ＥＵの障害者雇用政策
はじめに
ＥＵの障害者対策はこの数年で大きな考え方の転換を見た分野である。それは一言で言えば、福祉から雇用への移行であり、機会均等と人権の強調である。これは今日のＥＵの雇用・社会政策の哲学の転換を示している。
１ 従来のＥＵ障害者雇用政策
(1) １９７０年代の政策
経済共同体として発足したＥＣが本格的に社会政策に取り組み始めたのは１９７２年１０月のパリ首脳会議を受けて１９７４年１月に策定された社会行動計画においてである。この行動計画において、障害者については次のように触れられている。
１９７４年中の最優先事項としては、障害を持つ労働者への欧州社会基金からの援助と開かれた経済市場における障害者のための行動計画が挙げられ、１９７６年までの優先事項として、障害者の社会復帰のための長期計画が挙げられている。
これを受けて、同年６月「障害者の職業上の再適応のための第１次ＥＣ行動計画」が採択され、リハビリテーションと職業訓練との協力促進、職業訓練のためのリハビリ施設の充実のための短期プロジェクトの設定及び長期的施策の検討などが推進された。
(2) 障害者対策の本格化
１９８１年は国際障害者年であり、欧州議会で「ＥＣにおける障害者の経済的、社会的、職業的統合に関する決議」が行われる一方、ＥＣ委員会は「障害者の社会的統合」と題するコミュニケーションを発表し、これを受けて同年１２月、理事会は「障害者の社会的統合に関する決議」を採択した。ここでは、
・障害者の完全なる社会参加を阻む生活労働環境上の障害を除去し、
・各レベルで障害者関係機関相互間の関係を緊密にし、障害者団体や労使団体を含む関係者の協力体制を推進し、
・障害者施策への障害者、障害者団体及びその家族の参加を促進し、
・障害者の社会的に自立した生活を出来る限り可能にし、
・経済的困難時に障害者に雇用、賃金面で不当な負担をかけることなく、
・障害者を出来る限り通常の教育訓練体系に参加させ、
・障害者の住宅、移動手段の充実、公共施設や運輸機関の改善を図ること、
などが挙げられている。
これを受けて、ＥＣ委員会は１９８３年から１９８７年までの期間を対象とした「障害者の社会的統合促進のための第１次行動計画」を策定実施した。これは、
・障害者の社会的統合のための各国施策への指針の策定、
・障害者の社会的統合への各プロジェクトの援助及びリハビリセンター等の連携
・ハンディネットと称する障害者のための情報提供システム、
からなっていた。
(3) 障害者雇用勧告
このうち、障害者の社会的統合のための指針として理事会で採択されたのが、１９８６年７月２４日付けの「ＥＣにおける障害者の雇用に関する勧告」(Council recommendation on the employment of disabled people in the Community) (86/379/EEC)である。勧告とは、規則や指令とは異なり法的拘束力はないが、政治的文書である決議とは異なって法的文書としての性格を有し、官報や法令集にも掲載される。
この勧告は、加盟国に対して、公平機会原則、ネガティブな差別の除去及びポジティブ・アクション（障害者雇用率の設定等）を規定して、雇用、職業訓練の領域において、「公平な」(fair)機会を促進する措置を執るよう求めている。
(ｲ) 公平機会原則
この公平な機会の原則は、①雇用及び職業訓練へのアクセス、②雇用や職業訓練における維持及び不当な解雇からの保護、③昇進及び企業内訓練の機会、について適用される。「公平な」機会といって均等な機会と言わないのは、男女均等と違って、障害がまさに本人の職業能力に関わる場合があるからである。
この目的のため、２つの政策が求められる。
(ﾛ) 否定的差別(negative discrimination)の除去
ネガティブという形容詞がついているのは、ポジティブな差別は望ましいと考えるからである。具体的には、
(i) 障害者の公平機会原則に反する法律、規則、行政規定の見直し、
(ii) 障害と関係のあるありうべき解雇の防止、
(iii) 職業と障害とが両立不可能であると医学的に明確に認められる場合を除き、均等待遇原則の例外を限定し、その例外も定期的に見直すこと、
(iv) 訓練受講、訓練修了のための試験を障害者に不利にならないようにすること、
(v) 障害者が権限ある機関に対してその権利を行使できるように必要な援助をすること、
が挙げられている。
(ﾊ) ポジティブ・アクション
(i) 障害者雇用率の設定
障害者団体や労使と協議した上で、公共及び民間の企業に対して現実的な障害者雇用率を設定することを求めている。適用企業は１５人～５０人規模以上である。（ということは雇用率は２％から７％くらいを想定していることになる。）
(ii) 指針や行為規範の策定
本勧告の付則として、「障害者の雇用と職業訓練を促進するポジティブ・アクションのための枠組み指針」が添付されている。
