「週刊社会保障」原稿
ＥＵの雇用戦略・社会保障戦略が示唆するもの
第１回：総論と雇用戦略
１ はじめに
ここ数年来の日本における労働・社会政策は、アングロ・アメリカンモデルとでもいうべき市場原理最優先のイデオロギーをかざしてこれまでの制度や政策を否定的に捉え、その根本的改革を求める考え方と、日本的な雇用システムの一定の合理性を示しつつ、漸進的な改革を唱える考え方の間でせめぎ合いつつ、次第に前者の方向に傾きを強めつつあるように見える。その際、ヨーロッパの労働・社会政策は、労働市場が硬直的で福祉が過剰な望ましくないモデルとして、いわば反面教師的なまなざしで見られることが多かったようである。
今日の日本の経済政策、社会政策全般に渉る総合企画書とでもいうべき位置にあるのが、小渕内閣時代に設置された経済戦略会議の答申「日本経済再生への戦略」（１９９９年２月）であろう。この会議において理論的リーダーシップをとった竹中平蔵氏が、現在経済財政担当大臣兼金融担当大臣として経済の舵取りを担っていることからしても、その重要性はますます高まっていると考えられる。
この答申は、その冒頭において、「戦後の日本経済の飛躍的な経済成長の原動力となってきた日本的システムの至る所に綻びが生じ、これが日本経済の成長の足枷要因として作用し続けている」という基本認識を明らかにしている。第１に、「日本型の雇用・賃金システムや手厚い社会保障システムが制度としてのサステナビリティー（持続可能性）を失いつつあ」り、「新しいセーフティ・ネットの構築が急がれる」という。第２に、「過度に平等・公平を重んじる日本型社会システムが公的部門の肥大化・非効率化や資源配分の歪みをもたらしている」という。第３に「日本的経営システムを一段と効率的なものに改める必要がある」という。こういった認識枠組みは繰り返し宣伝され、今では常識化してしまったように見える。
答申は、「これまでの日本社会に見られた『頑張っても、頑張らなくても、結果はそれほど変わらない』護送船団的な状況」すなわち「モラル・ハザード」が「現在の日本経済の低迷の原因の一つ」だと言い、「過度な規制・保護をベースとした行き過ぎた平等社会に決別し、個々人の自己責任と自助努力をベースとし、民間の自由な発想と活動を喚起」せよと述べ、その上で「倒産したり、失業した人たちに対して、相応のセーフティ・ネットを用意」すべきだという。長期雇用慣行を「モラル・ハザード」として批判し、失業者に失業給付を与える方がいいという論理である。こういった診断や処方箋が、今日の労働・社会政策の推進に対して大きな影響力を行使しているのである。
興味深いのは、同答申がそういう路線を「アングロ・アメリカン・モデルでもヨーロピアン・モデルでもない、日本独自の「第３の道」とでもいうべき活力のある新しい日本社会の構築」と称していることである。問題はここで「ヨーロピアン・モデルでもない」とあっさり切り捨てられているヨーロッパ社会に対する驚くべき無関心さである。確かに、ある時期までのヨーロッパ社会は過剰なまでの労働者保護と福祉に彩られていた。経済戦略会議に代表される構造改革論者のヨーロッパ像はその状態で固定したまま、論ずるにも足りないものと見なしているのであろう。しかしながら、１９９０年代に入ってからヨーロッパ社会は大きな自己変革に向けて動き出している。それは競争力を高め、企業や労働者の適応能力を向上させるための構造改革の試みであるが、決してアングロ・アメリカンモデルに追随しようとするのではなく、ヨーロッパ社会の伝統をきちんと踏まえながら、それこそ「ヨーロッパ独自の「第３の道」」を構築しようとしているのである。
