障がい者雇用就労の法政策

　今回は「障がい者」の雇用と就労をめぐる法政策を、近年の動向に焦点を当てつつ取り上げます。タイトルが「障害者」ではなく「障がい者」となっているのは、２００９年１２月８日、内閣に障がい者制度改革推進本部が設置され、その閣議決定の中で「法令等における「障害」の表記の在り方に関する検討」も行うとされたことから、今後法令上の「障害者」はすべて「障がい者」と改正される可能性が高いためです。もっとも、常用漢字に「碍」の字が含められれば、「障碍者」という表記になるかも知れません。いずれにせよ、本稿ではタイトルとこの推進本部関係の記述を除けば、現行法令に従って「障害者」と書くことにします。

　日本の障害者雇用対策は戦前の傷痍軍人対策に始まりますが、戦後１９４９年に身体障害者福祉法が制定され、広く身体障害者に対し医療、生活相談、更生訓練を行う体制を整備しました。

　１９５２年５月、労働省は身体障害者雇用促進中央協議会を設置するとともに、「身体障害者職業更生援護対策要綱」を策定し、職業斡旋確保、職業補導訓練の強化、雇用の勧奨等の措置を講ずることとしました。

　障害者雇用法制もまず野党法案として、１９５９年３月、参議院社会党から「身体障害者雇用法案」が提出されました。これは、身体障害者の都道府県知事への登録制度、身体障害者に特に適する職種（指定職種）への一定率の雇用義務、雇用率は３％（国、地方公共団体及び公法人は５％）、身体障害者の妻２人を雇用すると雇用義務１人分に換算、雇用義務を履行しない者には警告を付して履行を督促、期限内に履行されないときは身体障害者を指名して強制的に雇用契約を締結、身体障害者の解雇には労働大臣又は都道府県知事の承認を要し、承認には正当な理由が必要、身体障害者の賃金は特に低能力の場合を除き通常賃金の８割以上とし、低能力の場合国が差額を支給、身体障害者への職業訓練や作業設備費用は国が補助、等と包括的な規定ぶりとなっています。

　これに対して政府も翌１９６０年２月に障害者雇用促進法案を提出し、１９６０年７月に初めての障害者雇用法制として身体障害者雇用促進法が制定されました。この法律により雇用率制度が導入されましたが、一般事業主については努力義務にとどまり、ただ公共職業安定所長が事業主に対し身体障害者雇入れ計画の作成を命令しうるとされました。このときの雇用率は現場的事業所１．１％、事務的事業所１．３％、公的機関１．５％です。

　ところで法制定当時は、１９５５年のＩＬＯ身体障害者職業更生勧告（第９９号）で精神薄弱者も身体障害者に当たるとしていることからそのように考えられていましたが、精神薄弱者は判定が困難として雇用率から外されていました。ところが、１９６０年に精神薄弱者福祉法が制定されたことで、精神薄弱者は身体障害者に含まれず、両者併せて心身障害者という考えが有力になりました。その間、法に基づき設置された身体障害者雇用審議会においては精神薄弱者への雇用率適用問題が長く審議されましたが、判定方法や適職選定の問題から困難という判断が続きました。なお、１９７０年５月には議員立法として心身障害者対策基本法が制定されています。

　日本の障害者雇用法制に大きな時期を画したのは１９７６年５月の改正です。これにより事業主の身体障害者雇用が努力義務から法的義務に強化されるとともに、これを経済的側面から裏打ちする雇用納付金制度が創設されました。

　この改正に際しては、身体障害者の雇用義務が採用の自由の原則、ひいては憲法第２２条（職業選択の自由）、第２９条（財産権）に基礎づけられるという営業の自由に抵触しないかが問題となり、立案過程において内閣法制局で慎重な検討が行われたといいます。

　特に注目すべきは身体障害者雇用納付金制度です。これは、身体障害者の雇用には健常者の雇用よりも経済的負担を伴うことから、雇用義務を誠実に履行している事業主と履行していない事業主では経済的負担のアンバランスが生じ、事業主間の不公平感も見られることに基づき、身体障害者の雇用は事業主が共同して果たしていくべき責任であるとの社会連帯責任の理念にたって、事業主間の身体障害者雇用に伴う経済的負担を調整するとともに、身体障害者を雇用する事業主に対する助成、援助を行うために設けられました。具体的には雇用率（当時１．５％）未達成企業から納付金を徴収するとともに、雇用率を超えている企業に調整金を支給し、さらに身体障害者雇用のための施設設備にさまざまな助成金を支給するものです。これにより、障害者雇用対策は自前の財源を持つ完結した政策体系となり、他の雇用対策からの独立性を強めました。

　精神薄弱者についてはやはり雇用率や納付金制度の対象とすることは困難とされましたが、ただ他の措置の対象とはされ、また雇用されている精神薄弱者は身体障害者と見なして納付金を減額するとともに助成金を支給する等の措置が執られました。

　１９８１年の国際障害者年を契機にこの問題が再び検討され始めたのですが、１９８４年に国会の附帯決議で精神薄弱者の雇用率適用問題の検討を進めるよう求められたことから、労働省は同年５月に精神薄弱者雇用対策研究会を設けて検討を進めました。しかし１９８５年６月の報告書は雇用率制度適用については賛否両論を紹介するにとどめ、最終的な結論は身体障害者雇用審議会に委ねました。身体障害者雇用審議会は１９８６年７月に、精神薄弱者については雇用義務は課さないが、雇用率制度上実雇用率の算定に当たりカウントするとともに、調整金、報奨金の支給対象に加えることという意見書を提出しました。

　これに基づき法改正が行われ、法律自体が身体障害者雇用促進法から障害者雇用促進法に変わり、対象を精神薄弱者、精神障害者を含むすべての障害者に拡大しました。もっとも雇用率適用上カウントされるのは精神薄弱者のみで、精神障害者はカウントされません。

　なお、この改正では１９８３年のＩＬＯの障害者の職業リハビリテーション及び雇用に関する条約（第１５９号）を踏まえて、それまでの職業紹介、職業訓練等の規定を職業リハビリテーションとして位置づけなおしています。