(iii) 公私の企業が指針や行為規範の精神に従って障害者の雇用のための適切な措置を執ることを奨励する規定を設けること
(iv) 労働者が障害者になった場合（労働災害によるものか否かは問わず）に同一企業に復帰できるように使用者とリハビリテーション機関が協力すること
(4) ヘリオス計画
上記「障害者の社会的統合を促進する第１次行動計画」が１９８３～１９８７年の期間実施された後、これに続いて１９８８年に１９８８～１９９１年を対象期間とする「障害者のための第２次ＥＣ行動計画」（略称「HELIOS」）が策定された。
ここでは、ＥＣにおける障害者の社会参加及び雇用促進のため、障害者の移動を容易にするような環境整備に関する各国への政策指針を策定するとともに、リハビリセンター間の協力拡大など技術協力の促進が掲げられている。
その後、１９８９年のストラスブール欧州理事会でイギリスを除く諸国の政治宣言として採択されたいわゆる社会憲章を受けて、１９９３年には１９９３～１９９６年を対象期間とする「障害者を支援するための第３次ＥＣ行動計画」（略称「HELIOS II」）が策定された。
ここでは、障害者を「人間としてノーマルと思われる活動又は機能の発揮を制限又は不可能とするところの身体的（感覚的なものを含む）、精神的、心理的損傷により重大な損傷、癈疾、ハンディキャップを有する人々」と定義し、機能的リハビリテーション、教育面の統合、職業訓練と職業リハビリテーション、経済的統合、社会的統合と生活面の独立という５つの分野に渉り、具体的な政策手段としては、情報の交流（加盟国間及びＮＧＯとの協力）、ハンディネット（障害者のためのコンピュータによる情報文書システム）の促進、ＥＵ計画への障害者の参加、他の国際機関との協力、一般大衆の意識啓発等が挙げられている。
(5) 社会憲章とその実施行動計画
１９８９年１２月のストラスブール欧州理事会でイギリスを除く１１カ国の宣言として採択された「労働者の基本的社会権に関するＥＣ憲章」（通称「社会憲章」）は、法的拘束力を有しない政治的文書ではあるが、ＥＣ社会政策における重要性が極めて高いものである。
この社会憲章は、移動の自由、雇用と賃金、生活・労働条件の改善、社会保護、団結権・団体交渉権の自由、職業訓練、男女均等待遇、労働者の情報提供・協議・参加、職場の安全衛生、児童と若年者の保護、高齢者、障害者という１２項目にわたって労働者の基本的社会権を規定しているが、そのうち障害者については次のように規定している。
・全ての障害者は、障害の原因、性質にかかわらず、社会的・職業的参加を促進する一層の具体的援助を受ける権利を有する。
・これらの援助は、特に受益者の能力に応じ、職業訓練、人間工学、享受可能性、移動性、交通と住居に関わるものでなければならない。
欧州委員会はこの社会憲章の実施のための行動計画において、障害者については上記第３次行動計画（HELIOS II）と、障害者用自動車を持つ労働者の移動条件の改善のための指令案の２つ提案している。意欲的な法令提案に満ちた他の分野に比べると、かなりおとなしめの印象を受ける
２ 新たなＥＵ障害者雇用政策への哲学的枠組み
(1) ＥＵ社会政策グリーンペーパー
障害者に対しても機会均等という考え方が打ち出されるようになるきっかけは、１９９０年代前半に行われたＥＵ社会政策の見直し作業の中であった。
１９９３年１１月、欧州委員会は「ヨーロッパ社会政策の選択に関するグリーンペーパー」(COM(93)551)を公表した。グリーンペーパーとは、多くの人々が議論を展開するための叩き台としての文書である。翌１９９４年７月、欧州委員会は上のグリーンペーパーに対する労使始め各界の意見を踏まえて、「ヨーロッパ社会政策白書（ホワイトペーパー）」(COM(94)333)を発表した。
グリーンペーパーでは、「仕事を持つことは単に金銭を稼ぐ以上の意味がある。仕事は人々に社会における地位を与える。仕事は、人々に尊厳、社会との接触そして自尊心を与える。雇用は我々の幸福の中心となるものである」と雇用の重要性を強調した上で、「我々は、消極的に所得を維持することに主眼をおいた現在のシステムを、人々の社会への統合をめざした活力のあるシステムへと変えていく必要がある」と社会保障制度の抜本的改革をも示唆している。「障害者の統合」という項目では、「たとえ十分な所得維持や特別給付があったとしても、社会的分離(social segregation)は人間の尊厳に反し、社会連帯と共同体のモラールを蝕むものだ」とし、障害者を教育、訓練、雇用への機会において、社会のフルメンバーとして受け入れていくことを訴えている。男女均等政策で用いられてきた「メインストリーミング」という言葉がここで障害者にも使われているのが印象的である。とはいえ、ここではまだ障害者について機会均等という政策手法は示されていない。 このグリーンペーパーに対する各界の意見の中に、障害者の機会均等という政策思想が初めて打ち出されてくる。１９９４年５月に欧州議会が採択した「グリーンペーパーに関する決議」は、その第１４(e)項で、「障害者の均等待遇とそのための活動：障害者はＥＵの市民であり、その均等待遇の問題は人権問題である」として、欧州委員会に対し様々な施策を求めるとともに、加盟各国に対して、１９９６年の条約改正においてあらゆる形態の差別を禁止する条項を追加するよう求めた。なお、１９９５年１月の欧州議会決議では、明確に「障害者の統合を促進し、障害者に対する差別を禁止する包括的な措置をとること」を求めている。