かくして、経済戦略会議以来の日本の労働・社会政策改革論には二重のねじれが存在する。ヨーロッパ社会の構造改革の方向性に目をふさぎ、それがある面において目指そうとしている日本社会のメリットをモラルハザードとして捨て去ろうとし、その言に反してアングロ・アメリカン・モデルへの一辺倒を慫慂しているのである。こういった言説がまかり通ってきた原因の一つは９０年代から引き続くアメリカ経済の好調さであったと思われるが、エンロンやワールド・コムを初めとしたアメリカ大企業のスキャンダルで、その信頼性にはかなりの疑問符が付せられるようになってきたように思われる。今こそ、改めてここ数年来の支配的言説から自由になり、労働・社会政策のあり方について根本から考え直すべき時期が来ているのであろう。
その際、ヨーロッパ社会がこれまでの社会システムをどのように自己改革しようとしているのかを知ることは、思考の補助線として大変有効であると思われる。本稿では、そのために必要な情報を要約して提供したい。
２ 労働・社会政策思想の転換
ＥＵの労働・社会政策が大きく転換したのは９０年代前半である。それまでは企業内部では労働者保護を拡充し、社会全体では福祉を手厚くしていくことが目指されていた。しかしながら、８０年代に英米で新自由主義に基づく政策が実行されて一定の成果を上げる一方、欧州大陸諸国では失業率は１０％を超え、若年失業率は２０％を超え、長期失業率は５０％以上という有様で、当時のドロール欧州委員会委員長も路線の転換に踏み切らざるを得なかった。
もともと、完全雇用はソーシャル派のテーゼである。社会民主主義者は眼前に存在する失業を自発的なものとして放置する自由主義者を批判し、マクロなケインジアン政策とミクロな失業者援護策によって失業の解消を図ることを主張する。しかしながら、手厚い福祉や労働者保護と雇用の間にトレードオフ関係が存在するという主張がなされると話は複雑になる。労働市場の規制緩和や社会保護の水準低下こそが雇用を拡大する道であるということになるからである。
ＯＥＣＤの雇用戦略に代表されるこういったネオ・リベラリズム的な挑戦に対するＥＵの応戦が、９０年代後半のＥＵ社会政策の中心に位置するＥＵ雇用戦略であり、その出発点に位置するのが、９３年の『成長、競争力、雇用−２１世紀に向けての挑戦と進路（白書）』（ドロール白書） である。同白書は、労働市場の硬直性を構造的失業の原因とし、労働市場の柔軟性を高め、企業の競争力を高めるための措置を加盟国に提言している。ここでの処方箋がこの後の欧州雇用戦略の主たる内容として実施されていくのであるが、実はこれと同時期に、より深く突っ込んで戦後福祉国家のあり方を見直す試みが、欧州委員会の雇用社会総局によって遂行されていたのである。
それは、９３年の『グリーンペーパー欧州社会政策：ＥＵの選択肢』 と９４年の『欧州社会政策：ＥＵの進路（白書）』 である。そこでは、税制と社会保険を通じて活動人口から非活動人口に所得を移転するという福祉国家のあり方が、ヨーロッパの競争力を維持するという観点から問題であるだけでなく、富の創造が資格の高い労働力に委ねられる一方で、所得は増大し続ける非活動人口に移転されるバラバラな社会になってしまうという観点から批判され、どの個人もが生産のみならず社会全体の発展への活動的な参加を通じて貢献できるようなアクティブな社会が目指すべきとされる。福祉国家の背後にある連帯という価値観は断固維持すべきだとしつつ（つまり経済的競争力のみを重視するネオ・リベラリズムを明確に批判しつつ）、これまでの所得の再分配という消極的な連帯のあり方から、経済活動に参加する機会のより良い分配というより積極的な連帯方式にシフトしていくべきだとし、これからは雇用に最優先順位を与えて、全ての人を社会に統合していくことが目標にならなければならないと主張するのである。