　その後、１９９２年の改正で重度障害者を短時間雇用する場合にも雇用率制度及び納付金制度を適用するとともに、重度精神薄弱者についても二人分にダブルカウントできることとするなどとしましたが、雇用率制度の枠組みの見直しは１９９７年４月に行われました。

　これにより、身体障害者雇用率は障害者雇用率に改められ、身体障害者又は知的障害者である労働者が障害者雇用率相当数以上でなければならないことになりました。知的障害者は雇用義務はないけれども身体障害者としてカウントされるというのではなく、知的障害者として雇用義務が正面から課せられるようになったわけです。これで長きにわたる知的障害者問題に最終決着がつけられたことになります。

　１９９９年に設置された精神障害者の雇用の促進等に関する研究会（座長：岡上和雄）は、２００１年８月に「精神障害者に対する雇用支援施策の充実強化について」と題する報告書を発表し、その中で医療・福祉の進展等により、社会参加や就労への可能性を持つ精神障害者の増加が見られる中で、その自立と社会参加に向けて雇用の促進を図ることが重要と指摘し、精神障害者の雇用義務制度の在り方については、その適用に当たってまず、採用後精神障害者の実態把握、プライバシーに配慮した把握・確認方法の確立、本人の意思に反して雇用義務制度の対象とされる「掘り起こし」の防止といった課題を解決することが必要としました。

　同年１１月に障害者雇用問題研究会（座長：保原喜志夫）が発表した「今後の障害者雇用施策について」では、精神障害者の雇用支援施策として、特性に応じた総合的な対策の推進や採用後精神障害者施策の強化を挙げた上で、「精神障害者も雇用義務制度の対象とする方向で取り組むことが適当と考えられるが、そのためには雇用支援施策の積極的展開と拡充を図りつつ、その実績を周知することにより、当事者を含む関係者の十分な理解を得るとともに、対象とする精神障害者の把握・確認方法の確立、採用後精神障害者を含む精神障害者の実態把握等制度適用に必要な準備を的確に講じるべきであり、関係機関・組織の十分な連携の下に、こうした課題を解決するための取組を図ることがまず必要である」とし、「このためにも、今後、こうした実態把握等の取組を行うため、関係者の参画する調査研究の場を早期に設け、継続的に検討を進めていくことが必要である」としています。

　２００２年４月の改正では、障害者雇用促進法上に精神障害者の定義規定を設け、精神障害者が施策の対象であることが明確化されました。その際、衆参両院において「精神障害者に対する障害者雇用率制度の適用については、雇用支援策の展開を図り、関係者の理解を得るとともに、人権に配慮した対象者の把握・確認方法等の確立を早期に解決し、実施されるよう努めること」との附帯決議が行われています。

　この附帯決議を受けて、２００２年７月から、精神障害者の雇用の促進等に関する研究会（座長：高橋清久）が開催され、２００４年５月に「精神障害者の雇用を進めるために－雇用支援策の充実と雇用率の適用」と題する報告書を取りまとめました。

　この中で、在職精神障害者に対する雇用支援策や精神障害者の雇用促進のための支援策についてその充実の必要を述べた上で、雇用率制度の適用については、将来的にはこれを雇用義務制度の対象とすることが考えられるとしながらも、現段階ではその前提として雇用環境を改善する必要があるとし、本格的実施の前に何らかの形で雇用を奨励し、精神障害者を雇用している企業の努力に報いるような形をとることが適当として、精神障害者を雇用すれば実雇用率に算定することとするとともに、納付金制度の取扱いも身体障害者、知的障害者と同様とすることを提案しています。これは上記１９８７年改正における知的障害者の取扱いと同じもので、雇用義務化に至るまでのいわば過渡的な制度ということができるでしょう。

　なお、精神障害者を実雇用率に算定する際の対象者の把握・確認方法については、精神障害の特性を踏まえ、本人の意に反した雇用率の適用が行われることのないよう、プライバシーに配慮して公正かつ一律性を保った判定を行うため、専門家からなる第三者機関によって行われるべきことや、便宜上精神障害者保健福祉手帳の所持をもって把握・確認することが適当としています。精神障害者雇用の問題は、労働安全衛生法政策におけるメンタルヘルス不全の問題とも関連しますし、健康情報として特に機微な個人情報でもあることから、総合的な考察が不可欠です。

　研究会の議事録でも、採用後精神障害者が特に大企業には多いが、そういった数字は、企業は本人のためにも企業のためにも公表したくないとか、手帳を持っていないのでなかなか表には出てこず、雇用率にカウントするということになると、こうしたすでに雇用している精神障害者を表に出すということになり、雇用の促進という本来の目的に合わなくなるといった問題が指摘されています。また、安全衛生法や障害者法とプライバシーの間で事業主が板挟みになるという指摘もされています。

　一方これと並行して、２００２年８月から障害者の在宅就業に関する研究会（座長：諏訪康雄）が開催され、２００４年４月に報告書をまとめました。ここでは、通勤等移動に制約を抱えたり、健康上の理由から企業での勤務に耐えられない障害者にとって、多様な働き方の選択肢が準備されることは仕事を通じた自己実現、職業自立を図る上で大きな意義を持つとし、雇用によらない在宅就業や雇用される在宅勤務などの推進を図るべきとして、その労働条件や就労環境を改善するためセーフティネット機能の充実が必要と述べています。

　その支援策としては、障害者の在宅就業への発注に対する奨励を障害者雇用促進法上に規定することを提起し、具体的には①雇用率の算定に当たり、一定額（障害者１人分の稼得を生み出すに足る額）以上の外注を１人分の雇用と見なして評価、②雇用率未達成企業が支払うべき納付金を減額したり、雇用率達成企業が受け取る調整金、報奨金に加算を行う、③これらとは別に何らかの経済的な奨励措置を講ずる、という選択肢を示しています。

　この他同報告書では、官公需における配慮、セーフティネットとしての支援団体の整備、在宅勤務の環境整備、能力開発機会の提供、在宅就労コーディネーターの育成などを挙げています。

