を離れて出稼ぎに出るというタイプでした。

　ところが、現実にはまったく逆のタイプの出稼ぎ労働者が増加していきました。春から秋にかけて建設業等で就労し、冬場は積雪のため就労できなくなるというタイプです。こういう出稼ぎ労働者については、季節的に雇用される者であっても４ヶ月を超えて雇用されれば季節性が阻却されるという解釈が行われるようになり、濫給がされるようになったのです。そこで、実際の雇用関係を見た場合、この区別は困難であるという理由づけで、季節的に雇用される者であっても、その雇用期間が当初より４ヶ月を超えると認められる者は適用することとしました。いわば実態を認めて譲歩したわけです。

　それに対し、こうした季節労働者に対する給付額が過大にならないように、給付日数について、それまで一律に１８０日間であったものを、継続雇用期間に応じて２７０日、２１０日、１８０日、９０日の４段階とし、季節労働者など短期被保険者は９０日としました。失業給付の歴史はある意味でモラルハザードとの戦いの歴史でもありますが、これはその第１弾ということになるでしょう。

　このころ、日本の労働市場は全般的な労働力不足状態に突入していましたが、失業保険受給者はいっこうに減少せず、むしろ季節受給者や女子の受給者が急激に増加する傾向にあり、しかも再就職の意欲に乏しいことが世論の批判を浴びていました。そこで、１９６４年８月、職業紹介との緊密な連携の下に従来ややもすると漫然と支給されていた失業保険給付の適正化を図るため、「失業保険給付の適正化について」通達が発せられ、窓口指導が強化されました。しかしながら、「労働の意思と能力を有するにもかかわらず職業に就くことができない状態」であるか否かの認定を巡って受給者とのトラブルを引き起こし、「カラスの鳴かない日はあっても、求職者の泣かない日はない」とか「職安無情」などと呼ばれる一方、受給者が実績づくりのために職業相談や職業紹介を形式的に受け、面接では意図的に不採用になるよう振る舞うなどの事態が発生し、状況の改善につながらず、挫折してしまいました。このモラルハザード問題はこの後も長く後を引くことになります。

　さて、日本が高度経済成長によって先進国レベルに接近するにつれ、法制定時からの課題である５人未満事業所への全面適用問題が大きく浮上してきました。１９６４年１０月には雇用審議会から全面適用への意見書が出され、これを受けて労働省は失業保険とともに労災保険についても全面適用とする法案を１９６７年４月に国会に提出しました。しかしほとんど審議されないまま流産し、その後１９６９年３月にも再度全面適用法案を国会に提出するとともに、両保険の適用と保険料徴収を一元化する労働保険徴収法案を提案しました。これらは年末の臨時国会でようやく成立に至りました。

　高度経済成長の末期、政策立案者の問題意識は主として、出稼ぎ季節労働者の半ば定期的な受給と女子結婚退職者の退職金的受給が全体の７割を占めるという状態を何とかしなければならないという点にありました。労働力不足の下で、失業保険受給者の非常に多くが保険金目当ての層に占められるという事態に対し、使用者団体やマスコミから惰民養成との批判が相次ぎ、失業保険無用論すら論議されるに至ったのです。また、１９６０年に導入された就職支度金についても、支度金を受給したとたんに退職するなど受給目当ての行動が増加していました。一方で、労働力不足の中でも中高年齢者の就職は困難な状態で、所定給付日数が就職の難易度と関わりなく継続雇用期間のみで決められていることが不合理と感じられるようになっていました。

　こういった問題となお残る全面適用問題、費用負担の問題等を含め、１９７０年１月から中央職業安定審議会失業保険部会で審議が行われ、その中で労働者側から操業短縮手当のような予防的給付を失業保険で行えないかといった論点も出されていますが、特に給付の適正化については意見の集約に至りませんでした。一方、労働省は１９７３年５月学識者のみによる失業保険制度研究会を設置し、制度改革に乗り出しています。同研究会は同年１２月、失業保険制度研究報告を労働大臣に提出し、失業保険制度を抜本的に改正し、雇用に関する総合的機能を持つ雇用保険制度を創設することを提言しました。