また、同年３月、経済社会評議会は「グリーンペーパーに関する意見」を採択し、総論として「機会均等はあらゆるレベルの社会政策意思決定において導きの基準であるべき」「職場は機会均等において役割を果たすべき」とした上で、「必要な法的措置の導入を含め、あらゆる形態の差別を禁止する必要性」を強調している。
この他にも、欧州委員会のまとめによると、障害者団体や労働組合から、「ＥＵレベルにおいて均等問題は障害、人種、民族等に拡大されるべき」との意見が寄せられたようである。
(2) 欧州社会政策ホワイトペーパー
こういった声を受けて作成されたホワイトペーパーでは、「福祉国家の概念に立脚した伝統的なヨーロッパの社会保障制度は重要な達成ではあるけれども、今後は雇用に最優先順位を与えて、福祉と富の創造機能の間の協調(synergy)を図ることが必要であり、そのためにも、全ての人を社会に統合していくことが目標にならなければならない」とし、そこから、男女差別にとどまらぬ差別禁止立法への積極的な姿勢が示されてくる。曰く、「グリーンペーパーに対する多くの意見は、欧州委員会に対して、人種、宗教、年齢、障害といった理由に基づく差別と戦うための具体的な行動を求めている。条約上、この分野においてはいかなる立法権限も与えられていないが、この欠落は次第に今日のヨーロッパにおいては正当化しがたくなりつつある。ＥＵは万人に対し差別の恐怖に対する保障を提供すべく行動しなければならない」と、新たな行動分野への意欲を示し、「次期条約見直しにおいては、人種、宗教、年齢、障害に基づく差別との戦いに関する特別の条項が導入されるべきだ」と、差別禁止を今後の社会政策の一つの柱としようという意図を見せた。
(3) 市民的・社会的権利のヨーロッパをめざして
その後、欧州委員会は、グリーンペーパー、ホワイトペーパーという協議プロセスの中から強く浮かび上がってきたテーマである、ＥＵにおける憲法的要素としての市民の社会的権利の確立という新たな路線を、積極的に押し進めていくことになる。同委員会は１９９５年１０月、社会政策に関する賢人委員会を設置し、翌１９９６年３月にブリュッセルで開催された欧州社会フォーラムに「市民的・社会的権利のヨーロッパをめざして」(For a Europe of civic and social rughts)と題する報告書を発表した。
報告書はまず、現在、ＥＵにおける社会的権利の規定は条約、社会憲章、付属協定等とばらばらに散在し、しかも労働者しか対象にしておらず、条約は、欧州司法裁判所が判断基準とすべき基本的権利のリストを有していない、と指摘した上で、そもそも基本的権利のあり方について検討している。
社会的権利と市民的(civil,civic)権利、政治的権利との二分法に疑問を投げかけ、個人の実際の状況に関わる限りその間に線を引くことはできないとして、市民的及び社会的権利の双方を含む宣言を求める。
賢人委員会としては、次回（１９９６～１９９７年）の条約改正交渉で直ちに基本的人権規定を条約に書き込むことは困難だと判断していた。当面可能なのは現在既に各条約に散在している規定を統合することであり、全面的な権利の法典化は４～５年かかるだろうと考えていた。実際報告書が出されて５年後の２０００年にはＥＵ権利の章典が制定されようとしているのであるから、この見込みは的中したことになる。その策定過程においては、伝統的な労使団体だけでなく、雇用上の地位を有さない人々を代表するＮＧＯとの協議が必要であると述べており、これも実際にそのように進められている。
ここでは、この時点で報告書が実現を求めていた提言内容を見ていく。まず基本的人権の確保として、万人は法の前に平等であること、人種、皮膚の色、性別、言語、宗教、政治的その他の意見、国民的又は社会的出身、少数民族であること、貧富、生まれ、障害その他いかなる状況を理由とする差別はあってはならないことなどが唱われるべきとし、次に達成されるべき目的の形態における権利の一つとして、障害者の職業的・社会的統合を促進する措置の権利などが掲げられている。
(4) アムステルダム条約における人権非差別条項の導入
この提言は１９９６年に始まり１９９７年に合意されたＥＵの条約改正政府間交渉（ＩＧＣ）を睨んだものであった。労働社会政策担当部局が起案したというにはあまりにも広範かつ深遠なテーマを扱った大風呂敷とも見られかねない内容であったが、ＩＧＣの中では真剣に議論された。１９９７年６月のアムステルダム欧州理事会で合意されたアムステルダム条約の中には、この報告書を受けて設けられた規定がいくつかある。
