『さいたま職友』第49号

ハローワークの将来

元埼玉県職業安定課長・東京大学客員教授
濱口桂一郎

1 規制緩和キョウソウ曲


 平成15年7月15日に政府の総合規制改革会議が公表した「規制改革推進のためのアクションプラン、12の重点検討事項に関する答申」の中に、「職業紹介事業の地方公共団体・民間事業者への開放促進」なる項目が挙げられている。労働力需給調整システムに関する規制緩和は、平成11年と今年の改正によって、労働者派遣事業についても民営職業紹介事業についてもほとんど本質的な事業規制は撤廃され、残るのはいくつかの細かな手続的な規制ぐらいではないかと思われるのだが、同答申では、「民間委託のさらなる拡大に加え、公設民営方式などの導入、独立行政法人化、地方公共団体への業務移管など、その組織・業務の抜本的な見直しについて、検討を進める必要がある」と述べている。
 しかし、公開されている議事録からすると、この表現は内部の過激な意見を相当に抑えた表現になっているようである。人材派遣会社ザ・アール社長の奥谷礼子氏などは、「国が公共安定所を持つこと自体もう不必要になっているのではないのか」とか、社会保険庁の方に「この余分な(!?)1万4,000 名のハローワークの働いている人たちを移行させるということの方が労働者にとってプラスになる」などと発言しており、他の諸委員もそれに同情的で、それを慶應義塾大学教授の清家篤氏が「民間の職業紹介への規制緩和を進めるためにも、無料の公的職業紹介はセーフティネットとして不可欠」と孤軍奮闘して、何とかこの程度に押さえているといった状況のようである。
 実際、数年前までの労働市場政策がやや規制過剰であったのは確かであるし、1997年の1LO第181号条約に見られるように、世界的に民間の労働市場サービスを認めていこうという傾向が強まっているのは事実であるが、公的職業紹介システムを撤廃してしまおうなどという議論が政府の中枢近くでかくも堂々と行われている先進国はあまり他に例を見ないように思われる。こういう事態になっている原因はもちろん政治状況も大きいが、世界の公的職業紹介をめぐる状況が必ずしも正しく伝えられていないことにも責任があるのではなかろうか。特に、労働行政サイドからの発信が弱いのではないか。

2 セーフティネットとは何か


 ここ数年ぐらい、セーフティネットという言葉が流行しているが、その用いられ方が狭い意味での社会保障、つまり金銭給付に絞られすぎている嫌いがある。雇用政策でいうと、今年の雇用保険法改正の際も、「失業給付は雇用のセーフティネット」という言葉が乱舞したが、まるでそれ以外はセーフティネットでないかのようにとられるならば、それは問題の本質を外したものと言わざるを得ない。そういう考え方からすれば、今回の雇用保険法改正は財政悪化のために金をケチった改悪ということになろうが、雇用保険、失業保険とは本来そういうものではないはずである。
 一方でモラルハザードという言葉も流行している。制度を悪用して不当な利益を上げてしまう者が出てしまうような制度設計を問題にする考え方に立つものであるが、雇用保険制度についても、失業保険の昔から季節労働者や結婚退職者、定年退職者などこの手の問題はつねにつきまとってきた。金銭給付になればなるほど、人間の欲はより純粋に発現されるようになり、モラルハザードの問題はよりくっきりと現れてくることになる。
 そういう中で見落とされているのが、上記清家氏の発言にあるような「無料の公的職業紹介がセーフティネット」だという観点であるように思われる。職業紹介を受けたところで腹は一杯にならないし、財布の中身が増えるわけでもない。介護サービスのようにサービスそれ自体に効用があるということも(時にはあるかも知れないが)あまりないであろう。それがメリットをもたらすためには、求職者本人が仕事に就きたいと心から考えていることが必要である。それは逆にいうと、モラルハザードの余地があまりないセーフティネットだということでもある。