　そのうち従来の失業保険に相当する失業給付事業については、一律６割から上薄下厚の給付率に戻すとともに、年齢等の就職難易度に応じて給付日数を定めることとし、また農林水産業労働者及び季節的受給者については３０日分の一時金給付とすることなどが求められています。また、新たに事業主負担で雇用改善事業、能力開発事業及び雇用福祉事業の３事業を創設することとし、その中に「経済変動に対処するための雇用調整対策」として「休業を余儀なくされた労働者に休業手当を支給した事業主に対して、交付金を支給する制度を新設する」という一節が含まれていました。

　雇用保険法案に対して、総評と中立労連は真っ向から反対する立場をとりました。失業給付事業については給付の切り下げや制限として認められないとしつつ、３事業についても雇用保険制度とは別建てにすべきと主張したのです。一方、同盟からは雇用保険制度の創設を前提にその改善を求める意見が出されました。国会でも、社会党や共産党は、出稼ぎ労働者や女子労働者の締め出しを図るものだとして強く反対し、雇用保険法案は与野党対決法案となりました。審議の結果、自民・民社両党の修正案にも社会・共産・公明各党が反対し、衆議院は通過しましたが参議院で審議未了廃案となってしまいました。

　ところが、この時には既に第１次石油危機が勃発し、企業による雇用調整が発生しつつあったのです。超過勤務の規制、新規採用の中止にとどまらず、一時休業や大量解雇も行われるようになりました。この中で、労働組合の姿勢が転換してきます。同盟はもとから雇用保険法を歓迎していましたが、反対だった中立労連が雇用保険法制定に回り、総評加盟の民間労組からも制定促進の声があがりはじめ、総評もついに制度の一部は緊急に立法化すべきだと発言せざるを得なくなりました。また、日経連をはじめとする経営者団体も、特に雇用調整給付金の早期実施を求める要望を行いました。

　もっとも大きな改正は給付日数で、それまでの被保険者期間に応じた仕組みから、被保険者期間１年以上の者については３０歳未満の９０日間から５５歳以上の３００日間に至るまで年齢階層別に定めるとともに、心身障害者等就職困難者については特に手厚くしました。失業給付は失業という事故に対して再就職までの生活の安定を図るための給付を行うのですから、年齢等による就職の難易度に応じて給付日数を定めることがもっとも合理的であるという考え方です。拠出期間と給付日数をリンクさせる仕組みは私保険的として原則排除されたのですが、後に１９８４年改正で再度復活することになります。

　問題となっていた季節労働者については、短期雇用特例被保険者という制度を設け、基本手当の５０日分（国会修正で原案の３０日分から延長）に相当する特例一時金を支給することとするとともに、これら労働者を多数雇用する業種（農林水産業、建設業及び清酒製造業）については保険料が労使それぞれ０．１％ずつ高く設定され、一種のメリット制が導入されました。法政策としては、季節的失業は給付の対象にしないという方式もあり得たのですが、失業保険金が受給者の生活に組み込まれているという現実に配慮して、一時金という妥協的解決が図られたわけです。

　１９８０年代にはいると、高齢化が進展する中で、比較的短期間で離職する高齢者にも長期間の給付が保障されることが、比較的若年の長期勤続者と比べて公平を欠くとの意見が出てくるようになり、特に通常労働市場から引退し、求人もほとんどない６５歳以降についても同様の扱いとなっていたことが問題となってきました。また、受給者の再就職率が１９７４年度の４０％から年々低下して１９８３年度には１０％を割り、再就職意欲を喚起するための制度の必要性が感じられるようになりました。雇用保険財政も悪化し、２年連続赤字で積立金も減少しました。

　所定給付日数は、再就職の難易度に応じて定めるという原則を維持しつつも、被保険者であった期間をも要素として決定する仕組みとなりました。これにより、１年～５年、５年から１０年、１０年以上という３段階制とされました。これと従来の年齢階層別及び就職困難者が組み合わさってマトリックスとなったわけです。６５歳以上の高齢者については一時金として高年齢者求職者給付金（算定期間に応じて５０日分～１５０日分）を支給することにしました。

　また、正当な理由なく自己都合で退職した場合に基本手当を支給しないこととする給付制限期間をそれまでの１ヶ月から原則として３ヶ月間とし、安易な離職を防止しようとしました。さらに、受給者の再就職意欲を喚起し、失業者の滞留を防ぐため、所定給付日数を２分の１以上残して再就職した者に再就職手当（３０日分から１２０日分）を支給することとしました。ただし、かつての就職支度金制度の濫用の弊に鑑み、１年を超えて雇用されることが見込まれるような安定した職業に就職先を限定しました。

