雇用調整助成金の歴史と新たな休業支援金の考察

　2020年は同一労働同一賃金やパワハラなど新たな労働政策の門出となるはずでしたが、年初から世界的に急速に蔓延しパンデミックとなった新型コロナウイルス感染症への緊急対策が続々と打ち出される中で、労働政策においても注目すべき動きがいくつもありました。テレワークやフリーランスといった新時代的なトピックと並んで、改めて注目を集めたのは、近年「行き過ぎた雇用維持型から労働移動支援型への転換」というキャッチフレーズの下で、ややもすれば否定的な視線を向けられることの多かった雇用調整助成金であり、さらに休業労働者への直接給付です。本稿では、雇用調整助成金をその前史に遡り、今日までの有為転変の歴史を概観するとともに、今回のコロナ危機への対応ぶりについて比較法的に考察し、さらに新たな休業支援金についてその法的問題点も含めて考えてみたいと思います。

　日本占領末期の1952年、通産省の4割操短勧告に基づき、綿紡績各社で操業短縮とそれに伴う一時解雇が行われた際、労働省は昭和27年4月23日職発第281号「綿紡績業における操業短縮に伴う一時離職者に対する失業保険金給付事務について」において、一定期間後の再雇用を条件とする一時解雇に対して、「一時離職」と呼んで失業保険金の支給を認めたのです。

　その後、1953年末からは多くの業界で金融引締めの影響で企業整備が続発し、労働省は翌1954年7月15日に職発第409号「一時帰休制度に関する失業保険の取扱いについて」を発出し、この取扱いを一般化するとともに、手続きを細かく定めました。その主たる対象は石炭、造船業等でした。同通達附属の「操業短縮に伴う一時帰休制度に関する計画」（7月5日付）^*1は後の雇用調整給付金（助成金）に発展していく原型であり、それを失業給付という枠組みの中で何とか実現しようとしているものであることが窺えます。失業保険制度の枠内で対応するために、雇用の予約がされている－言い換えれば内定状態にある－者を離職者として失業保険の給付対象としようとするもので、理論的にはかなりアクロバティックなものでした。

　他方、1953年に議員立法として成立した「昭和二十八年六月及び七月の大水害による被害地域における事業所に雇用されている労働者に対する失業保険法の適用の特例に関する法律」は、西日本の大水害で適用事業所が被害を受け、やむを得ず事業を停止する場合に、そこに雇用されている被保険者が休業し、休業手当等の支給がなく、他に就労もできない状況にあるとき、これを離職ないし失業とみなし、失業保険金を支給するというものでした。さらにその6年後の1959年、伊勢湾台風等による風水害に対して、政府提出法案として「昭和三十四年七月及び八月の水害並びに同年八月及び九月の風水害に関する失業保険特例法」が成立し、ほぼ同様の対策がとられました。

　これらはいずれも対象地域と対象時期を限定した特例法ですが、これが恒久的な特例措置として規定されたのが、激甚災害に対処するための特別の財政援助等に関する法律（「激甚災害法」）の第25条です。同法は1962年に制定された法律ですが、翌1963年の失業保険法改正時に、その附則で激甚災害法に同条が追加されたのです。規定ぶりはより整備され、激甚災害を受けた政令で定める地域の適用事業所が災害を受けたため「やむを得ず、事業を休止し、又は廃止したことにより休業するに至り、労働の意思及び能力を有するにもかかわらず、就労することができず、かつ、賃金を受けることができない状態にあるとき」に「同法の規定の適用については、失業しているものとみなして失業保険金を支給することができる」こととなりました。これにより、いちいち新たに法律を作らなくても、激甚災害法に基づいて政令で激甚災害に指定されれば、失業保険法、後には雇用保険法の特例が適用されることとなったわけで、これがいわゆる「みなし失業制度」です。そして、2011年の東日本大震災時にはこれが活用され、平成23年3月13日職発0313第1号「激甚災害の指定に伴う雇用保険の特例について」は、上記要件に該当する場合には「実際に離職していなくとも失業しているものとして失業の認定を行い、雇用保険の失業手当を支給できる特例措置を実施すること」と指示していますし、その後も、2016年の熊本地震、2018年の北海道胆振地震、2019年の台風19号など、繰り返し活用されています。