3 イギリスの教訓、日本の教訓


 だからこそ、公的職業紹介や失業保険制度が成立してくる過程において、両者は密接なつながりをもって発展してきた。心から仕事に就きたいと思い、職業紹介を受ける求職者に対して失業保険を給付し、その生活の安定を図るという仕組みが作られてきたのである。しかし、戦後のある時期、これが崩れかけた。一番典型的なイギリスの例で示そう。
 『労働市場政策と公共職業職業サービスの課題:OECDプラハ会議の報告より』(日本労働研究機構)に収録されているウィリアム・ウェルズ氏の報告によると、1960年代半ばから、政府自らの所得分配政策に方向に向かう動きが出てきて、失業給付の支給は、根本問題が解決されるまでの間に給付される一時しのぎの緩和措置としてではなく、本人に責任がないのも関わらず失業という苦境を強いられた被害者への恒常的な給付に移行した。
 1974年にはジョブセンターと失業保険事務所が分離され、1982年10月には失業者はジョブセンターに出向く必要が一切なくなった。こうして、人々は失業保険事務所に登録するだけで給付が受けられた。この背景には公務員数の削減圧力もあった。ジョブセンターは目抜き通りに設置して雇用主向けにより良いサービスを提供することに専念したが、そういう求人を見つけにジョブセンターを訪れる失業者の数は減ってしまったのである。
 方向が変わりだしたのは1986年に開始された再スタート制度で、全ての長期(6か月以上)失業者はジョブセンターに来て面接を受けるよう勧告された。1996年には新たな求職者給付制度が設けられ、求職者に2週間に1度ジョブセンターに通うよう義務づけた。これ以降、失業給付受給者数が着実に改善しているという。現在のブレア政権はこの考え方をいわゆる失業者にとどまらず、福祉給付、日本でいえば生活保護の受給者に対しても、給付の支給と職業紹介を連携させ、積極的に就業活動に向けて指導を行うようになっている。世間で名の高い「福祉から雇用へ」とはこういう政策のことである。
 イギリスは愚かな方向にとことんまで突っ走ったが故に、反転して今や世界のモデルになるような水準までいった。自らの教訓に学ぶこと大というべきであろう。では、日本はどうだろうか。確かに公共職業安定所と失業保険事務所を分離するなどという愚挙には出なかった。しかし、表に出ないだけで、実は考え方としては同じ時期に同じような愚かなことをしていたのではなかろうか。1980年4月のいわゆる再編整備においては、それまでの課・係制を改めて専門官制を導入するといった組織改革とともに、失業認定業務を職業紹介業務から切り離す方向を打ち出した。なるほど、1964年に行われた失業保険給付の適正化の後遺症もあったのかも知れないが、職業紹介から切り離された失業給付はただの福祉給付と選ぶところはなくなる。昨年9月の失業認定のあり方の見直しは(少なくともイギリスに比べれば)遅すぎた改善というべきであろう。

4 雇用戦略のメインストリーム


 このように職業紹介と失業給付を密接に連携させていくというのが、現在先進世界共通に認められている雇用政策の処方箋である。それは10年近く前にOECDの雇用戦略で打ち出されてから各国に広まりつつあり、今では例えばEUの雇用戦略などはイギリスの後を追って、狭義の失業者から福祉などで生活している非就業者に雇用政策のターゲットをシフトし、就業率の上昇を政策目標に掲げるに至っている。これが雇用戦略のメインストリームであり、(規制緩和派の嫌らしい言い方を敢えて真似してみれば)雇用政策のグローバルスタンダードであり、世界に通用する議論なのであって、公的職業紹介など不要だからみんな社会保険庁に移せなどということが政府の枢要な諮問機関で堂々と論じられている国などほかには見あたらない。
 どうして21世紀に入ってから、上で見た愚挙をもう一度盛大に繰り返さなければならないのだろうか。奥谷委員の会社は目抜き通りに設置して雇用主向けにより良いサービスを提供することに専念するのかも知れないが、そこを訪れるのはエンプロイアビリティのある方々ばかりで、失業給付を受給する人々の足は向かうことは少ないであろう。能力のないやつなんか働かせることはない、邪魔になるだけだ、金でもやっておけという社会にするつもりなのか、金もやる必要はない、適当にほっとけという社会にするつもりなのかは必ずしも定かでないが、どちらにせよ、使えばそれなりに役立つ人的資源を無駄に腐らせるような社会にまともな未来があるとは思えない。