　こういった改正は、失業給付制度を巡るモラルハザードが、あちらを解消しようとすればこちらで増大するというなかなかに困難な性質があることを示しています。被保険者期間で差を付ければ就職の容易な長期勤続者にモラルハザードが発生し、年齢で差を付ければ短期勤続の高齢者にモラルハザードが発生します。早期就職者に褒美を付ければ就職の容易な者にモラルハザードが発生し、付けなければ満額受給するまで居座るという形でモラルハザードが発生します。全てに対応しようとすれば制度は限りなく複雑化してゆくことになります。

　これにより雇用保険制度に短時間労働被保険者という概念が導入されました。これは「１週間の所定労働時間が、同一の適用事業に雇用される通常の労働者の１週間の所定労働時間に比し短く、かつ、労働大臣の定める時間数（３３時間）未満である者」と定義されました。週３３時間というのは、この時労働基準法の段階的改正による労働時間短縮の途中であり、法定労働時間が週４４時間であったことからその４分の３としたものです。なお、適用対象となるのは法定労働時間の２分の１の週２２時間以上の者です。

　短時間労働被保険者については、受給要件としての被保険者期間について一般の６ヶ月より長い１２ヶ月とするほか、一般被保険者よりも最大９０日分短い給付期間のマトリックスを定められました。これは短時間労働者は離職率が高いこと、求人倍率はフルタイム労働者の３倍程度と高い水準にあり就職が容易な状況にあること等が理由とされていますが、この後パートタイム労働者に対する均等待遇問題が政策課題として意識されてくると疑問が感じられるようになり、２０００年改正でかなり改善され、２００３年改正で完全統一されました。また２００７年改正では受給に必要な被保険者期間も統一されました。ただし、季節雇用者と短期雇用者を除外する適用要件の差はなお維持されています。

　雇用保険制度は２０００年、２００３年と引き続いて失業給付制度について大きな改正を行いましたが、その主たる原因は失業者の急増に伴う雇用保険財政の急激な悪化にありました。失業等給付関係収支でみると、１９９４年度から支出が収入を上回るようになり、５兆円近くに達していた積立金が急激に減って１９９９年度には２兆円を割り込み、２００１年度にはマイナスになると見込まれました。そこで、真に必要にある者に給付を重点化するとともに保険料負担を引き上げる改正が行われたのです。

　労働省は１９９９年６月から中央職業安定審議会雇用保険部会で制度の見直しに向けて検討を開始しました。同部会は８月に「雇用保険の見直しについて（中間報告）」を報告し、雇用保険制度が雇用面におけるセーフティネットの中核として引き続き安定的に十分な役割を果たしていくことができるよう、早急に制度の再構築を図る必要があるという認識を示し、いくつもの論点を提示しました。その後さらに検討が行われ、同年１２月に「雇用保険制度の再構築について」と題する部会報告を取りまとめました。ここでは「再就職の難易度を年齢によって画一的に決定することとなっている現行の給付日数の体系を見直し、真に必要のある者に対する給付の重点化を図る必要がある」として、「定年退職者を含め、離職前から予め再就職の準備ができるような者に対する給付日数は圧縮する一方で、中高年層を中心に倒産・解雇等により離職を余儀なくされた者には十分な給付日数が確保されるようにする必要がある」と、離職理由によって給付日数に差を付ける方向性が打ち出されています。

　労働省はこれを受けて法案を作成し、２０００年２月に国会に提出、同年５月に成立しました。この改正によって、所定給付日数のマトリックスは被保険者期間と年齢に加え、倒産・解雇による離職者か自己都合等による離職者かという区分が設けられました。パートタイム労働者か否か就職困難者か否かの区分も残されたため、大変複雑です。象徴的な例を示せば、２０年以上勤続の通常の倒産・解雇離職者は概ね３０日分ずつ増えて２１０日分～３３０日分となったのに対し、自己都合等離職者は一律１８０日分となり最大１２０日分減りました。これに伴い、パートタイム労働者に対する所定給付日数も倒産・解雇離職者と自己都合等離職者で差がつけられ、それぞれおおむねフルタイム労働者よりも３０日分短い水準に設定されました。微妙な差を付けたものですが、完全に均等扱いとなるのは２００３年改正においてです。