　以上２つの報告を受けて、２００４年６月から障害者雇用問題研究会（座長：諏訪康雄）が開催され、同年８月に報告書をまとめました。内容は精神障害者の雇用促進、多様な就業形態への対応に加え、地域における障害者雇用の促進の３点からなり、前２者についてはほぼ上記報告書の通りですが、障害者の多様な働き方として特に短時間労働を取り上げ、重度以外の身体・知的障害者についても実雇用率に算定することとし、また精神障害者の雇用率算定に当たり週２０時間労働から０．５とカウントすることを提起しています。３点目については、授産施設や作業所の利用者の企業における雇用への移行を支援するため、ハローワークが中心となって在籍福祉施設その他の関係者からなる就業支援のためのチームを各地域に設置し、障害者の主体的な職業生活設計を支援する個別的プログラムを作成して総合的支援を行うことを求めています。また工業団地における障害者雇用の促進も一つのモデルとして示しています。

　ここでは、まず精神障害者については、精神障害者を雇用している場合には、雇用率制度においてこれを実雇用率に算定するとともに、障害者雇用納付金制度の取扱いも同様とし、また、疲れやすく長時間働くことが困難な精神障害者も少なくないことから、短時間労働（週２０時間～３０時間）を０．５とカウントすることを求めています。また、精神障害者を実雇用率に算定するに当たっての対象者の把握・確認方法は、精神障害の特性やプライバシーへの配慮、公正、一律性等の観点から、精神障害者保健福祉手帳の所持をもって行うことが適当であり、本人の意に反した雇用率制度の適用等が行われないよう、プライバシーに配慮した対象者の把握・確認の在り方について、専門家による検討を踏まえて、企業にとって参考となるものを示すことが必要だとしています。

　また、雇用支援策の充実として、特に休職から復職に至る過程の支援という項目を設け、精神障害者、事業主、医療機関の三者の密接な連携のもと、復職の各段階に応じた相談支援が適切に行われる必要を訴えています。ここは労働安全衛生法政策におけるメンタルヘルス対策としての「心の健康問題により休業した労働者の職場復帰支援の手引き」と重なる部分が多く、両者の政策が一体として行われていく必要があることを物語っていると言えましょう。

　次に多様な就業形態としては、在宅就業に対する発注の奨励施策として、障害者雇用納付金制度の仕組みを活用し、発注元企業が納める納付金の減額又は発注元企業が受け取る障害者雇用調整金・報奨金の加算という形で、障害者の在宅就業への発注に伴って発注元企業が負う特別な経済的負担を補填することが適当としています。

　具体的には、まず、障害者一人分の稼得を生み出すに足ると考えられる金額を評価基準額として設定し、この評価基準額を用いて、ＩＴ関連業務や物品の製造・加工、役務の提供等について、ある企業が年間に在宅就業障害者に発注した金額の合計が、障害者何人分の稼得に相当するかを算出します。そして、当該人数分に応じて、雇用との関係に配慮しつつ設定した納付金の減額単価及び調整金・報奨金の加算単価に基づき、当該企業の納めるべき納付金を減額し、あるいは受け取るべき調整金等に加算を行うことを制度の基本的な考え方とするという仕組みです。

　一方、障害者雇用問題研究会報告で提起された重度以外の障害者についても短時間労働を雇用率に算定することについては、引き続き検討と先送りされ、また新たに労働者派遣の活用についても今後検討することとされました。

　一方、下記障害者政策の抜本見直しと揆を一にして、雇用機関と福祉機関が一層緊密に連携して福祉的就労から一般雇用への移行を図っていくことが求められ、そのためにハローワークが中心となって関係者からなる就労支援のためのチームを設置することや、就労支援型福祉施設による新たなジョブコーチ事業などが提示されています。

　これにより、まず障害者雇用率制度の適用に当たって、精神障害者（精神障害者保健福祉手帳所持者）である労働者及び短時間労働者を各事業主の雇用率の算定対象とすることとなりました。短時間労働者は１人をもって０．５人分と計算します。なお、法定雇用率の１．８％は現行どおりです。また、障害者雇用納付金制度の徴収額、調整金・報奨金の支給額の算定に当たっても、これと同様に取り扱うことになります。

　次に、自宅等において就業する障害者（在宅就業障害者）に仕事を発注する事業主については、障害者雇用納付金制度において、特例調整金・特例報奨金の支給を行うことになります。事業主が、在宅就業障害者に対する支援を行う団体として厚生労働大臣の登録を受けた法人（在宅就業支援団体）を介して在宅就業障害者に仕事を発注する場合についても同様です。

　厚生労働省は２００６年７月から障害者雇用政策に関する３つの研究会を開催しました。「多様な雇用形態等に対応する障害者雇用率制度の在り方に関する研究会」（座長:岩村正彦）、「中小企業における障害者の雇用の促進に関する研究会」（座長：今野浩一郎）、「福祉、教育等との連携による障害者の就労支援の推進に関する研究会」（座長：松矢勝宏）の３つです。これら研究会は、２００７年８月にそれぞれ報告書を取りまとめました。

　第１の報告書は、まず、短時間労働は障害者の就業形態の選択肢の一つとして有効な面があり、福祉的就労から一般雇用へ移行していくための、段階的な就業形態としても、有効との観点から、障害者雇用率制度において、週所定労働時間が２０時間以上３０時間未満の短時間労働についても、雇用義務の対象としていくこと、具体的には、雇用義務の基礎となる労働者数及び雇用している障害者数の算定において、短時間労働者も加えることを提起しています。その際、０．５カウントとして算定することが適当としています。

　また派遣労働についても、福祉的就労から一般雇用への移行等に関して、そのチャンネルの一つとして機能することが期待されるとして、実際に働く場所となる派遣先が、障害者である派遣労働者の受入を前向きに考えることが不可欠であることと、派遣元事業主に障害者の雇用義務があることを前提であることから、１人の障害者である派遣労働者について、派遣元事業主及び派遣先においてそれぞれ０．５人分ずつと算定することを提起しています。

　なお、特に紹介予定派遣について、職場定着に相当の時間や配慮が必要な知的障害者や精神障害者の場合であっても、活用の可能性があるとして、まずこれを活用した障害者雇用促進のモデルを確立していくべきとしています。

　第２の報告書は、まず、中小企業において障害者の雇用機会を拡大していくためには、職務の分析・再整理を通じて仕事を切り出す（生み出す）ことが重要ですが、中小企業においては、個々の企業では障害者雇用を進めるのに十分な仕事量を確保することが困難な場合もあるとして、事業協同組合等を活用して、複数の中小企業が共同して障害者の雇用機会を確保するような仕組みについて、今後検討を進めていくことが必要と述べています。