そもそも仕事というものは所得を提供するというだけではなく、個人の尊厳であり、社会的つながりであり、認知であり、生活を組織する基礎なのだ、と彼らは哲学的な議論に踏み込み、いまや社会問題は社会の上層と下層の不平等にあるのではなく、社会の中に居場所のある者(those who have a place in society)と社会からのけ者にされてしまった者(those who are excluded)との間にあるのだ、と新たな視角を提示する。また、人口の高齢化という趨勢に対しても、短縮する一方の職業生活の期間を延長の方向に反転させることを主張している。
とすれば、もろもろの社会的給付などではなく、雇用政策こそが社会政策の中核でなければならない。旧来の欧州福祉国家モデルの大転換である。この政策転換をリードしてきたのが１９９７年以来進められてきたＥＵ雇用戦略である。１９９７年６月に合意されたアムステルダム条約による雇用政策条項は、欧州理事会の「結論」→閣僚理事会の「雇用指針」→加盟国の「年次報告」→閣僚理事会の「検査」と「勧告」→閣僚理事会と欧州委員会の「合同年次報告」→欧州理事会の「結論」という政策協調サイクルを明確に規定し、全ての加盟国が真剣に雇用政策に取り組まざるを得ないようにした。
３ ＥＵ雇用戦略−フル就業を目指して
雇用指針は、エンプロイアビリティ、起業家精神、アダプタビリティ、機会均等という４本柱からなるが、その前に「フル就業(full employment)」が目的として設定されている。「完全雇用(full employment)が雇用政策の目標であるのは当たり前ではないか」と思われよう。しかし、ここでいう「フル就業」は我々が日常使っている「完全雇用」とはニュアンスが違う。ここでは「リスボン欧州理事会で設定されたフル就業という目標を達成するため」云々という表現が出てくる。リスボンで何が設定されたのか。
就業率という数値目標である。現在６１％である就業率を２０１０年までに７０％に引き上げること、女性の就業率を現在の５１％から２０１０年までに６０％に引き上げること、これである。なお、ストックホルム欧州理事会では、２０１０年までに高齢者（５５〜６４歳層）の就業率を５０％に引き上げるという目標を追加している。これらは２００２年雇用指針で明示され、加盟国にこれに基づいて国別目標を設定することが求められている。
通常、雇用政策の指標として使われるのは失業率であろう。しかし、ＥＵ雇用戦略は失業率を下げることそれ自体を目標にしていない。その代わりに就業率を引き上げることを目標にする。こちらを指標にとるということは、失業者を非労働力化することで失業率を引き下げるというやり方はとるつもりはないということである。むしろ、さまざまな原因から非労働力化している人々が労働市場に参入できるようにしようという発想である。雇用戦略の焦点が目の前の失業をどうするかという次元ではなく、長期的な社会全体の持続可能性をいかに維持向上させていくかという次元におかれていることが窺えよう。
ここには、かつて多くの加盟国でとられてきた早期退職優遇制などの労働供給制限政策への反省がある。９９年５月の『全ての年齢層のための欧州をめざして：世代を超えた連帯の促進』 は、早期退職優遇制はその目的であった若年者雇用の創出にさえ有効でなく、今後人口が高齢化する中で早期引退の趨勢が続けば労働力不足と老人扶養負担の増大をもたらすだけだと警告した。
こういう形でフル就業が目標とされる背景には、欧州社会モデルの中核であるべき社会保護制度なかんずく年金制度が今のままでは持続可能ではないという厳しい認識がある。ＥＵは年金政策においても、年金問題を財政計算問題に矮小化することを厳しく戒め、問題の根源たる就業率の引き上げを中核的目標として打ち出した 。後述するように、ようやくＥＵレベルでの年金戦略が始動し始めたところであるが、そこにおいても、最大の重点は高齢者の就業率の引き上げに置かれている。ＥＵの雇用戦略と年金戦略は、実は同じことを表と裏から語っているといってよい。前記就業率目標に加え、２００２年のバルセロナ欧州理事会では、２０１０年までに就労引退年齢を５歳引き上げるという野心的な目標を設定した。