その中で最も重要なものが、ローマ条約第１３条（人権非差別条項）の導入である。この条項の新設によって、「性別、人種的又は民族的出身、宗教又は信条、障害、年齢、性的志向」といった広範な領域にわたる非差別規定が設けられた。性別に関してはこれまでもローマ条約旧第１１９条に男女同一賃金の規定があり、アムステルダム条約による改正で男女差別一般に関する規定として大きく拡充（新第１４１条）されているが、それ以外の差別については条約上に初めて顔を出してきたものであり、こうした領域における差別禁止立法への道を開いたものとして重要な意味を持つものである。
同条は、理事会に対し、「ＥＣに対して授与された権限の範囲内において」「欧州委員会の提案に基づき」「全会一致により」「欧州議会に協議して」こういった差別と戦うための適当な措置を執ることができると定めている。雇用労働分野における性別による差別についてはローマ条約新第１３７条（旧社会政策協定第２条）により共同決定手続による特定多数決が規定されているので、実質的意味を持つのはそれ以外の差別についてである。
(5) ＥＵ基本権憲章とＥＵ憲法への道
このような市民的・社会的権利のヨーロッパを目指す動きは、アムステルダム条約による人権・非差別条項の導入で決着が付いたわけではもちろんない。そこで、欧州委員会は再び基本的権利に関する専門家会議を設置した。同会議は１９９８年３月から６回の会合を持ち、１９９９年２月に報告書を提出した。この報告書「欧州連合における基本的権利を確認する：行動の時(Affirming Fundamental Rights in the European Union : Time to Act)」は次のように述べ、再びＥＵ権利の章典の必要性を力説した。
ＥＵレベルで基本的権利を再構成する必要性については十分に議論され尽くした。今や必要なのは新たな考察よりも明確な決断である。基本的権利の保障への包括的アプローチは緊急に必要である。基本的権利は「見える」ものでなければならない。それ故、それは条約中に含まれるべきである。司法上の保護はいうまでもなく重要であるが、裁判で解決できるとともに、単なる無違反の消極的な義務を超えるものであることが肝要である。基本的権利は欧州人権規約に立脚すべきである。議定書を含む欧州人権規約上の権利は丸ごとＥＵ法に取り入れられるべきであるとともに、それを詳細化し、補充する規定も加えられなければならない。また、政策や機構改革を通じた権利の保護の推進にも注意が払われなければならない。権利の保護は、市民社会との対話に基づいた開かれたプロセスであり、新たな挑戦に応えるものでなければならない。それは市民的権利と社会的権利のいずれをも含むものでなければならない。権利の規定は条約の特別の部分か特定の編に挿入されるべきである。選択された場所は基本的権利の至高の重要性を明確に示すべきである。
この報告書を受けて、１９９９年半ばからいよいよ政治レベルで事態が動き出し、同年１０月のタンペレ欧州理事会において、ＥＵにおける基本的権利の憲章を起草する機関の設置に合意した。この機関は同年１２月から毎月２～３回のペースで討議を進め、その間、数多くの団体、特に社会的ＮＧＯから様々な意見が寄せられ、これらを踏まえて作業が進んだ。翌２０００年７月には基本憲章の草案が公表され、１０月の最終会合で基本権憲章案が機関として採択され、欧州理事会に提示された。そして、１２月のニース欧州理事会で正式に承認された。もっとも、この段階では法的拘束力を付与するかどうかについては結論は出されず、次期条約改正に先送りされた。
このＥＵ基本権憲章は、その構成自体がこれまでの人権規定の固定観念をうち破る新機軸を打ち出している。すなわち、６章５４条の章立ては、第１章 尊厳(dignity)、第２章 自由(freedom)、第３章 平等(equality)、第４章 連帯(solidality)、第５章 市民権(citizenship)、第６章 司法(justice)となっている。
この基本権憲章のうち、障害者雇用政策に関わりのある条項を抜き出すと、以下の通りである。
第１条 人間の尊厳(human dignity)
人間の尊厳は犯すべからざるものである。それは尊重され、保護されなければならない。
第２条 生存の権利(right to life)
１ 何人も生存の権利を有する。
第３条 個人の統一性の権利(right to the integrity of the person)
１ 何人もその身体的及び精神的統一性を尊重される権利を有する。
第１４条 教育の権利
１ 何人も教育を受け、職業的ならびに継続的教育にアクセスする権利を有する。
第１５条 職業選択の自由と仕事に従事する権利(freedom to choose an occupation and right to engage in work)