　また、障害者雇用納付金制度においては、３００人以下の規模の中小企業は障害者雇用納付金の徴収対象となっていないため、障害者雇用調整金が支給されず、障害者を４％又は６人のいずれかを超えて雇用している場合に支給される報奨金を受けている中小企業はごくわずかという状況を問題視し、、法定雇用率を超えて障害者を雇用している中小企業と法定雇用率を達成していない中小企業との間の経済的負担の不均衡を調整していくためにも、３００人以下の規模の中小企業についても、障害者雇用納付金制度の適用対象、すなわち、障害者雇用納付金を徴収し、障害者雇用調整金を支給する対象とすることを提起しています。

　第３の報告書は、ハローワーク、地域障害者職業センター、障害者就業・生活支援センター、障害者雇用支援センター、就労移行支援事業者、特別支援学校といった地域における就労支援機関が、個々の障害者のニーズに対応した長期的な就労支援のネットワークを構築すべきとし、特にハローワークをネットワークの中核的機関と位置づけ、ハローワークが中心となり地域の支援機関と連携して個別支援を行う「チーム支援」をハローワークの業務として明確に位置づけるとしています。

　これら報告書を受けて、同年８月から労働政策審議会障害者雇用分科会において審議が始まりました。その議論の中で、派遣労働者について派遣元と派遣先で０．５人分ずつと算定する点が消えてしまいました。

　同年１２月にとりまとめられた労政審の意見書は、短時間労働を雇用義務の対象とし、具体的には雇用義務の基礎となる労働者数に短時間労働者を加えるとともに、雇用している障害者数に短時間労働者を加え、その際短時間労働者及び短時間労働の重度以外の障害者については０．５人分にカウントすることとしています。これに対して派遣労働については、「障害者の派遣労働に関して、派遣元事業主と派遣先の双方がともに配慮すべき事項、あるいは、いずれかが配慮すべき事項について、明確化」することとが求められただけで、雇用率については「障害がある派遣労働者が働くためには、派遣先が受け入れることが必要であり、派遣先に一定のインセンティブを与えることも考えられるが、現時点では、派遣労働に対する障害者の理解やニーズの動向を慎重に見極める必要がある」と消極的です。

　中小企業についてはほぼ研究会報告の通りで、事業協同組合等において障害者を雇用する場合に雇用率制度を適用することとするほか、納付金制度の適用拡大については具体的に、企業規模１０１人以上の中小企業に雇用納付金制度を適用して経済的負担の調整を行うこと、ただし当初は２０１人以上規模の企業から対象にすることとしています。また、十分な期間、納付金と調整金の額を減額することとしています。

　注目すべき点は、意見書の中に「障害者権利条約の締結に向けた検討」という項目がおかれ、差別の禁止ととりわけ合理的配慮の提供について、「十分な議論が必要であることから、労使、障害者団体等を含めて、考え方の整理を早急に開始し、必要な環境整備などを図っていくことが適当」と述べ、後述の障害者差別禁止法政策が提示されていることです。

　同法案は２００８年１２月に成立しました。雇用納付金制度の中小企業への適用拡大については、２０１０年７月から２０１人以上企業に、２０１５年７月から１０１人以上企業に拡大されます。

　さて、今日における障害者雇用就労法政策の焦点は障害者差別の禁止に向かっています。その背景には、一般的な人権擁護の必要性に対する意識の高まりがあるとともに、特に障害者に関しては、アメリカの「障害を持つアメリカ人法」やＥＵの一般雇用均等指令の影響で、障害者差別禁止法の制定を求める声が高まってきたことがあります。そして、国際連合の障害者権利条約の採択が大きな追い風になっています。以下ではこの動向を見ていきましょう。

　障害者差別問題を初めて立法課題として取り上げたのは２００２年３月に国会に提出された人権擁護法案です。これは、１９９７年に人権擁護施策推進法に基づき設置された人権擁護推進審議会が、２００１年５月にとりまとめた「人権救済制度の在り方について」という答申に基づくものです。

　同答申は、具体的な人権救済制度として、差別、虐待、公権力による人権侵害及びメディアによる人権侵害に分けて必要な救済措置を論じています。このうち差別については、人種、信条、性別、社会的身分、門地、障害、疾病、性的指向を理由とする社会生活における差別的取扱いについて、調停、仲裁、勧告・公表、訴訟援助等の手法により、積極的救済を図るべきとしました。人権救済機関の組織体制としては、人権委員会（仮称）を設置して法務省人権擁護局を改組してその事務局とすることや、法務局・地方法務局の人権擁護部門を改組して人権侵害の調査を調停、仲裁等に当たる委員会事務局の地方組織の整備を図ることが唱われています。

　厚生労働省はこれに対し、労働分野の人権侵害については従来から労働基準法や男女雇用機会均等法の施行等を通じて厚生労働省が中心的な役割を果たしてきたことから、上記答申に基づき新たな制度を設ける中で厚生労働省がいかなる役割を果たすべきかについて検討する必要があるとして、急遽同年１０月に労働分野における人権救済制度検討会議（座長：渡辺章）を開催し、同年１２月には「労働分野における人権救済制度の在り方について」と題する報告を取りまとめました。

　同報告は、労働分野における積極的救済については、訴訟参加等人権委員会が行うことが相当であるものを除き、厚生労働省が担当することとし、既存の機関や知識・経験の蓄積の活用を図ることが適当としています。また、人権救済機関の公平性、公正性の確保を図るため、個々の事件の調停・仲裁は都道府県労働局におかれている独立性のある紛争調整委員会を活用することが必要としています。

　この厚生労働省サイドの検討結果も踏まえて、２００２年３月人権擁護法案が国会に提出されました。ここで対象となる人種等とは、人種、民族、信条、性別、社会的身分、門地、障害、疾病又は性的指向です。