もう一つのフル就業のターゲットは、長期失業者やもはや失業者としてカウントすらされない福祉受給者である。彼らにとって、失業していたり、福祉受給者でいた方が、なまじ就職するより収入がいいとすると、就職へのインセンティブが働くはずがない。これは「失業の罠」とか「貧困の罠」と呼ばれているが、そこまでいかなくても、低賃金で働いている人に保険料や税金がかけられて手取りが少なくなる一方、失業給付や福祉給付は極めて手厚いという現象は、ヨーロッパの福祉国家では一般的に見られる。そうすると、少々手取りが増えるからといって、わざわざ面倒くさい仕事をしようとするインセンティブはかなり弱まる。そこで、「メイク・ワーク・ペイ」、仕事を引き合うようにするというのが政策目標となる。
この問題については、ＥＵは社会保障改革の観点からも「雇用親和的（エンプロイメント・フレンドリー）な社会保障制度」という政策方向を示している 。その中で、特に失業保険（アンエンプロイメント・インシュランス）を就業能力保険（エンプロイアビリティ・インシュランス）に発展させることを求めている。すなわち、今までの失業保険は、一時的に仕事を離れているが、じきに以前と同じような仕事に就くことを前提に組み立てられているが、今日の労働市場はより高い技能、新しい技能を求めており、求職者はこれに応えなければならない。現行の失業保険制度は、失業者に無技能、低技能のまま手当てを支給し続けることで、彼らを労働市場から排除する結果となっている。これを、失業者が技能を身につけ、向上させることを支援するような制度、言い換えればエンプロイアビリティを高めるための保険制度に変えていくべきである、と。
ここが、給付は社会的コストに過ぎないと考える新自由主義とはっきり異なる点である。新自由主義の立場からすれば、仕事を引き合うようにするのは簡単だ、給付を引き下げろ、止めてしまえ、となるであろう。しかし、それでは、無技能労働者が無技能のまま、無技能でもできる不安定雇用への出入りを繰り返すだけに終わることになる。市場原理主義は逆に彼らを「ワーキング・プアの罠」に落とし込んでしまう。彼らに適切な技能を付与し、安定的な雇用に持っていくことこそが、本当の意味で「失業の罠」「貧困の罠」から脱却させることだというのが、ＥＵ雇用戦略の基本的な考え方なのである。
仕事を引き合うようにするには、低賃金労働者の手取り賃金を引き上げる必要もある。ワーキング・プア生活は「おいしい失業」よりも魅力的ではない。とはいえ、いたずらに最低賃金を引き上げてしまえば、使用者にとってそういう労働者を雇うインセンティブが失われてしまう。そこで、これは雇用労働政策を超えるものであるが、ＥＵは労働への課税を引き下げて、その分を環境税やエネルギー税で対応すべきとの政策を打ち出している。
ＥＵにおいては税制の調和は各加盟国の主権がぶつかり合い、なかなか進展しない分野であるが、１９９９年には労働集約的サービスにおける付加価値税の引き下げ指令が採択され、各国で実施されている。日本で税制改革の議論がされる際、雇用親和的であるかどうかといった論点はあまり重視されていないようであるが、もっと重視されてもよいであろう。
ここまで読んでくると、ＥＵは社会の持続可能性のために労働力総動員政策をとろうというのか、との感想を持たれる向きもあるかも知れない。ある意味ではイエスである。しかし、それを経済政策の次元で理解すべきではない。その背後には「欧州社会政策グリーンペーパー」や「欧州社会政策白書」で高らかに唱い上げられた、仕事を通じて万人を社会に統合するという哲学が息づいているからである。雇用戦略の目標であるフル就業は、経済的次元における人的資源のフル活用としてのみならず、社会的次元における社会的統合戦略における社会へのフル統合として捉えられなければならない。