　ところが、そうは行かなかったのです。２００１年以降も失業率は依然として上昇を続け、しかも小泉内閣の構造改革政策によって、金融機関の不良債権処理等雇用失業情勢への影響がますます深刻化しました。雇用保険財政も、収入も増えたが支出がそれを上回って増加し、積立金は減り続けました。こうして、２０００年改正法が２００１年４月に施行されてからわずか１年後の２００２年４月、労働政策審議会職業安定分科会雇用保険部会において制度の在り方の検討が始められました。

　同部会は同年７月に「雇用保険制度の見直しについて（中間報告）」を報告し、給付が再就職を阻害することがあってはならず、この趣旨にそぐわない事態が生じているのであれば見直しは必要だといった考え方が示されましたが、特に法改正を待たずに実施すべき事項として、再就職の促進や給付の適正化のため、失業認定の厳格化や給付制限の適用基準の見直しが唱われ、また弾力条項を使って雇用保険料率を労使各０．１％ずつ引き上げることが求められました。

　厚生労働省はこれを受けて早速同年１０月から保険料率を労働者０．７％、使用者１．０５％に引き上げるとともに、９月から失業認定の厳格化や給付制限の積極的適用に乗り出しました。通達「失業認定のあり方の見直し及び雇用保険受給資格者の早期再就職の促進について」（職発第0902001号）は、認定日の間の期間に求職活動実績が原則２回以上あることを確認して失業認定を行うとし、単なる職業紹介機関への登録、知人への依頼、新聞・インターネット等での求人情報の閲覧だけでは求職活動に該当しないとし、１％程度のサンプリングで問い合わせを行い、申告が虚偽であれば不正受給として処理するとしています。また、安定所に紹介されたのに事業所の面接で故意に不採用になるような言動をした等の場合にも紹介拒否と解して給付制限を行うとしています。

　求職者給付の関係では、まず雇用保険法制定以来の給付率６割～８割を５割～８割とし、基本手当日額の上限額を引き下げることが打ち出されました。これは、「高賃金・高給付層の中に基本手当日額が再就職時賃金を上回る者が多く見られる」ことへの対応ですが、報告には労働者委員から削減を行うべきでないという意見書が添付されるという形になっています。所定給付日数については２０００年改正の方向性を徹底し、倒産・解雇による離職者はパートタイム労働者も含めて給付を手厚くし、自己都合等による離職者はフルタイム労働者の含めて給付を切り縮め、パートタイム労働者とフルタイム労働者の給付を一本化することが求められました。また、再就職手当を再編して常用就職以外の形態で就職した場合にも就業促進手当を支給することも盛り込まれています。

　その他、各種給付の見直しなどもありますが、法政策として興味深いのは保険料率の引き上げをめぐる政治過程です。厚生労働省が１１月に提示した議論の叩き台では、労働者０．８％、使用者１．１５％に引き上げるとともに、弾力条項による変更幅を±０．３～０．４％とすることも検討するとしていました。そして、一旦は労働政策審議会の結論として、労使の反対意見を添付しつつ、雇用保険制度の安定的運営を確保するために必要な負担としてやむを得ないと書き込む寸前までいったのです。ところが、この案がまとまる予定の直前に、塩川財務相が経済財政諮問会議で「給付を見直して保険料を上げずにすむようにすべき」と発言し、これを受けて坂口厚労相が「一般財源から国庫負担をいただけるのであれば、保険料率の引き上げは行わなくてもよくなる」と発言し、両省の事務当局は大混乱に陥ったと伝えられています。

　このため保険料率引き上げは凍結され、その後与党間で政治レベルの話し合いが行われ、補正予算で基金を設ける案が浮上し、２５００億円の早期再就職者支援基金を２００４年度までの時限事業として創設することでまとまりました。これは雇用保険における就業促進手当を代替するようなもので、正面から雇用保険財政に一般会計からの国庫負担を入れる代わりに再就職促進という名目で財政援助を行うものといえます。