１ 生計を立てるため、何人も仕事に従事し、自由に選択しまたは受け入れられた職業を追求する権利を有する。
第２０条 法の前の平等
何人も法の前に平等である。
第２１条 非差別(non-discrimination)
１ 性別、人種、皮膚の色、民族的または社会的出身、遺伝的特徴、言語、宗教または信条、政治的またはその他のいかなる意見、少数民族への帰属、財産、出生、障害、年齢、性的志向のようないかなる根拠に基づくいかなる差別も禁止されるものとする。
第２６条 障害者の統合
ＥＵは障害者がその独立、社会的ならびに職業的統合および共同体生活への参加を確保するために設計された措置から利益を得る権利を認識し尊重する。
その後、２００１年１２月のラーケン欧州理事会において、拡大欧州の基本理念となるべきＥＵ憲法条約の起草のため、制憲会議が設けられ、２００３年６月にＥＵ憲法条約草案を取りまとめた。ここにはＥＵ基本権憲章が憲法条約第２部としてそのまま盛り込まれ、法的拘束力を付与されることとされていた。ところが、その後問題が政府間交渉に移ると、理事会における加盟国の票数の調整問題の決着が付けられず、予定されていた２００３年中の新たな憲法条約の調印には漕ぎ着けることができなかった。ただ、現時点でなお２００４年前半中の合意に向けて、各国間の努力が続けられている。
３ 新たな障害者雇用政策
(1) 障害者の機会均等ＣＯＭと理事会決議
１９９６年７月、欧州委員会は「障害者の機会均等：新たなＥＣ戦略」(COM(96)406)と題するコミュニケーションを発表した。この文書は、障害者について、伝統的な福祉の観点よりも、機会均等と人権に焦点を当てて、社会と労働市場に積極的に参加することを目標として掲げ、政策の方向を大きく転換させた。上の勧告が障害者の特性に配慮して｢公平な｣機会を唱っていたのを、いわば男女均等と並ぶ権利問題として打ち出したところがこの文書の目新しいところである。
同文書によれば、歴史的に障害への対応は慈善を通じた社会的補償や社会の主流からははずれた特別な援護サービスによって行われてきた。しかしながら、いかにそれらが必要で善意に基づいたものであっても、そのような対応は障害者の社会的排除や社会参加の乏しさを覆い隠すものであった。こういった伝統的なアプローチは、次第に人生のあらゆる側面において機会の均等と完全な参加への様々な障害を除去する方向に道を譲りつつある。障害を理由とする排除と差別を根絶する責任は一義的には加盟国にあるが、この新しいアプローチの実施状況は各国によって様々である。そこで、ＥＵレベルの政策関与が有用であると考えられる。
このコミュニケーションを受けて、理事会は同年１２月、「障害者の機会均等に関する決議」を採択し、障害のみを理由とするあらゆる形態のネガティブな差別を廃棄する原則を確認した。
(2) 欧州雇用戦略の開始
一方、９０年代初頭の厳しい雇用状況を背景に、１９９７年６月に合意されたアムステルダム条約に雇用政策条項が盛り込まれ、これに基づきＥＵレベルの政策協調としての欧州雇用戦略が開始された。１９９７年１１月のルクセンブルク欧州理事会を機に、欧州理事会の「結論」→閣僚理事会の「雇用指針」→加盟国の「年次報告」→閣僚理事会の「検査」と「勧告」→閣僚理事会と欧州委員会の「合同年次報告」→欧州理事会の「結論」という政策サイクルが動き始めた。
ルクセンブルク欧州理事会で承認された最初の１９９８年雇用指針は、エンプロイアビリティ、企業家精神、アダプタビリティ及び男女機会均等の４つの柱のもとに様々な政策課題を列挙していたが、障害者については機会均等の柱の最後に「障害者の職業生活への統合促進」という項目が掲げられ、加盟国は障害者が職業生活に参加するに当たり直面する問題に特別の注意を払うべしという記述がされただけであった。
(3) 障害者の雇用水準の引き上げ
１９９８年９月、欧州雇用戦略との関係で雇用と障害に関する指針を設定する観点から欧州委員会のワーキングペーパーとして書かれたのが「障害者の雇用水準を引き上げる：共通の挑戦」(SEC(1998)1550)である。
同文書はまず障害者の雇用状況について、その雇用率はわずか２０～３０％であり、多くの障害者は労働市場から排除されて障害給付に深く依存しており、給付に依存することが社会的排除を促進すること、また障害者は一般的に教育水準が低く無技能で賃金も低いことを指摘する。
そこで、雇用指針の４本柱に倣って、障害者の雇用政策として次のような項目を提示する。第１は障害者のエンプロイアビリティの向上である。その一は障害者の技能を向上させることであり、その二は消極的な所得維持措置から積極的な労働市場措置に移行することである。第２は障害者にふさわしい仕事の創造である。保護雇用や補助雇用の形でこういった試みが行われている。また、サービス分野における社会的有用活動において仕事を作り出す「第３のシステム」の試みも注目される。第３は労働組織を障害者のニーズに適応させることである。まずは、障害者の多くが労災事故で障害を受けていることを踏まえ、安全な職場作りが重要である。そして、情報通信技術を活用して障害者が働きやすくなるようにしていくことが必要である。第４は機会均等枠組みの構築である。これには２つの方向がある。一つは非差別規定であり、今ひとつはポジティブ・アクションである。後者は雇用率制度などの形で一般化しているが、近年北欧をはじめとして前者のアプローチが進展している。
