第２回：社会的統合戦略と年金戦略
３ 社会的排除と戦う戦略
これは雇用戦略と並ぶＥＵ社会政策の第２の大戦略である。雇用戦略が１９９７年に始まったのに対して、こちらは２０００年に開始されたばかりである。雇用戦略におけるフル就業という目標が、社会的統合戦略における社会的統合という目標とオーバーラップしていることは既に述べたとおりであるが、こちらの戦略の内容を少し紹介しておこう。これは特に日本において、社会的排除という問題視角が政策当局に欠如しているかに見受けられることからも特に重要であると思われる*1。
社会的排除という問題意識が対象とする領域は貧困という問題意識のそれと重なるところが大きい。違うのは問題を社会の上層と下層の不均等にあると捉えるのではなく、社会の中に居場所のある者(those who have a place in society)と社会からのけ者にされてしまった者(those who are excluded)との間にあると捉えるところにある。単に所得が不十分だということではなく、職業生活を中心として住宅、教育、医療、サービスといった多くの分野での社会の分断という危険をはらみ、排除された者の怨恨は暴力や麻薬、ひいては人種差別主義や政治的過激派の温床ともなる。それゆえ社会政策の目的はもはや所得維持にとどまらず、人々が社会の中にいるべき場所を見つけることを助けるというもっと野心的な目的を追求することになる。
この問題がＥＵレベルで取り上げられるようになる転機もリスボン欧州理事会であった。直前に出された欧州委員会の「インクルーシブな欧州の建設」を踏まえて、貧困と社会的排除の根絶に向けて目標を設定するように求めている。そして、ニース欧州理事会では雇用戦略と並んで社会的統合戦略を樹立し、「貧困と社会的排除と戦う諸目的」を承認するとともに、加盟国に国別行動計画を提出するよう求めた。
「貧困と社会的排除と戦う諸目的」は、雇用戦略における雇用指針に相当するもので、こちらも４つの柱からなっている。第１は雇用への参加と万人の資源、権利、財及びサービスへのアクセスを容易にすること、第２は社会的排除のリスクを予防すること、第３は最も弱い立場の人を支援すること、第４はあらゆる関係者を動員すること、である。
２００１年６月に提出された国別行動計画を踏まえて、欧州委員会は１０月に社会的統合に関する合同報告を公表し、１２月のラーケン欧州理事会で社会的統合指標とともに正式に承認された。社会的排除との戦いはいまやＥＵの社会政策の中核的地位を占めるに至っており、問題意識すらない日本との懸隔は拡大する一方であるように見える。
日本でいえば、これは生活保護制度の抜本的見直しという政策課題に連なるであろう。特に最近のホームレスの激増という事態に対しては、政府のイニシアティブではなく、議員立法としてホームレス法が制定されたが、これはホームレスという極端な形で現れた人々だけに限定される問題ではない。失業や倒産によって収入の道を絶たれた人々に対する最後のセーフティネットであるべき生活保護が、労働可能であるという理由で支給を拒否されている一方で、健康な体を持ちながら生活保護を受給し続けている人々もいるという事態は、いつまでも許されるものではないであろう。最近のイギリスやドイツの例に見られるように、労働可能であれば雇用保険受給者であろうが生活保護受給者であろうが無用の区別をすることなく、雇用を通じた社会への参加への道をある程度強制的にでも提供していくべきであろうし、そのことを前提にして、様々な理由で苦境にある人々を広く受け入れるような仕組みに組み替えていく必要があると思われる。
なおこの関係で、ＥＵの障害者政策が、９０年代を通じて、福祉から雇用へと大きく転換してきたことも付言しておく必要があろう。これは、消極的、依存助長的な障害者所得維持政策が公的支出の増大をもたらしており、人口高齢化の中で障害者も活動人口として経済的負担を背負ってもらう側に回ってもらう必要があるという認識に基づいている。今日、ＥＵの障害者政策は、非差別、雇用、社会的統合の３原則のもと、メインストリーミングを目指している。これは、障害を正常からの逸脱としてではなく、人間の多様性と捉え、恩恵ではなく権利を、分断と排除ではなく市民権と統合を唱道する。これに基づき、既に２０００年には、一般機会均等指令が制定され、性別以外の障害、年齢、人種・民族、思想・信条、性的志向に基づく差別とハラスメントが禁止された。
４ 年金戦略
雇用戦略、社会的統合戦略に続く第３の戦略として年金戦略が登場したのは２０００年から２００１年にかけてで、昨年ようやく第１回目の各国の行動計画が提出されたところで、まだ政策サイクルが十分に回転し始めたとは言えない状況にある。