　こういったいきさつを経て、厚生労働省は２００３年１月法案を国会に提出し、４月に成立して５月から施行されました。内容は上述の通りですが、このうち就業促進手当については、１９８４年改正で導入された再就職手当が１年以上の雇用が見込まれる安定した雇用に就職先を限定していたのを、常用就職以外の形態で就職した場合にも対象を広げており、雇用就業形態の多様化に対応した形となっています。

　２００３年改正法が施行された直後の２００３年８月から、厚生労働省は雇用保険基本問題研究会を開催し、雇用保険制度全般にわたる検討を行い、２００６年２月に「雇用保険制度の在り方に係る議論の整理」という形でとりまとめました。これは、まさに「議論の整理」であって、一定の政策方向を打ち出しているというわけでは必ずしもありませんが、議論の大枠についての一定の設定はされています。

　それよりもむしろ興味深いのは、（１）非典型労働者（週所定労働時間２０時間未満又は雇用見込み期間１年未満）への適用拡大、(2)いわゆるマルチジョブホルダー(個々の就業では適用要件を充たさない者)、(3)非雇用の働き方(テレワーク、在宅就業、請負契約で就業する者)、(4)６５歳以上の者・・・といったこれまで制度的に対象外にしていた者について、適用対象にするか、するとすれば、何をもって「失業」と捉えるのか、「離職前賃金」「被保険者資格取得」は何か、労使折半の保険料負担はどうするのか、等々といったかなり本質的な議論の出発点になる論点を示していることです。いずれも大きな議論になりうるものです。

　基本手当の在り方については、生活の安定と再就職促進という2つの目的を両立させるという問題設定から、定率制だけでも定額制だけでもまずいという正当な結論を維持していますが、支給期間が一定期間を超えた場合に給付率を逓減させる案や、給付制限をもっと厳しくすることなどが提示されています。英独仏のような手厚い失業扶助は難しいと、先回りして釘を刺していますが、これはむしろ生活保護制度との関係で論じるべきことでしょう。

　その他各種手当についても論点が示されていますが、特別会計改革との関係でもっとも重要なのは、財政運営　の在り方と雇用保険３事業に関するところです。２００５年１１月の財政制度等審議会による平成１８年度予算編成に関する建議においては、「雇用保険制度の根幹である失業等給付が労使の共同連帯による保険制度であることや、諸外国における国庫負担率の比較をふまえ、雇用保険制度全体についても、国庫負担の在り方を含め見直しを検討する必要がある」と指摘され、２００５年１２月２４日の閣議決定「行政改革の重要方針」においては、「労働保険特別会計については、原則として純粋な保険給付事業に限り本特別会計にて経理するものとし、労働福祉事業及び雇用保険３事業については、廃止も含め徹底的な見直しを行うものとする。また、失業給付事業における国庫負担の在り方については、廃止を含め検討するものとする」と書かれていただけに、これにどう対応するかというのが重要な課題になるわけです。

　この論点整理では、「保険料負担は労使の共同連帯による保険制度として引き続き労使折半とすることが適当」とした上で、「国庫負担は原則として廃止し、雇用保険では労使が共同連帯で負担すべき範囲を定め、それ以上の負担については、国庫負担を行うという考え方もあるが、どうか」と提起しています。例えば、「雇用が急激に悪化し、労使の保険料だけでは給付ができなくなった場合、国庫が負担するという考え方はどうか」というわけです。

　８月に中間報告がなされましたが、ここでは短時間労働被保険者の被保険者資格区分をなくし、一般被保険者として一本化するとともに、その受給資格要件を一本化することを提起しています。また、マルチジョブホルダー等就業形態の多様化に対応した雇用保険の適用範囲や、６５歳以降の対処について検討する必要を述べています。各種手当についても言及していますが、重要なのは財政運営の在り方についてです。まず総論として「雇用保険が将来にわたり雇用のセーフティーネットとして安定的に機能するよう制度の健全な運営を確保することが何よりも重要ではないか」と明確に述べた上で、国庫負担についての部会での議論を紹介しています。それは、「雇用については国にも責任があるということから国庫負担を入れているのは明確であり、国庫負担の全廃は国の雇用対策に係る責任放棄につながり、不適切ではないか」「諸外国との比較を行うのであれば、雇用（失業）保険の他に国庫による失業扶助制度を考慮すべきではないか」「労使と国がそれぞれ応分の負担を行う観点からは、国庫負担を１／３とすることが本来あるべき姿ではないか」「自発的離職者に対する基本手当等各種給付の国庫負担の在り方について、検討すべきではないか」「経済の不確定性が高まる中、セーフティネットとして国庫負担の必要性は高まるのではないか」「緊急時にむやみに国庫負担の割合を高めると、モラルハザードが起きないか」「積立金は保険料の剰余が積み上がったものであり、国庫負担とは本来関連性はないのではないか」等といったもので、財務省サイドの議論に対して否定的な色彩が強く出ています。