このワーキングペーパーは結論として、明確な目標と目的を設定すること、障害者問題を主流化すること、障害者の教育訓練機会を確保すること、早期の積極的な介入を可能にするために所得維持制度一般とりわけ障害者に関連した制度を再検討すること、積極的な労働市場措置を増進すること、安全な職場文化を形成すること、障害者団体を巻き込むこと、アカウンタビリティを確保すること、等々を挙げている。
(4) 障害者のメインストリーミング
１９９９年始めに書かれた第５総局内部のワーキングペーパー「ＥＵ雇用・社会政策における障害者のメインストリーミング」は、明確に非差別、雇用、社会的統合を３つの原則として掲げている。
同ペーパーは、政策転換の必要性の理由として、障害者の権利と自由を守り、社会への統合と機会均等を確保する必要性の認識が高まり、いわば障害への市民権的アプローチが発展してきたこと、消極的、依存助長的な障害者所得維持政策が、近年特に英蘭等で障害・傷病給付が増大していることに見られるように、公的支出の増大をもたらしていること、人口の高齢化の中で障害者についても活動人口として経済的負担を背負う側に回ってもらう必要があること、を挙げている。
それによれば、新たなアプローチは、障害を正常からの逸脱と捉えるのではなく、人間の多様性と捉え、障害者が直面する制約を障害ゆえと見るのではなく、社会の均等な機会を与える能力の欠如のゆえと見、恩恵ではなく権利、分断と排除ではなく市民権と統合を唱導する。それは障害者も他の市民と同じく社会生活に参加する基本的権利を有するという固い信念に基づいている。ここから、欧州委員会は雇用、職業分野におけるあらゆる根拠の差別を禁止する立法を提案するべく準備を進めており、障害者問題もこの枠組の中で取り上げられることを予告している。
また、高レベルの社会保障は障害者の生活と所得を保障するための第一の関心事項であるが、所得による解決だけでは主流社会への完全参加を可能にするには十分ではないとし、重要なのは社会保障政策を障害者の統合機会を拡大するような労働市場政策と結びつけることだと述べ、社会的排除との戦いの一環として障害者政策を実施していくことを明らかにしている。
こういった政策文書を背景に、１９９９年６月、理事会は「障害者の均等な雇用機会に関する決議」を採択している。
(5) 欧州雇用戦略における障害者の位置づけ
１９９９年雇用指針においては、障害者政策の位置づけが機会均等の柱からエンプロイアビリティの柱に移され、「万人に開かれた労働市場の促進」というより一般的な項目になった。そこでは「多くの集団や個人が技能の獲得や労働市場へのアクセスに特に困難を経験している」とし、「そのような集団や個人の仕事の世界への統合の促進や差別への取り組みのために一貫した政策が求められる」として、加盟国に対し、「障害者、少数民族その他の不利益を被っている人々の必要に特段の注意を払い、その労働市場への統合を促進する予防的かつ積極的政策を発展させる」ことを求めている。２０００年雇用指針も全く同様である。
２００１年雇用指針では項目の標題が「差別への取り組みと雇用へのアクセスによる社会的統合の促進」と政策方向をより明確に示すものとなった。加盟国に求められる政策もより具体化され、「労働市場及び教育訓練へのアクセスにおける全ての形態の差別を明らかにし、これと取り組むこと」、「マージナル化、ワーキング・プア、社会的排除への漂流を避けるため、不利益を被っている集団や個人の労働市場への統合を促進する効果的な予防的かつ積極的措置を開発すること」、「障害者、少数民族及び移民労働者の労働市場への統合に関し、その必要に応じた適切な措置を実施し、適当なら国別の目標を設定すること」とされている。これは、この指針が採択された２０００年に後述の一般雇用均等指令が採択に至っていることが大きく影響しているであろう。２００２年雇用指針も表現は若干変わったがほぼ同様の記述である。
２００３年雇用指針では全体の構成ががらりと変わった。すなわちまず全体的目標として、フル就業、仕事の質及び社会的統合という３つの目標が設定され、その下に１０の具体的な分野ごとに目標が記述されることとされた。障害者には限られないが、労働市場における差別に取り組み、仕事の世界からの排除を防止することは、３つの大目標の１つとなったのである。そして、具体的項目としては第７として「労働市場で不利益を被っている人々の統合促進と差別への取り組み」が掲げられ、学校中退者、低技能労働者、移民及び少数民族と並べて障害者について、エンプロイアビリティを高め、雇用機会を増大し、あらゆる形態の差別を防止することを加盟国に求めている。