　高度成長期の日本の雇用政策は「職種と職業能力に基づく近代的労働市場の形成」を目指しており、1966年の雇用対策法に規定された助成金は、労働移動支援型の「職業転換給付金」でした。ところが、石油危機さなかの1974年に成立した雇用保険法は、雇用維持型の「雇用調整給付金」を創設し、内部労働市場指向型の雇用政策に向けて舵を切ったのです。ただし、当時の規定ぶりは「景気の変動、国際経済事情の急激な変化その他の経済上の理由により事業活動の縮小を余儀なくされた場合における失業を予防するために必要な助成及び援助」であって、「産業構造の変化」や「雇用の安定」という言葉はありませんでした。同給付金のもとになったのは西ドイツの操短手当であり、外的ショックによる急激な労働需要収縮に対する一時的な雇用維持策でした。その意味では、必ずしも日本的な政策とはいえません。

　ところが3年後の1977年改正で、「産業構造の変化その他の経済上の理由により事業の転換又は事業規模の縮小を余儀なくされた場合」に教育訓練又は休業を行う事業主への助成が追加されました。これにより、短期的な景気循環に伴う雇用調整に対する対策だけではなく、中長期的な産業構造転換をも対象に含めたことになります。前者は欧州諸国でもその例が見られますが、後者は産業構造転換に対応する教育訓練という本来的に政府の雇用政策自体の役割と考えられてきたことを、企業内部の雇用維持措置の一環として行わせようとするものとして、日本独自の政策方向に大きく足を踏み出したものです。その政策思想の背後にあるのは、いうまでもなく職務の特定が希薄で、使用者の命令によってさまざまな職務に従事することを当然と考える日本独自の雇用契約の発想です。職務限定型の雇用システムを有する欧米では、やりたくてもそう簡単にやれない政策です。もっとも因果関係としては、こうした雇用政策思想に基づく企業内部の教育訓練を通じた雇用維持施策が、社会全体に職務無限定型の意識を強化していったという側面もあるのかも知れません。

　1990年代には「失業なき労働移動促進」が政策目標となり、2001年の雇用対策法改正時には「雇用維持から労働移動支援へ」の移行が叫ばれ、労働移動支援助成金が脚光を浴びました。その一方、雇用調整助成金は個別事業所ごとに急激な事業活動の縮小を余儀なくされた場合の一時的な雇用調整への助成として生き残りましたが、その重要性は明らかに下落しました。

　ところが2008年にリーマンショックの影響で日本経済が不況に陥り、雇用情勢が急激に悪化すると、雇用調整助成金の支給対象者や支給金額は激増しました。政府も、雇用調整助成金の要件をかなり緩和することによってこれを促進しました。2012年に出されたJILPTの『雇用調整助成金による雇用維持機能の量的効果に関する一考察』では、雇用調整助成金がどの程度まで失業の発生を防いだのかを実証的に推定していますが、それによると、雇用調整助成金の量的な雇用維持・確保効果として、鉱工業では90万人から120万人前後、全産業（非農林漁業）では150万人前後と推定しています。まさに、「雇用維持」の時代の復活と言えます。1970年代に石油危機によって日本の雇用政策が雇用維持型に大きく舵が切られた歴史のややスケールの小さなデジャビュとして、2008年のリーマンショックによる雇用維持型へのシフトが起こったと評することができるかもしれません。

　ところがさらに、2012年末に第二次安倍内閣が発足すると、翌年の『日本再興戦略』に「行き過ぎた雇用維持型から労働移動支援型への政策転換(失業なき労働移動の実現)」というフレーズが再登場し、労働移動支援助成金を拡充して雇用調整助成金と予算規模を逆転させることが目指されました。「歴史は繰り返す」という言葉が思い出されます。そうしたところに、三度目の外的ショックとして飛び込んできたのが、今回のコロナ禍でした。