　その後翌２００７年１月に報告が取りまとめられました。適用関係では短時間労働者の被保険者区分をなくし、一般被保険者として一本化するとともに、これに伴い受給資格要件（この時、一般は６ヶ月以上、短時間は１２ヶ月以上）も一本化しますが、その際循環的な受給や安易な給付を未然に防ぐ観点から、解雇・倒産等による離職の場合には６ヶ月、自己都合離職や期間満了の場合には１２ヶ月と、離職理由で差をつける方向性を示しました。なお、被保険者期間１年未満で雇い止めによって離職した者の扱いを適切に見直すべきとしています。

　財政運営については中間報告を引き継ぎ、「雇用保険は必要不可欠なセーフティネットであり、将来にわたり安定的に機能するよう制度の健全な運営を確保することが何よりも重要である。その上で行政改革推進法等で指摘された課題に対応する必要がある」と、基本的な考え方を鮮明にした上で、「雇用保険制度の前身である失業保険法時代より国庫も失業等給付に係る費用の一部を負担しているのは、雇用保険制度におけるもっとも主たる保険事故である失業は、政府の経済政策、雇用対策と無縁ではなく、政府もその責任の一端を担うべきとの考え方によるものである。このような経緯や雇用保険の被保険者等の期待等を勘案すると、失業等給付に係る国庫負担の制度を全廃することは、国の雇用対策に係る責任放棄につながり、適当ではない」と、明確にこれを否定しています。

　ただし、行政改革推進法の趣旨を踏まえ、かつ、現在の雇用保険財政の状況や従前実施した国庫負担率の縮減方法等にかんがみ、雇用保険制度の安定的運営を確保できることを前提に、①高年齢雇用継続給付に係る国庫負担の廃止、②当分の間、国庫負担を本来の負担額の５５％に引き下げ、という措置を執ることもやむを得ないとしています。また、保険料率については、現在の財政状況だけから見れば大幅な引き下げが可能とも考え得るが、今後の経済情勢の動きによって給付が大幅に増加することも十分予想されるとして、弾力条項による変動幅を±0.4％として毎年の状況を反映させるべきとしています。

　また、改正法の施行に伴い、雇用保険法施行規則が改正され、１年未満の有期労働契約の締結に際し、契約の更新があることが明示されていた場合で、契約の更新がなされなかった場合には、倒産・解雇等による離職者として取り扱い、受給資格要件は６ヶ月とされました。さらに、正当な理由により自己都合で離職した場合も、当分の間、倒産・解雇等による離職者とした扱うこととされました。

　この背景には非典型労働者の社会学的性格が大きく変わってきたことがあります。かつては非典型労働者の大部分は、家事や育児を本務とし家計補助的に就労する主婦パートタイマーと、学業を本務とし小遣い稼ぎ的に就労する学生アルバイトでした。従って、彼らがそのような就労先から離職したとしても、それは生活保障すべき「失業」ではないと見なすのが一般的な常識であったといってよいと思われます。いわば、雇用は不安定であっても生活は安定していたわけです。これを反映して、業務運営上も「臨時内職的に雇用される者」を適用除外としています。

　これは法条文上に根拠があるわけでもありませんし、なぜ家計補助的であれば雇用保険の対象となる労働者と認められないのか、法制的に言えば大変疑問のある扱いであったと言えるでしょう。そもそも、「臨時内職的」という形容詞が奇妙です。「内職」とは雇用関係のない請負による家内労働のことですから、その意味における「内職」であるなら初めから失業保険の対象外です。また「臨時」というのが法律上適用除外される短期就労であるなら、やはりわざわざ通達で排除する必要はないはずです。雇用関係のあるかなり長期間の就労でありながら、家計を支える労働者ではないから対象としないという扱いですから、明らかに法律の文言には反します。しかしながら、現実には誰もこの扱いに疑問を持たなかったことからも分かるように、失業保険が対象とする失業は家計を支える労働者の失業であるというのが世間の常識であったわけです。ちなみに、この「臨時内職的」の適用除外は現在も業務取扱要領上に維持されています。