　法案第３条は「人権侵害等の禁止」としていくつもの類型を挙げています。まず不当な差別的取扱いとして、国又は地方公共団体の職員その他法令により公務に従事する者としての立場において人種等を理由としてする不当な差別的取扱い、業として対価を得て物品、不動産、権利又は役務を提供する者としての立場において人種等を理由としてする不当な差別的取扱い、事業主としての立場において労働者の採用又は労働条件その他労働関係に関する事項について人種等を理由としてする不当な差別的取扱いの３つを挙げています。次に不当な差別的言動等として、特定の者に対し、その者の有する人種等の属性を理由としてする侮辱、嫌がらせその他の不当な差別的言動、特定の者に対し、職務上の地位を利用し、その者の意に反してする性的な言動を挙げています。さらに、特定の者に対して有する優越的な立場においてその者に対してする虐待も禁止されます。

　なおこの他、いわゆるメディア規制関係の規定として、人種等の共通の属性を有する不特定多数の者に対して当該属性を理由として前項第一号に規定する不当な差別的取扱いをすることを助長し、又は誘発する目的で、当該不特定多数の者が当該属性を有することを容易に識別することを可能とする情報を文書の頒布、掲示その他これらに類する方法で公然と摘示する行為、人種等の共通の属性を有する不特定多数の者に対して当該属性を理由として前項第一号に規定する不当な差別的取扱いをする意思を広告、掲示その他これらに類する方法で公然と表示する行為も禁止されています。

　人権救済手続としては、法務大臣の所轄の下に人権委員会が置かれ、調査や援助指導等の一般救済手続を行うほか、特別救済手続として調停、仲裁、勧告及びその公表、訴訟援助、差別助長行為の差し止め等を行うこととされています。もっとも、特別救済手続の対象は、不当な差別的言動等については、相手方を畏怖させ、困惑させ、又は著しく不快にさせるものに限られています。

　人権擁護法案の第５章は、労働関係特別人権侵害及び船員労働関係特別人権侵害に関する特例と題されています。同法案の定める人権侵害のうち、事業主が、労働者の採用又は労働条件その他労働関係に関する事項について人種等を理由としてする不当な差別的取扱いと、労働者に対しその職場において不当な差別的言動等をすることについては、厚生労働大臣が必要な措置を講ずることができるとされ、具体的には上記手続で人権委員会が担う権限を厚生労働大臣の権限と読み替えた上でこれを都道府県労働局長に委任することができるとし、個別労働関係紛争解決促進法の紛争調整委員会に調整、仲裁を行わせることとしています。ただし勧告とその公表は厚生労働大臣が行います。

　これにより、これまでほとんど性別に基づく差別や嫌がらせに限られていた労働分野の人権法政策が、一気に人種、民族、信条、性別、社会的身分、門地、障害、疾病又は性的指向といった領域にまで拡大することとなり、「労働人権法制」と称すべき広範な分野が姿を現すことになるはずでした。

　しかしながら、残念ながら特にメディア規制関係の規定をめぐって人権擁護法案は国会審議が進まず、２００３年１０月に国会で廃案となってしまいました。その後、２００５年には、メディア規制関係の規定を凍結するということで再度法案を国会に提出しようという動きがありましたが、今度は人権擁護委員に外国人が就任する可能性があること等に対して自民党内部から反発が噴出し、依然として法案提出の見通しは立たたないまま推移しました。

　一方、野党時代の民主党は、２００５年８月に「人権侵害による被害の救済及び予防等に関する法律案」を国会に提出しました。政府法案に比べると、「人種等」の中に年齢、色覚異常、遺伝子構造が含まれていますが、障害が対象であることに変わりはありません。政府案ともっとも異なるのは人権救済手続が内閣府におかれる中央人権委員会と都道府県ごとの地方人権委員会の任務とされ、事業主としての立場において労働者の採用又は労働条件その他労働関係に関する事項について人種等を理由としてする不当な差別的取扱いや職務上の地位を利用してその者の意に反してする性的な言動も、労働法の枠組みから排除してしまっている点です。

　一方、２００３年になって当時の与党内部で障害者基本法の基本理念に差別禁止を盛り込む等の改正が検討され、同年７月自民党、公明党、保守党の与党３党から議員提案で提出されました。これに対し当時野党であった民主党は賛成せず対案を作成することを決め、法案要綱を策定しました。

　２００４年５月に衆議院内閣委員会委員長提案の形で改正案が提案され、同月成立しました。改正法においては、第３条の基本的理念に第３項として「何人も障害者に対して障害を理由として差別することその他の権利利益を侵害する行為をしてはならない」と明確に差別禁止を唱っています。また国及び地方公共団体の責務として「障害者の権利の擁護及び障害者に対する差別の防止を図りつつ障害者の自立及び社会参加を支援すること」が明示され（第４条）、さらに国民の責務として「社会連帯の理念に基づき、障害者の人権が尊重され、障害者が差別されることなく、社会、経済、文化その他あらゆる分野の活動に参加することができる社会の実現に寄与するよう努めなければならない」こととされました（第５条）。

　その後野党時代の民主党は、２００９年４月に「障がい者制度改革推進法案」を提出しました。これは障害者権利条約を実施するための基本方針と実施体制を定めるもので、「障がい者に対し障害を理由として差別することその他の障がい者の権利利益を侵害する行為を禁止する新たな制度を設ける」とともに、雇用の項には「障がい者の雇用を一層促進するため、障害者の雇用の促進等に関する法律に定める障害者雇用率について、その引上げ、その算定の基礎となる障がい者の範囲の拡大等を行う」ことなどが書かれています。

　２００９年総選挙時の『ＩＮＤＥＸ２００９』でも、「障がい者差別禁止」という項目が立てられ、「現行の障害者基本法では、障がいを理由とする差別の禁止が明記されているものの、罰則規定が設けられていないため、実効性・拘束力の面ではなはだ脆弱です。世界では障がいに基づく差別を禁止する法律を持つ国が30カ国以上にのぼっており、わが国の取り組みは遅れています。2006年12月に国連で採択された障害者権利条約の批准に向けて、障がい者制度改革推進本部を設けるとともに、国内関連法の整備および「障がい者差別禁止法」の制定に取り組みます」と明記されています。

　２００６年１２月に国連総会で障害者権利条約が採択され、日本政府も２００７年９月に署名しました。この条約についてはすでにかなり詳しい解説がされていますので^*1、本稿では経緯は省略して、もっぱら日本における動きを見ていきます。