　ドイツを初めとする大陸欧州諸国はおおむね雇用調整助成金類似の制度を有していますが、今回のコロナ禍では、これまで同様の制度を有していなかったイギリスでも導入されました。一時的な経済ショックに対しては、公的な財政支援によって雇用を維持しつつ、労働需要の回復を待つ、というこの「行き過ぎない」雇用維持型の政策は、今日においては、少なくともアメリカという例外を除き、先進諸国ではほぼ共通した政策として確立したといっていいでしょう。その対象者数は5月初めの時点で、フランス1,130万人、ドイツ1,010万人、イタリア830万人、新設のイギリスも630万人に上っていました。

　これに対して、日本では2020年2月末に第1弾として、対象事業主の拡大や生産指標、雇用指標、被保険者期間等の要件の緩和等が行われ、4月には第2弾として、これらのさらなる緩和に加え、助成率の引き上げ（大企業1/2→2/3、解雇を行わない場合には3/4。中小企業2/3→4/5、解雇を行わない場合には9/10）も行われました。さらに6月には、解雇等を行わない中小企業について、賃金の60％を超えて休業手当を支給した部分について助成率を10/10にする（トータルの助成率は94％)とともに、コロナ特措法に基づき休業要請を受けた事業主に対しては10/10助成するところまで踏み込みました。同月には、失業給付に合わせていた受給額の上限を8,330円から15,000円に引き上げています。

　一方第2弾では、雇用保険財政が財源であることから当然の制限と考えられてきた雇用保険被保険者が対象という要件を撤廃して、「雇用保険被保険者でない労働者の休業も助成金の対象に含める」こととした点が注目されます。第1弾における被保険者期間6か月以上という要件の撤廃もこれと同様の性格を有するでしょう。

　ところが、5月初めの時点で申請件数約5000件、支給決定件数約500件と、日本の雇用調整助成金は動き出すのにかなり時間がかかりました。マスコミ等では、申請書類の記載事項や添付書類が膨大でわかりにくく、申請に至るまでに膨大な時間とコストがかかるとの批判がされました。石油危機やリーマンショックは大規模な外需型製造業やその関連産業が中心で、人事部にも助成金作業の対応能力があるのに対し、今回のコロナ禍の影響を強く受けた飲食店や対人サービス業などの中小零細企業では、社会保険労務士に頼ることも難しいため、経営者自ら慣れない助成金作業をせざるをえなかったことがその背景にあります。また、リーマンショック時に使われた雇用調整助成金においてその後不正受給等の指摘が少なからずされ、厳格な運用のために手続きが煩雑になった面も指摘できます。

　厚生労働省は急遽、申請書の記載事項を半減するとともに大幅に簡略化し、添付書類も削減するとともに既存書類でも可とするなど、手続の簡素化に努めました。その結果、申請件数、支給決定件数とも次第に増加し、6月初めにはそれぞれ約12万件と約6万件、7月初めにはそれぞれ約36万件と23万件と、利用実績が上がってきました。

　一方、5月初めの時点では、申請や支給の遅れへの批判とともに、雇用調整助成金に代わるより迅速な給付として、企業を通さず直接休業労働者に公的な休業給付を支給する制度が求められるようになったのです。たとえば、日本弁護士連合会は5月7日、上記激甚災害法第25条の特例にならって、今回の緊急事態宣言に伴う事業の休止等にも同様の措置をとり、感染症収束までの間、実際に離職していなくても労働者が失業給付を受給できるよう措置を講じ、事業再開を目指す事業主による雇用の維持を図るべきだと要求しました。また「生存のためのコロナ対策ネットワーク」が4月24日に公表した「生存する権利を保障するための31の緊急提案」の中でも、「東日本大震災の際にも使われた災害時の「みなし失業」を適用し、離職していないが事業所の休業・業務縮小によって賃金も休業補償ももらえない労働者を、雇用保険の失業給付で救済すべきである」と、この制度の活用を求めています。5月11日には安倍首相が、翌12日には加藤厚労相がその実現に積極的な姿勢を示しました。