　この基準は、１９７５年に雇用保険法が施行される際に若干修正されました。所定労働時間要件が「１週の所定労働時間が、当該事業において同種の業務に従事する通常の労働者の所定労働時間のおおむね４分の３以上であり、かつ２２時間以上であること」となり、労働日の少ないパートタイマーも対象となりうることとなるとともに、「１年未満の期間を定めて雇用される者はこれに該当しない」と、有期契約労働者は排除されました。また賃金額は人事院規則の扶養手当支給要件にリンクされました。

　こういった扱いが法律の文言上にようやく登場したのは上述の１９８９年改正においてでした。この改正は週所定労働時間要件を４分の３から２分の１に引き下げることによって適用対象を拡大したものと言えますが、これは同時に週所定労働時間が２２時間(後に２０時間)以上３３時間(後に３０時間)未満の者を「短時間労働被保険者」という特別枠に入れ、それ以上の週所定労働時間の者とは異なる適用要件(季節雇用者及び短期雇用者の適用除外)と給付要件(１２ヶ月の被保険者期間)、そして一般被保険者よりも短い所定給付日数を明文化したものということもできます。

　この取扱いの格差は上述のようにその後の改正のつど徐々に修正されていき、２００７年改正で「短時間労働被保険者」という概念がなくなり、給付については全く同じになりましたが、適用要件の差はなお残っています。受給要件としての被保険者資格が同一（離職理由により６ヶ月ないし１２ヶ月）となったにも関わらず、適用要件としての雇用期間には所定労働時間により格差があることはあまり合理的に説明できないように思われます（１９８９年改正時の解説書は、「短時間労働被保険者については、濫給防止や一般被保険者との均衡の観点から、受給資格を取得するのに１年間の被保険者期間を要することとしているが、これと１年未満の短期雇用の概念とは矛盾する」と説明していました）。

　これよりも問題を孕んでいるのが派遣労働者の扱いです。短時間勤務の派遣労働者の場合は、上のように適用要件に１年以上の雇用見込みがあるため、雇用契約の期間が１年未満の派遣労働者は適用されませんが、フルタイムの派遣労働者の場合は原則に戻って、日雇労働者や「四箇月以内の期間を予定して行われる季節的事業に雇用される者」でない限り、当然適用されるはずです。少なくとも法文上は、フルタイムの派遣労働者について雇用期間による特別の適用除外規定は存在しません。ところが、現在の運用では、登録型派遣労働者についても「反復継続して派遣就業する者であること」が要件とされているのです。

　具体的には、登録型派遣労働者の場合、「一の派遣元事業主に１年以上引き続き雇用されることが見込まれるとき」又は「一の派遣元事業主との間の雇用契約が１年未満で一に当たらない場合であっても雇用契約と次の契約の間隔が短く、その状態が１年以上続く見込みがあるとき（この場合、雇用契約については派遣先が変わっても差し支えない）」にのみ、適用されるという扱いになっています。後者の例として、「雇用契約期間が２か月程度以上の派遣就業を１か月程度以内の間隔で繰り返し行うこととなっている者」や「雇用契約期間１か月以内の派遣就業を数日以内の間隔で繰り返し行うこととなっている者」が示されています。

　この取扱いの源泉は、上述の１９５０年通達の「反復継続して就労しない者であつて、臨時内職的に就労するに過ぎないもの」にあるわけですが、「家庭の婦女子、アルバイト学生」をもっぱら想定してこの要件を設定していた当時の状況に比べれば、現在のフルタイム登録型派遣労働者の大部分はまさに「その者の受ける賃金を以て家計費の主たる部分を賄」う存在になっているのですから、あまりにも実態に合わない運用になってしまっているといえましょう。