　上述のように、２００７年１２月の労政審意見書で障害者差別の禁止ととりわけ合理的配慮の提供についての考え方の整理を早急に開始することが求められたことから、２００８年４月、厚生労働省は「労働・雇用分野における障害者権利条約への対応の在り方に関する研究会」（座長：今野浩一郎）を設置し、議論を開始しました。

　研究会では諸外国の対応状況や障害者関係団体からのヒアリングを行い、１年後の１００９年４月、「労働・雇用分野における障害者権利条約への対応について（中間整理）」をとりまとめました。「中間整理」というタイトルですが、この後議論は労政審に移っていますので、事実上研究会の報告書と見てよいでしょう。以下、中間整理で「大勢であった」と書かれている事項を中心に見ていきます。

　まず基本的枠組みとして、労働・雇用分野において、①障害を理由とする差別の禁止や②職場における合理的配慮の提供について、実効性を担保するための仕組みも含めて、国内法制において位置づけることが必要だとしています。

　差別禁止法制と雇用率制度の関係については、実際問題として雇用率制度は障害者の雇用の促進に有効であり、差別禁止の枠組みと矛盾しない、積極的差別是正措置（ポジティブアクション）に当たるとしています。

　差別禁止及び合理的配慮の枠組みの対象となる障害者の範囲は、雇用率制度の対象となる障害者に限定せず、広範な障害者を対象とすべきであるとしていますが、さらに①過去に障害があったことにより差別的取扱いを受けている者や、②家族の中に障害者がいるような者についても、差別禁止の対象となるのではないかとの意見もありました。

　わりとセンシティブな問題として「雇用(employment)」の範囲があります。仮訳では「雇用」となっていますが、正確にはいわゆる代替雇用（alternative employment）や自営業等も含む概念ですから「就業」と訳す方が適切でしょう。条約上は「あらゆる就業(all forms of employment)」に関する差別禁止を定めていることから、一般就労と福祉的就労の垣根をなくすことが条約の方向性ではないかとの意見と、現実に労働関係法令の適用を前提とすると、事業そのものができなくなり、福祉的就労の場がなくなってしまうおそれもあるという意見が対比されています。

　まず差別の定義が問題になります。条約上、直接的な差別的取扱いのほか、合理的配慮の否定がこれに含まれることが明記されていますが、「間接差別」や「労働能力に基づく差異」が差別に当たるのかどうかが問題となり、いくつかの意見が併記されています。

　また、合理的配慮の否定をどのように法制上位置付けるかという論点もあります。それ自体を第３の類型の差別と構成するのか（合理的配慮の不提供自体が差別）、直接差別に組み込んで考えるか（合理的配慮の不提供により差が生じている場合が差別）という問題です。

　差別が禁止される事項は①募集・採用、②賃金その他の労働条件、③昇進・配置（人事）その他の処遇、④教育訓練、⑤雇用の継続・終了（解雇・雇止め等）がありますが、このうち採用については、条約で明記されているので対象から除外できないが、採用命令を設けることは難しいといった指摘がされています。

　合理的配慮については、条約の規定上はそれを欠くことは障害に基づく差別に当たることとされています（差別禁止の構成要件としての位置付け）が、これを実際に確保していくためには、関係者がコンセンサスを得ながら障害者の社会参加を促すことができるようにするために必要な配慮（社会参加を促進するための方法・アプローチとしての位置付け）として捉える必要があるとしています。

　合理的配慮の内容は個別の労働者の障害や職場の状況によって多様であり、またそれに要する費用・負担も異なるので、「合理的配慮」の概念は法律で定め、その具体的内容は指針で定めるべきとしています。

　その基本的な内容としては、①通訳や介助者等の人的支援、②定期的通院や休暇、休憩等の医療面での配慮、③施設や設備面での配慮が挙げられています。また、障害の種類ごとに特に必要な配慮としては、①視覚障害者、聴覚障害者及び盲ろう者に対しては点字、拡大文字、補聴システム等の機器や通訳者、援助者等による情報保障・コミュニケーション支援、②内部障害者や難病のある人に対しては定期的な通院への配慮や休憩・休暇・疾患管理への配慮、フレックスタイム等の柔軟な勤務体制、③知的障害者や発達障害者に対しては身近に気軽に相談でき、又は苦情を訴えられるような窓口や支援者（サポーター）の配置、④精神障害者に対しては対人関係・コミュニケーションが苦手である、疲れやすい等の特性を踏まえた、グループ就労や短時間労働等による仕事の確保や職場環境の整備が示されています。「過度の負担」についてもいくつかの意見が提示されています。

　なお、合理的配慮と現行の納付金制度に基づく助成金との関係も問題になります。雇用率制度の対象でない事業主も含めて全事業主を対象とする場合、合理的配慮に対する財政支援をどのような形で行うかといった問題です。

　「合理的配慮」は、個別の労働者の障害や職場の状況に応じて、使用者側と障害者側の話し合いにより適切な対応が図られるものであり、本来的には、企業の十分な理解の上で自主的に完結されるべきものであるとしています。そこで、企業の提供する「合理的配慮」について障害者が不十分と考える場合に、それを直ちに外部の紛争解決に委ねるのではなく、企業内で、当事者による問題解決を促進する枠組みが必要と述べています。

　とはいえ、障害者に対する差別や「合理的配慮」の否定があり、企業内で解決されない場合には、外部機関による紛争解決が必要となりますが、訴訟によらなければ解決しないような仕組みは適切ではなく、簡易迅速に救済や是正が図られる仕組みが必要としています。

　紛争解決手続としては、差別があったか否か、合理的配慮が適切に提供されたか否かを、準司法的手続で判定的に行うよりはむしろ、どのような配慮がなされることが適当か、何らかの差別が生じていた場合にはどのような措置を講ずることが適当か等について、第３者が間に入って、あっせんや調停など、調整的に解決を図ることが適当としています。

　障害者雇用率制度については、積極的差別是正措置として存続させるべきとしていますが、そのあり方について、医学的・機能的観点からの障害者等級ではなく、職業能力に応じた障害等級を創設する必要があるのではないかとか、視覚障害、聴覚障害、肢体不自由、内部障害、知的障害及び精神障害それぞれの枠を定めるべきではないかといった意見も示されています。