(6) 社会的統合戦略における障害者
欧州雇用戦略に続き、２０００年から社会政策分野における新たな政策協調として社会的統合戦略が開始された。
同年１２月に承認された「貧困と社会的排除と取り組む諸目的」は雇用戦略における雇用指針に相当するものであり、「雇用への参加と万人の資源、権利、財及びサービスへのアクセスを容易にすること」、「社会的排除のリスクを予防すること」、「もっとも弱い立場の人を支援すること」、「あらゆる関係者を動員すること」の４つの柱からなっている。
これはもちろん雇用への参加を最優先課題として掲げているが、それだけでなく、誰にでも尊厳ある生活に必要な資源を保障すること、誰にでも真っ当で衛生的な住宅、電気や水道など基本的なサービス、そして介護も含め十分な医療へのアクセスを提供されること、排除のリスクにさらされている人々に教育や司法、さらには文化、スポーツ、レジャー等の公私のサービスへの効果的なアクセスを可能にするような措置を求めている。障害者については特に、情報通信技術の発展との関係で、障害者が誰一人として排除されないようにすることが強調されている。
(7) ＥＵ労使団体の共同宣言
ＥＵレベルの労使団体である欧州産業経営者連盟（ＵＮＩＣＥ）、欧州公共企業体センター（ＣＥＥＰ）及び欧州労働組合総連合会（ＥＴＵＣ）の３者は、１９９９年５月、「障害者雇用に関する宣言」を発表した。
同宣言は、障害者の雇用改善には均等アプローチが正しい道であるとし、労働市場における成功要因は能力(ability)であって障害(disability)ではないと強調し、障害者雇用の促進は企業の発展にとって積極的であるとして、一律ではなく障害の種類や個人に応じた多様なアプローチを慫慂している。
この宣言は２００３年１月に若干修正されて「欧州障害者年に向けた労使団体の宣言：障害者の機会均等と雇用へのアクセスの促進」として改めて公表された。
５ 一般雇用均等指令
上述のように１９９７年に合意されたアムステルダム条約は、性別、人種的又は民族的出身、宗教又は信条、障害、年齢及び性的志向といった広範な領域にわたり、差別と戦うための措置をとりうる根拠規定を設けた。これに基づく立法提案は、アムステルダム条約が発効した１９９９年の１１月に行われた。一つは人種的又は民族的出身に基づき雇傭以外の領域も含め差別を禁止する人種・民族均等指令案であり、もう一つは障害の他、宗教や信条、年齢、性的志向といった理由による雇用差別を禁止する一般雇用均等指令案であった。前者は２０００年６月に採択され、難しい問題のあった後者も同年１１月に採択された。以下、この指令の内容を障害者差別に焦点を当てて紹介する。
本指令の目的は、障害などに関わりなく全ての者に、雇用・職業についての均等待遇の原則が確保されることである（第１条）。
その範囲は広範で、(a)活動の分野又は部門に関わらず、かつ職業的階梯のすべての段階（昇進を含む）において、雇用、自営業及び職業へのアクセスの条件（選抜基準及び採用条件を含む）、(b)全ての形態及び全ての水準の職業指導、職業訓練、高等職業訓練及び再訓練（就労体験を含む）へのアクセス、(c)雇用条件及び労働条件（解雇及び賃金を含む）、(d)労働者組織若しくは使用者組織又はその成員が特定の職業を実行する他のいかなる組織への成員権及び関与並びにそのような組織によって提供される便宜、が対象であり、公的機関も含め、公共部門にも適用される（第３条第１項）。
また、直接障害を基準にしておらず、外見上は中立的な規定、基準、慣行であっても、それが特定の障害を有する人々を他の人々と比べて特定の不利益におく場合には、その規定、基準、慣行が合法的な目的により客観的に正当化されかつその目的を達成する手段が適当かつ必要でない限り、間接差別として同様に禁止される（第２条第２項）。
さらに、障害を理由とする嫌がらせ（障害者ハラスメント）についても、個人の尊厳を侵し、脅迫的、敵対的、冒涜的、屈辱的または攻撃的な環境を作り出す目的・効果を有する嫌がらせは差別と見なす旨を明記している（第２条第３項）。なお、上記理由による差別や嫌がらせを唆すことも差別と見なされる（第２条第４項）。
これに加えて、障害者については均等取り扱い原則の遵守を確保するため合理的な便宜が提供されるとの特例規定（第５条）が設けられている。これは、使用者は特定の場合に必要であれば、それが使用者に不釣り合いな負担を課すことにならない限り、障害者が雇用にアクセスし、参加しもしくは前進することまたは訓練を受けることを可能にする適当な措置を執るものとすることを意味する。この負担は、加盟国の障害者政策の枠組みの中で存在する措置によって十分に救済されているならば不釣り合いではないものとする。障害者については、均等非差別というだけで問題が解決するわけではないことの認識がこの規定に示されている。ただし、そういう「合理的な便宜」があくまでも「均等取り扱い原則の遵守の確保」という観点から規定されていることの重要性は銘記されるべきであろう。