　しかし、実はこの扱いは「派遣労働者は家計補助的」という時代遅れの発想に基づくものとばかり言えない面もあります。それは、登録型派遣という仕組みに内在する問題です。登録型派遣においては、雇用契約は派遣契約と運命を共にします。派遣契約が切れれば雇用契約も終了します。派遣契約が再開すれば雇用契約も再開します。つまり、派遣会社が派遣労働者を派遣して賃金を支払う状態におくか、それとも派遣されていない登録中の状態におくかは、派遣会社がコントロールすることができるのです。登録中は雇用されていないのですから、失業状態であることは間違いありません。しかしながらこの「失業」は、派遣労働者本人ではなく、派遣会社がその期間をコントロールできる失業です。

　ところが、登録型派遣事業というのは、失業給付が支給される登録状態を最大化することによって、賃金コストを最大限に雇用保険財政で賄うことが企業行動によって可能な業態です。家計補助的とはいえないフルタイム登録型派遣労働者について、短時間労働者と同様の適用制限をかけている実質的な理由は、この使用者によるモラルハザードへの懸念に求められるように思われます。とすれば、この問題の真の解決も、登録型派遣事業の在り方を見直すことの中に求められるべきでしょう。

　この問題が意外な形で露呈したのが、２００７年に社会的関心を呼んだ日雇派遣への日雇い雇用保険適用をめぐる問題です。同年２月、日雇派遣労働者でつくる派遣ユニオンが日雇派遣大手のフルキャストとの間に「日雇労働保険適用事業所の申請を行う」旨の協定を結び、同社が厚生労働省に申請したのですが、同省雇用保険課が「スポット派遣は雇用保険法制定時には想定外だった。就労業務が生活の糧で、仕事探しが難航していることが失業給付の前提だが、スポット派遣は片手間の就労である可能性もあり、実態調査の後、判断する」として申請を保留していることについて、同ユニオンが批判しているという形で記事になりました^*29。「片手間」云々は「家計補助的」という意味なのでしょうが、ワーキングプアとして大きな問題になっていた日雇派遣労働者に対してはいささか適当ではなかった感があります。

　そのためか、結局厚生労働省は同年９月には日雇派遣労働者にも日雇い雇用保険の支給を決めました。これは、日雇派遣事業を行っている派遣元が使用者として失業保険印紙を購入し、日雇派遣労働者に賃金を払うつど日雇労働被保険者手帳に貼付するという仕組みをそのまま用いていますので、まさに使用者によるモラルハザードが十分可能な形になっています。日雇派遣に日雇雇用保険を適用したくなかった実質的な理由も、「片手間」云々という表面的な説明よりも、実はこのモラルハザードへの懸念であったのではないでしょうか。もっとも現在は日雇派遣に対する社会的批判が極めて強い中なので、日雇雇用保険を事実上休業手当に使うような行為は控える可能性はあります。

　この矛盾は、労働者派遣法制定時に登録型派遣においてもっぱら派遣先のみが使用者であると制度設計したことに淵源すると言えます。なぜなら、労働者派遣法制定以前には、この業態は労働者供給事業としてほとんど全面的に禁止されていましたが、例外的に認められていた労働組合による労働者供給事業については、「労働者供給事業によって就労する日雇労働者に対する失業保険法の適用に関する件」(昭和24年11月5日失保発第257号）によって、次のような取扱いがされていたからです。

「１，職業安定法第45条によって、労働組合が労働者供給事業を行っている場合、これによって供給されている日雇労働者の失業保険における雇用関係は、供給事業を行っている労働組合に存在するものではなく、直接の使用関係を有する供給先の事業主に存在するものであるから、若しも、供給先の事業主が失業保険の適用事業主であれば、当然その事業主が失業保険印紙の貼付、その他の失業保険法に規定する届出及び報告の義務を有するのである。

　日雇派遣においても、この日雇供給事業と同様、派遣先を使用者と見なして日雇雇用保険を適用するならば、（労働者のモラルハザードは防げませんが）使用者のモラルハザードは防ぐことができるはずです。そして、これは日雇派遣に限られた問題ではありません。一般の登録型派遣労働者も含めて、こうした自らの生計を賄うためにフルタイム就労していながら、雇用保険の適用からこぼれ落ちてしまいがちな労働者について、使用者によるモラルハザードの危険性というその問題の本質を明確にした上で、それを解決する方向性を探っていくことが必要なのではないでしょうか。