　２００９年７月、労働政策審議会障害者雇用分科会（座長:今野浩一郎）に上記研究会の中間整理が報告され、以後同分科会で審議が進められました。同年１２月までに６回分科会が開催され、その後しばらくして２０１０年３月に「中間とりまとめ」案が提示され、４月に正式にとりまとめられました。以下、その内容を、「異論はなかった」と公労使及び障害者代表の４者が合意した点と、公労使障それぞれから「意見が出された」と記述されている点を分けて見ていきます。

　差別の禁止と合理的配慮の提供を担保措置を含めて国内法制に位置づけること、障害者雇用率制度を引き続き残すことは異論なしです。障害者の範囲は、障対法第２条の障害者とすることに異論がありませんが、労働側から発達障害者を入れるべきとの意見が、使用者側から予見可能性が担保されるべきとの意見が出されています。事業主の範囲については、すべての事業主とする労働側の意見と中小企業への段階的実施などの配慮を求める使用者側の意見が並列されています。

　差別禁止自体には異論なし、禁止すべき差別についても募集・採用の機会、賃金その他の労働条件、昇進・配置その他の処遇、教育訓練、雇用の継続・終了(解雇・雇止め等)で異論はありません。労働側の間接差別も含まれるとの意見に対し、公益・使用者側が具体的な判断基準を示すのは困難としています。また労働側は、障害を理由とする解雇・雇止めを無効とすべきとの意見です。

　合理的配慮の提供の義務づけ、具体的な内容を指針等で定めるべきこと、最初から細部まで固定した内容とすべきでないことは異論なしです。使用者側から通勤時の移動支援など労働時間外のものを含めるべきでないとの意見が、労働側から合理的配慮を求めた障害者に対する不利益取扱いを禁止すべきとの意見が、公益・障害者側から障害者本人が十分意思表示できない場合に第三者が関与して話し合えるようにする必要性が示されました。また、労使障三者から合理的配慮を行う使用者の負担に対する助成のあり方を検討すべきとの意見が出されています。

　配慮の提供が過度の負担になる場合には事業主が提供義務を負わないこと、過度の負担かどうかは個別に判断する必要があり、一律の数値基準はなじまないことには異論なしです。使用者側は企業規模や財政状況等が考慮されるべきであると、労働側は使用者がまず説明責任を負うべきと、障害者側は企業が障害者を雇うときに提供可能な合理的配慮の限界を提示する必要があると意見を述べています。また労働側と障害者側は、公的助成等を考慮した上で過度の負担か否かを判断すべきとしています。

　できる限り自主的に問題が解決されるべきこと、外部の第三者機関による解決も、刑罰法規や準司法的手続のような判定的な形ではなく、調整的な解決を重視すべきという点、さらにすでに存在する紛争調整委員会を活用すべきという点は異論なしです。労働側は、出頭命令を行うことができ、応じられない場合は過料を課すとか、勧告権限、企業名公表権限の付与、さらには使用者との立証責任の配分をあらかじめ決めておくことを求め、また公益・労働側から、紛争調整委員会を活用する場合、労使代表や障害者雇用の専門家、障害当事者の関与を可能とすべきとの意見が出されています。

　障害者の雇用就労対策は以上のような障害者雇用対策に尽きるわけではありません。行政分野からいえば福祉対策に当たる部分にも雇用労働ではない形での障害者の就労対策が含まれています。

　１９４９年に制定された身体障害者福祉法は、その第３１条で「雇用されることの困難なもの又は生活に困窮するもの等を収容し、必要な訓練を行い、かつ、職業を与え、自活させる施設」として身体障害者授産施設を規定しました。その後、精神薄弱者（知的障害者）福祉法に基づく精神薄弱者（知的障害者）授産施設、精神保健及び精神障害者福祉法に基づく精神障害者授産施設なども設けられてきました。これらは雇用ではないとはいえ障害者の就労による社会参加をめざすという意味では同じ目的を持つものです。さらに授産施設のうち福祉工場は雇用による就労を行うもので、障害者雇用対策とも重なります。

　そして、１９６０年代末以来、こういった法律に基づく授産施設の外側に、障害者の親の会や障害者団体によって、無認可の就労施設として小規模作業所とか共同作業所といわれる施設が多数設立されてきました。これらにも１９７７年度から一定の補助金が出されるようになりましたが、その運営は苦しいところが多いようです。なお、その一部は各障害者福祉法に基づく小規模通所授産施設に移行しています。

　こういった授産施設や小規模作業所における就労を福祉的就労と呼ぶことが多いのですが、就労の実態からして雇用労働との区別が截然とできるのか、労働法学的には深刻な問題を提起する面があります。また社会政策的にも、雇用労働と福祉的就労の別立てとはいえ、障害者の仕事を通じた社会参加という意味では共通の課題という面もあり、統一的な視点で施策を講じていく必要があるようにも思われます。

　この問題については、２００４年７月に厚生労働省の障害者の就労支援に関する省内検討会議がまとめた「障害者の就労支援に関する今後の施策の方向性」と題する文書が明確にその姿勢を打ち出しました。これは生活保護やシングルペアレント対策などと並んで、福祉政策の立場から就労支援を大きな柱として位置づけていこうとする動きの一環で、西欧における社会的インクルージョン政策の日本版と見ることもできます。

　ここでは、それまでの福祉施設を３つの機能にわけ、①一般就労に向けた支援を行うタイプの施設においては、知識能力を育むための支援内容とし、就職に向けた職場実習や就職後のフォローアップを行い、離職障害者がここに戻って再挑戦できる仕組みとし、②就労が困難な者の日中活動（デイアクティビティ）タイプの施設においては、複数の標準的なプログラムを作成し日中活動を行うことにより障害者自身をエンパワメントする仕組みとし、③企業等での雇用が困難な障害者が一定の支援のもとで継続的に就労するタイプの施設においては、現行福祉工場より人員基準等の規制を緩和し、公共職業安定所との連携を図ることとしています。

　この後８月には障害者の就労支援に関する有識者懇話会（座長：堀田力）を設置し、９月には「障害のある人の『働きたい』を応援する共働宣言～共に働き・共に生きる社会づくりを目指して～」と題する宣言を発表しまし。