　ところが、激甚災害法第25条を今回の新型コロナ感染症による休業に適用できるかと言えば、それはできません。なぜならば同法はあくまで地震や台風といった「激甚災害」に対処するための法律であって、新型インフルエンザやSARSのような感染症はその対象外だからです。したがって、もし同様のしくみを今回の新型コロナウイルス感染症による休業に適用したいのであれば、いずれにしろ立法措置が必要となります。おそらく、5月11日、12日ごろには、政府部内において、同法第25条と類似の措置を検討していたのでしょうが、地震や台風といった自然災害とはやはり異なり、政府や都道府県の自粛要請により営業が困難になるという特性から、異なる扱いが必要だという意見が強まったものと思われます。5月14日の報道では、雇用調整助成金を申請していない中小企業の従業員を対象として、休業者に月額賃金の8割程度を直接給付する制度を、新型コロナウイルスの感染拡大を受けた雇用保険の特例制度として設けることとし、関連法案を今国会に提出し、成立次第、給付を始める予定と報じられました。

　この「新型コロナウイルス感染症等の影響に対応するための雇用保険法の臨時特例等に関する法律」は、「新型コロナウイルス感染症等の影響により事業主が休業させ、その休業させられている期間の全部又は一部について賃金の支払を受けることができなかった被保険者に対して」支給する「新型コロナウイルス感染症対応休業支援金」と、被保険者でない労働者について予算の範囲内で支給する「特別の給付金」からなります。しかしここには、労働法上の大きな問題があります。

　問題はこの「事業主が休業させ、その休業させられている期間の全部又は一部について賃金の支払を受けることができなかった」という規定です。労働基準法第26条は「使用者の責に帰すべき事由による休業の場合においては、使用者は、休業期間中当該労働者に、その平均賃金の100分の60以上の手当を支払わなければならない」と定めているのです。この「使用者の責に帰すべき事由」にどこまでが含まれるかについても意見は分かれていますが、今回の特例法の「休業」には、使用者が平均賃金の60％の休業手当を支払わなければならない場合と、支払わなくてもよい場合の双方のケースが含まれることは間違いありません。つまり本法は、使用者に労働基準法に基づき休業手当を支払う義務があるにもかかわらず、休業手当を支払わないために「賃金の支払を受けることができなかった」という、いわば使用者の法違反状態を前提とする給付設計になっているのです。

　一方、労働基準法上の休業手当支払義務のある使用者が休業手当を支払わないために休業支援金を労働者が受給したからといって、そのことによって当該使用者の労働基準法上の休業手当支払義務は消滅することはなく、依然として労働者に対して義務を負い続けていることになります。とはいえ、たとえば労働基準監督官がそういう企業に臨検監督して、休業手当支払義務を履行していないことを発見した場合に、当該労働者が休業手当が支払われないからと、さっさと休業支援金を申請して、受給していたとしたら、法第26条違反として是正勧告すべきかどうか、頭を悩ませることになるでしょう。

　もちろん、法律上の権利義務関係だけからすれば、その使用者は未だ労働基準法上の休業手当支払義務を履行していないのですから、休業支援金を受けた労働者に改めて休業手当を支払うべきでしょう。しかしそうすると、当該労働者は使用者と国から二重に休業補償をもらえてしまうことになります。これはいかにも居心地の悪い結論です。

　しかも休業支援金の支給要件確認書には、事業主が「一部でも休業手当を支払っていませんか、または支払う予定はありませんか」という設問に「支払っていない（予定はない）」にチェックを入れる形になっており、少なくとも職業安定行政は休業手当を支払わないことを公認したように見えます。いやむしろ、休業支援金を受給させながら休業手当を支払ったりすれば、休業支援金の不正受給となり、3倍返しの制裁が科せられる可能性もあります。払わなければならないが払ってはならないという究極のダブルバインドに陥ってしまうのです。