以下では、様々な政策文書に示されたＥＵ年金戦略の最も重要なポイントを簡単に述べたい。先ず何より初めに強調されるべきことは、年金制度の持続可能性は財政的観点からのみ判断されてはならず、社会的持続可能性を確保することこそが重要なのだということである。従って年金を持続可能にする戦略は年金計算のパラメーターの調整にとどまってはならない。問題の根源に取り組まなければならない。では問題の根源とは何か。
年金の将来を人口学的従属人口比率(demographic dependency ratio)（老齢人口（６５歳〜）／生産年齢人口（１５歳〜６４歳））で考えれば、１９６０年には１６％だったものが２０００年には２４％となり、そして２０５０年には５３％に達するのであるからまことにやっかいである。これを出生率の急上昇で押し止めようとしても、彼らが労働市場に登場して効果を発揮し始めるのは２０年後である。移民で補うというのはすぐに効果を発揮するだろうが、それがポジティブである保証はない。むしろ（今までの経緯が示すように）失業者として滞留し、社会的排除の対象となり、かえって社会の負担となる可能性が高い。
しかしながら、年金制度の持続可能性は人口学的従属人口比率に掛かっているのではない。経済的従属人口比率(economic dependency ratio)に掛かっているのである。人口学的には生産年齢人口であっても働いていなければ経済的には生産人口ではない。人口学的には老齢人口であっても働いていれば経済的には立派に生産人口なのである。
現在の就業率をそのまま未来に延長したのでは年金は持続できない。年金を持続するためには就業率を引き上げなければならない。この極めて単純な原理が、ＥＵ年金政策の中核である。いやほとんど全てとすら言ってもよい。なぜなら、就業率の引き上げ以外は「追加的なアプローチ」として無造作に一括されているのであるから。
この戦略を「長寿化を年金受給期間と活動的雇用期間との間でシェアしようという考え方」という大変魅力的な表現をしている。日本においても、年金問題を世代間のゼロサムゲームの論議に縮減することなく、その本質である就業率の議論に持っていけるかどうかがポイントとなろう。一つの考え方として、年金支給開始年齢を「生まれてから何年」という数字だけでなく、「死ぬまで何年」という数字と合わせて議論することが、検討されてもよいのではなかろうか。
ちなみに、最近流行の新自由主義経済学は、賦課方式では人口の高齢化に対応できないから、積立方式に変える必要があるといった議論を展開するが、そもそも、いかなる方式をとろうが、現役世代から引退世代に資源を移転しなければならないことに変わりはないのである。積立方式といえども積み立てられるのは債券証書に過ぎない。お金は置いておけば勝手に増えていくというのは利子産み資本の幻想である。将来の現役世代が生産活動で産み出した付加価値の一部を引退世代に移転する際に、どういう理屈を付けるかというだけの違いに過ぎないのである。国民経済全体で見れば、現役世代が産み出す以上のものを引退世代が受け取ることはない。賦課方式で払えないならば、積立方式でも払えるはずはない。
さて、このシナリオを実現するには課題は多い。まずは年金制度自体が早期退職のインセンティブを与えている例が結構ある。年金を持続可能にするための雇用政策の足を年金自身が引っ張っているのではお話にならない。それから高齢者が労働市場から出ていきたくなるような様々な障害を解消しなければならない。また、高齢労働者にとっては労働負荷や安全衛生も重要であり、配慮が必要である。さらに、高齢期にパートタイムで働きながら部分年金を受け取るという柔軟な引退方式も考える必要がある。
就業率引き上げのもう一つの戦力は女性である。しかし、女性の就業率を引き上げるためには仕事と家庭生活の両立を可能にする必要がある。育児や介護など家庭責任に対して支援がなければ女性は労働市場にとどまれない。結果として、さらに少子化が進み、長期的に高齢化を増幅し、年金財政をさらに追い込むことになる。このあたりは日本でも口が酸っぱくなるほど言われていることではあるが、なかなか進展が見られないところでもある。
５ 医療・介護戦略(未満)
これは現時点ではまだ始動しておらず、準備段階にある。医療・介護制度は年金にもまして各国で仕組みが異なり、政策協調は難しい。しかしこれは経済サイドの圧力が社会政策サイドを動かしつつある領域である。それは単に年金と同様の高齢化の財政圧力のゆえだけではない。市場統合というEUの存立基盤と各国の医療制度との相克が露わになりつつあるのである。
ＥＵでは、医療を市場に委ねることはできないという合意のもと、医療は加盟国の主権に属すると明記している。しかしながら、これで制限されるのはEUレベルの医療政策なのであって、EUレベルの競争政策ではない。ヒト、モノ、サービスの自由移動によるEU共通市場の形成は、EUの大目的である。そして、医師や患者もこの自由移動すべきヒトであり、医薬品、医療器具もこの自由移動すべきモノであり、医療サービスやそれを賄う保険サービスもこの自由移動すべきサービスに当たる。かくして、EUレベルの医療政策は不在のまま、自由市場主義が医療分野に適用されてしまう可能性が出てくる。