　これに先立って、同年３月から社会保障審議会障害者部会において、施策の総合化と自立支援システムへの転換を基本とする抜本的な法改正を目指して障害保健福祉施策の改革について審議が進められ、２００５年３月「障害者自立支援法案」を国会に提出しました。同法案は障害者団体等の反対もあり、一旦廃案となりましたが、同年９月再提出され、１１月成立に至りました。

　この法律は、障害者の地域生活と就労を進め、自立を支援する観点から、これまで障害種別ごとに異なる法律に基づいて自立支援の観点から提供されてきた福祉サービス、公費負担医療等について、共通の制度の下で一元的に提供する仕組みを創設することとし、自立支援給付の対象者、内容、手続き等、地域生活支援事業、サービスの整備のための計画の作成、費用の負担等を定めるものです。

　この新たな給付は「自立支援給付」と呼ばれ、ホームヘルプサービス、ショートステイ、入所施設などの介護給付費と自立訓練（リハビリ等）、自立訓練、就労移行支援、就労継続支援などの訓練等給付費などからなります。その額は費用の９０％です。これにより、それまでの各障害者福祉法に基づく授産施設等は障害者自立支援法に基づく就労移行支援事業及び就労継続支援事業に移行することになります。

　同法で「就労移行支援」とは、「就労を希望する障害者につき、厚生労働省令で定める期間にわたり、生産活動その他の活動の機会の提供を通じて、就労に必要な知識及び能力の向上のために必要な訓練その他の厚生労働省令で定める便宜を供与することをいう」とされています。また、「就労継続支援」とは、「通常の事業所に雇用されることが困難な障害者につき、就労の機会を提供するとともに、生産活動その他の活動の機会の提供を通じて、その知識及び能力の向上のために必要な訓練その他の厚生労働省令で定める便宜を供与することをいう」とされています。

　さらに「就労継続支援」について、同法施行規則はＡ型とＢ型の二つにわけ、「就労継続支援Ａ型」を「通常の事業所に雇用されることが困難であって、雇用契約に基づく就労が可能である者に対して行う雇用契約の締結等による就労の機会の提供及び生産活動の機会の提供その他の就労に必要な知識及び能力の向上のために必要な訓練その他の必要な支援」、「就労継続支援Ｂ型」を「通常の事業所に雇用されることが困難であって、雇用契約に基づく就労が困難である者に対して行う就労の機会の提供及び生産活動の機会の提供その他の就労に必要な知識及び能力の向上のために必要な訓練その他の必要な支援」と定義しています。

　ここでは、Ａ型とＢ型の区別を、民法の典型契約である雇用契約を締結するか否かという点に求めているわけですが、いうまでもなく労働基準法その他労働法令の適用は、民法上の契約類型によって定まるものではなく、就労の実態により「労働者」に該当するか否かによって判断されるものですから、Ａ型であれば労働者であり、Ｂ型であれば労働者ではないとは限りません。実際、労働基準監督署が作業所の就労実態を「労働」と判断した事例があります。

　現行法を前提とした就労実態による判断とは別に、そもそもこういった福祉的就労分野にも労働法を適用すべきではないかという法政策上の議論もあります。これは、特に障害者権利条約第２７条（労働及び就業）において、「あらゆる形態の就業(employment)に係るすべての事項（募集、採用及び就業の条件、就業の継続、昇進並びに安全かつ健康的な作業条件を含む。）に関し、障害を理由とする差別を禁止すること」と規定しており、いわゆる代替雇用（alternative employment）も含む形になっていることから、福祉的就労分野にも労働者に準じた労働保護制度を導入すべきではないかという形で、議論が提起されています。

　この問題については、最近「福祉的就労分野における労働法適用に関する研究会」による報告書^*1がとりまとめられています。現在日本の福祉的就労における労働保護上の問題点について論じた後、米、英、仏、独、蘭、スウェーデン、豪、ＥＵにおける福祉的就労分野における労働保護法の現状と動向を紹介し、今後の課題と方向を提起しています。

　さて、はじめに書いたように、２００９年１２月８日、障害者権利条約の締結に必要な国内法の整備を始めとする我が国の障害者制度の集中的な改革を行うため、内閣に障がい者制度改革推進本部が設置されました。推進本部のもとに障がい者制度改革推進会議が設置され、２０１０年１月から精力的に活動しています。

　同推進会議の「障害者制度改革の検討に当たっての論点」には、「差別の禁止等障害者の権利利益の保護」や「虐待等の防止」のほか、「雇用等」という項目も含まれています。また、１月１２日の第１回会議で福島瑞穂大臣は、障害者権利条約の締結に向けた障害者基本法の抜本改正、障がい者総合福祉法（仮称）の制定、障害者差別禁止法の在り方について、夏までにとりまとめて報告するよう求めています。

　なお同年４月２７日から同会議に「総合福祉部会」が設けられていますが、その資料の中には「社会的雇用による自立支援」など、労働施策と福祉施策の谷間を埋めようという問題意識も見られます。推進会議も含めてまだ方向性が示されているわけではありませんが、日本の障害者政策全般が大きく動いていく可能性も高く、今後の動向から目が離せません。

*1遠藤政夫『新しい身体障害者雇用促進法の早わかり』国際労働経済研究所（１９７６年）、望月三郎『改正身体障害者雇用促進法の解説と手続』労務行政研究所（１９７６年）、遠藤政夫『身体障害者雇用促進法の理論と解説』日刊労働通信社（１９７７年）。

*2白井晋太郎『障害者雇用対策の理論と解説』労務行政研究所（１９８７年）、若林之矩『障害者雇用対策の新展開』労務行政研究所（１９９３年）、七瀬時雄『障害者雇用対策の理論と解説』労務行政研究所（１９９５年）、征矢紀臣『障害者雇用対策の理論と解説』労務行政研究所（１９９８年）。

*1『労働法律旬報』1696号「特集　障害者の権利条約と障害者雇用」、『季刊福祉労働』121号「特集　障害者権利条約と障害者雇用」、『法律時報』81巻4号「特集　障害者権利条約と日本の課題」所載の諸論文。