5 ドイツの教訓、日本の教訓


 とはいえ、そうなればますます公的職業紹介の責任は重く、その運営は適切でなければならない。昨年以来ドイツで行われている労働市場改革は、日本の公共職業安定所にとっても他山の石であり、教訓とすべき点が多々あるように思われる。
 ドイツでは、連邦労働社会省の管轄下にある公法上の法人である連邦雇用庁が公的職業紹介事業を担当している。2002年に入って、連邦雇用庁及び地方労働局が職業紹介業務統計を粉飾していたことが明るみに出、シュレーダー首相は雇用庁の改革に乗り出した。3月に施行された第1段の改革では、理事会や監査役会の設置等の組織改革、公共職安に業績評価制度を導入して成績の良い職員に報奨金を与えるとともに、民間紹介事業を自由化(許可制から届出制)し、仲介に成功した民間紹介所に1500〜2500ユーロの成功報酬を支払うことが実施された。第2段階の改革内容は、フォルクスワーゲン社のハルツ取締役を座長とする「労働市場改革検討委員会」で審議され、総選挙を目前に控えた8月16日に発表された。
 その目玉となるのは、公共職安をジョブセンターに再編し、ここに労働者派遣事業を行う人材サービス機関を付設するというものである。失業期間が6ヶ月を過ぎると、失業者は自動的にこの機関に登録され、有期で企業に派遣される。失業者は人材サービス機関に雇用され、社会保険にも加入し、試用期間中は失業給付と同額を受け取り、通常の雇用関係に移行すれば通常の賃金が払われる。派遣を拒否すれば失業給付の支給は停止される。
 社会民主党政権としては大変思い切った改革であったが、ここには、公的職業紹介であることに安住することへの警告が示されていると読むべきであろう。総合規制改革会議では上述のように愚かな議論もされているが、一方で現在の公共職業安定所の挙げている実績に対する厳しい批判の目がそれを可能にしていることを忘れてはならないだろう。公共だからだめなんだという声が支持を得れば、もっと民間委託をと言う方向に流れるのはどの社会でも変わらない。
 日本のハローワークは粉飾スキャンダルを起こしたわけではないが、だからといって何もしないでいいわけではない。ハルツ委員会で打ち出された人材サービス機関の考え方など、労働行政側から積極的に打ち出してもいいくらいではなかろうか。奥谷委員は民業圧迫といって反対されるかも知れないが、派遣会社や民営事業所は失業給付を支給しているわけではないのである。

6 ハローワークの将来


 中長期的な公的職業紹介の将来像としては、現在イギリスを始めとするEU諸国で取り組みが進められているいわゆる福祉給付との連携が鍵になってくるように思われる。そして、規制緩和関係で持ち出されている地方公共団体への移管云々の話に対しても、もっと深いレベルで議論を展開していく必要があるように思われる。
 いうまでもなく、福祉行政は地方公共団体、それも都道府県レベルと言うよりは市町村レベルの所管であり、その行政水準もさまざまである。生活保護と職業紹介を連携させるといっても、そう簡単なものではない。今の福祉事務所に職業紹介を行わせて成果が期待できるわけではないし、ハローワークの方もあまりおつき合いしたいとは思っていないであろう。ここはおそらくかつての地方事務官制度に匹敵するような組織的イノベーションが必要な領域であるように思われる。
 これまで公的職業紹介における国と地方の関係というと、産業政策を背景とした都道府県レベルの議論が中心になりがちであり、地方事務官制度廃止の際のいきさつもあって、都道府県側にやや感情的な議論が見られがちであったが、考えてみれば都道府県は中二階に過ぎないのであって、地元に根ざしているのは市町村であり、そもそも公的職業紹介も戦前市町村レベルで始まったものでもある。国レベルの雇用政策と市町村レベルの福祉ニーズとをリンクさせるような日本型「福祉から雇用へ」政策を、どういう組織メカニズムで実行していくのか、規制緩和キョウソウ曲が終わった後の最大の課題であることは間違いない。