最近特に大きな問題となったのは、国外で受けた治療の費用償還を国内医療保険に請求した事例で、欧州司法裁判所はこれを認めた。これは実物給付制の国でも適用される。いくらでも自由に国外で治療を受けられて費用は自国の社会保険から出るのであれば、各国にとって医療費抑制や医療水準確保の手段は失われることになるし、国外に治療に行けるのはより豊かな人々であろうから、医療政策の目的である公平の原理も危機にさらされる。
また、保険サービスは金融サービスの一つであり、その自由移動はＥＵの大原則である。保険商品の価格や条件を実質的に規制することは許されない。しかしながら、民間医療保険の価格や条件は直ちに社会保護たる医療保険に影響を及ぼす。保険医療の価格設定による医療政策の余地が狭まるのである。さらに、医薬品や医療器具はいうまでもなくモノの自由移動の対象である。しかし同時にこれらを保険の対象に認めるか、またその価格設定をどうするかは各国の医療保険制度の根幹に位置する。
以上から、近年、EUレベルの医療政策の確立を求める声が高まってきている
結論
以上述べてきたように、ヨーロッパ社会はいま、これまでの保護と福祉に彩られた社会から、仕事を中心に据えた社会に向けて大きく舵を切ろうとしている。しかしながら、それは単なる否定ではない。根っこにある哲学をしっかりと維持しつつ、その現れ方については抜本的な改革をしようとしているのである。
変わらないものは連帯の理念である。社会というものを単に個人が競い合うゲームの場としてのみ捉えるのではなく、協同の精神に基づいて成員が協力し合うべき共同社会と捉える視点はあくまでも貫かれている。しかしながら、その連帯のあり方については抜本的な改革をしようとしている。資源の配分に基づく連帯から機会の配分に基づく連帯へ、消極的連帯から積極的連帯へ、一言でいえば福祉から仕事へ、連帯のあり方を大きく変えようとしているのである。
歴史を振り返ってみれば、産業革命以前の農村共同体では、社会の生産機能と福祉の機能は家族や村落に結合されていた。産業革命はこれを分断した。生産の場は福祉の機能を失い、福祉の機能は慈善団体、宗教団体、労働組合などを経て、やがて国家に集約されるに至った。資本主義を補完する福祉国家の成立である。しかしながら、これまでの福祉国家とは、富の創造に従事する活動的な人々の手によって産み出された所得を、税制と社会保険料という形で国家が吸収し、これを非活動的な人々に移転するというしくみであった。活動的な人々が減る一方で、非活動的な人々が増大していくならば、福祉国家はそれ自体一個の病理に転化する。その果てには少数の働く人々が数多くの働かない人々を負担するという二重社会が待っている。このシナリオにはストップをかけなければならない。
しかしながら、ヨーロッパ社会はあくまでも連帯の理念を堅持しようとする。連帯を解消し、全てを市場に委ねることで事態の解決を図るというアングロ・サクソン流の処方箋はきっぱりと拒否する。新たな連帯の処方箋は、いってみれば、生産の場に福祉の機能を再統合しようとするものと言えるであろう。社会のいかなる成員も、生産の場に何らかの形で参加することを通じて、成員たるにふさわしい公正な所得を獲得できるような社会を目指すことによって、二重社会という福祉国家の病理を解消し、公平で活力のある社会を実現しようとするものである。
ヨーロッパ社会は、この方向に今日の社会問題を解決する連立多元方程式の解を見出している。構造的失業を解消し、就業率を高めるというマクロ雇用政策の解、自営業や協同組合により草の根の働く場を作り出す産業政策の解、労使共同で企業経営していくというミクロ経営政策の解、いかなる差別もなく、万人が均等に社会に参加できるという人権政策の解、社会からドロップアウトした人々を仕事を通じて社会に再統合するマクロ社会政策の解、人口の長寿化を憂うる必要のない持続可能な年金という解、これら全ての解は、仕事を中心に据えた連帯という一個の解が各平面に投影されたものであるといえよう。
それは、（もとより全面的にではないにしても）ある面ではこれまでの日本社会が無意識のうちに形成してきた社会のあり方に近い面がある。今、日本社会が真に「アングロ・アメリカン・モデルでもヨーロピアン・モデルでもない、日本独自の第３の道」を構築しようとするのであれば、まさにそういうヨーロッパが学ぼうとしている日本社会のあり方をしっかりと踏まえた上で、何が足りなかったのかをじっくり考える必要があろう。おそらく日本社会の欠落は、機会均等の精神と社会的排除への無関心にあるのではなかろうか。インサイダーにのみ仕事を通じた参加と公平な所得を確保していても、そこからこぼれ落ちるアウトサイダーが増大していけば、社会全体の不均衡は拡大する。人権感覚に裏打ちされたマクロ社会政策の観点こそが、今日の日本にもっとも求められているものであろうと思われる。