また、ポジティブ・アクションについても、まず一般的な規定として、実行における完全な均等を確保する観点から、障害者などの不利益を防止し又は補償するための特別の措置を維持し又は採用することを妨げないものと規定した上で、さらに障害者についての特則を設けている。すなわち、障害者に関しては、均等待遇原則は加盟国が職場における安全衛生の保護に関する規定を維持しまたは採用する権利または障害者の労働環境への統合を保護し促進するための規定または施設を創設しまたは維持することを目的とした措置を妨げないとしている（第７条）。なお、労使対話と並んで、非政府組織との対話の条項も設けられており、障害者団体を政策メカニズムに組み込んでいこうという意思が感じられる。
本指令の施行は２００３年１２月からであるが、年齢とともに障害者に関する規定は３年間の猶予措置があり、この部分の施行は２００６年１２月からとなる。
なお、本指令の採択に至る経緯を理事会の内部資料から跡づけてみると、欧州委員会原案では第１条第４項に書かれていた障害者のための合理的な便宜の規定が拡充独立して第５条とされ、ポジティブ・アクションに関する第７条に障害者についての特則が付け加えられるなど、雇用均等の理念と各国の既存の障害者雇用政策との調整に精力が費やされた様子が窺える。また途中で撤回されたが、例えばデンマーク政府から「使用者は、それが具体的なケースにおいて不合理な負担を要求するものでない限り、障害者に均等待遇を提供するものとする」という規定案が提案されたり、オランダ政府から「障害のため特定の職務の生産性が恒常的に低い場合に、法定又は契約による賃金の比例的な削減が直接差別を構成しない」という規定案が提案されたりしている。
なお、欧州委員会は２００４年春に障害を含めた差別と戦う戦略に関するグリーンペーパーを発出して広く協議を行う予定である。
６ 最近の障害者政策
その後、２００３年はＥＵ障害者年としてさまざまな事業が実施されたが、政策文書としては、１月に出された「障害者の権利と尊厳を促進し保護するための法的拘束力ある国連措置に向けて」(COM(2003)16)と１０月に出された「障害者の機会均等：欧州行動計画」(COM(2003)650)が重要である。
前者は、国連で１９９３年に採択された「障害者の機会均等化に関する標準ルール」の延長線上に、２００１年に設置された障害者の人権に関する条約を検討する臨時委員会の議論に向けて、法的拘束力ある条約の創設を支持する立場から欧州委員会の見解を示したものである。同文書は非差別原則が平等達成の鍵だとしつつ、特に実質的平等を確保するために間接差別の禁止が重要だとする。
後者は、２０１０年までを対象期間とする障害者の機会均等をめざす包括的な行動計画であり、雇用へのアクセスと維持、生涯学習、新技術の活用、公共建築環境へのアクセス可能性の４つの柱からなっている。第１だけでなく第２，第３の柱も障害者雇用政策に大きな関わりがある。特に雇用関係では、一般雇用均等指令の啓発、障害者に関する欧州雇用戦略の実施状況ワーキングペーパーの公刊、欧州社会基金を活用した好事例の分析、欧州労使対話における障害者機会均等の強調、企業の社会的責任における啓発等が挙げられている。
また、同年１２月には理事会で「欧州障害者年のフォローアップと障害者の機会均等に関する結論」が採択されている。
参考 ＥＵ諸国の障害者雇用法制
最後に、ＥＵの外郭団体である欧州生活労働条件改善財団が２００１年はじめに出した調査報告「障害を持つ労働者：法、交渉、労使団体」によって、ＥＵ諸国の障害者雇用法制を概観しておこう。
ＥＵ諸国の障害者雇用法制は、９カ国で雇用率制度が採用される一方、１０カ国で憲法又は法律レベルで差別禁止が規定されており、５カ国では両方が共存している。差別禁止法制は近年導入されたものが多く、今後ＥＵ指令の成立により全加盟国に導入されることになれば、共存型、つまり障害者差別を禁止しつつ雇用率により雇用を促進するというパターンが一般的となる。日本ではとかくアメリカ型の雇用差別禁止一本槍政策か従前の雇用率政策かという二者択一の議論になりがちであるが、ＥＵ諸国はそうでない道を示しているのである。
今後新たに障害者差別禁止法制を導入する必要があるのはオーストリア（雇用率制度の他に、５人以上障害者を雇用する企業に障害者代表をおく制度がある）、ベルギー、ドイツ（６％の雇用率に加え、賃金助成、追加年休と残業免除、解雇許可制など包括的な法制となっている）、ルクセンブルク、オランダ（既に立法中）である。また、ギリシャ、イタリア、ポルトガルは憲法上の一般的な差別禁止規定なので、新たに立法措置が必要となる。それ以外の既に差別禁止法制のある国でも、多くはＥＵ指令の内容に適合するように修正が必要となろう。