　急激な出生率の低下と寿命の伸びによる人口の高齢化は、先進諸国が今後数十年間共通に直面する課題です。その中でも日本は、韓国やイタリアと並び、２０５０年に６５歳以上人口比率が３分の１を超える最高齢化社会になると見込まれています。この挑戦に対し、近年先進世界共通に、高齢者の雇用就業を促進するという応戦の方向性が明確になってきています。これは特に、最近まで高齢者の早期引退政策をとってきたヨーロッパ諸国において顕著です。これに対し、日本では数十年来にわたって高齢者雇用が雇用政策の重点課題であり続けてきましたが、その方向性は大きく変化してきています。本日は、日本の高齢者雇用政策の推移をその政策方向に焦点を当てて分析するとともに、ヨーロッパにおける高齢者雇用政策の大転換をそれを主導したＥＵの雇用戦略に焦点を当てて解説し、今後の高齢者雇用政策のあるべき姿を考えたいと思います。

　日本の高齢者雇用政策は１９６０年代に外部労働市場政策として高齢者のクォータ制（企業が雇用する労働者の一定割合を高齢者にしなければならないという割当制度)の形で出発し、１９７０年代に内部労働市場政策に転換して定年の引き上げと継続雇用が中心課題となり、そして２０００年代になって再び外部労働市場に着目した年齢差別禁止政策が議論されるようになってきました。

　最初にクォータ制を提起したのは１９６３年の民社党(当時)の中高年齢者雇用促進法案でした。これが１９６６年に職業安定法に取り入れられたのですが、この段階では対象は公的機関だけで、民間企業は空振りでした。民間企業にもクォータ制が適用されたのは１９７１年の中高年齢者雇用促進特別措置法によってです。この時の制度は中高年齢者の適職として選定した職種ごとに雇用率を設定するという仕組みでした。当時は雇用対策全般にわたって、職種別労働市場を前提とした外部労働市場指向型の政策がとられていたのです。しかし、そもそも日本では職種別労働市場が成立していませんし、職種概念も不明確であるため、この制度は実効が上がりませんでした。この点の批判を受けて、１９７６年に企業ごとの雇用率制度となりました。これは企業全体で常用労働者の６％以上の高齢者を雇用するよう求めるものでした。しかし、６０歳定年が努力義務となった１９８６年改正で廃止され、以後は内部労働市場政策が中心となったのです。こういった外部労働市場政策の背景としては、１９６０年代の雇用政策全体が、職業能力と職種を中心とする近代的労働市場の形成を目標にしていたことが挙げられます。しかしながら、それは現実の日本の雇用社会の方向性とは食い違っていたのです。

　定年制とは、労働者が一定の年齢に達したときに労働契約が終了する強制退職制度です。しかしながら、有期労働契約の期間の定めと異なり、定年到達以前の退職や解雇が(定年によって)制限されるわけではありません。この点だけで見れば、これは一定年齢到達を理由として労働関係を終了させる制度であり、労働者の雇用を保障する制度ではないことになります。しかしながら、一般的に期間の定めのない労働契約であっても合理的な理由がなければ解雇することができないという法規範が存在しているならば、これは定年年齢までは雇用の継続を保障するという機能をも有することになります。

　ところが、解雇権濫用法理は１９５０年代に下級審で発達し、１９７０年代になって最高裁が認めたものです。戦前にも定年制は存在していましたが、必ずしも雇用保障的性格は強くありませんでした。終戦直後に労働運動が盛り上がる中で、人員整理を労働側の納得するような形で行うために、年齢を基準として退職させるという仕組みが導入されたのです。いわば、使用者にとっての雇用終了機能と、労働者にとっての雇用保障機能を同床異夢的に組み合わせた制度として産み出されたと言えましょう。当時の定年年齢は厚生年金支給開始年齢と同じ５５歳でした。

　１９５４年に厚生年金保険法が改正され、男性の年金支給開始年齢が１９７４年までかけて段階的に６０歳まで引き上げられていくことになりました。これにつれて１９６０年代から労働組合が定年延長を要求し始めます。この時期は先に述べたように、政府の雇用政策は外部労働市場に向いており、定年制という企業の雇用管理そのものに手を突っ込むことには消極的でした。むしろ、終身雇用や年功賃金といった日本的雇用慣行を変えていくことによって問題の解決を図ろうという考え方が主流だったようです。

　この考え方を転換し、定年延長を正面から政策課題として取り上げはじめたのは、１９７０年代になってからです。１９７３年の雇用対策法の改正で、国が定年の引き上げを促進するという規定が設けられ、併せて定年を引き上げた企業に対して定年延長奨励金を支給することとされました。以後十年あまり、定年延長は予算措置を伴う行政指導ベースで進められていくことになります。

　１９７０年代は、民間大企業を中心に５５歳定年制から６０歳定年制に移行していった時期です。５５歳以下定年は１９６８年には６３％でしたが１９８０年には４０％に減り、逆に６０歳以上定年はこの間２２％から４０％に増えて、ほぼ交差するところまで来たのです。特に１９８０年前後に大手鉄鋼業や銀行などが６０歳定年の実施を決めています。

　これが立法政策の課題として提起されたのは、第２次石油危機に揺れる１９７９年の第８７回国会でした。当時野党の社会党と公明党からそれぞれ「定年制及び中高年齢者の雇い入れの拒否の制限に関する法律案」が提出されたのです。これらは、６０歳(公明案では本則６５歳、附則で当面６０歳)未満の定年を禁止するほか、６０歳未満で年齢を理由として退職させること、年齢を理由とする中高年齢者の雇入れ拒否、職業紹介拒否、中高年齢者を除外する募集広告塔を包括的に禁止するもので、年齢差別禁止法案と呼ぶにふさわしい内容でした。

　この国会で労働大臣が定年延長の法制化を検討する旨表明し、以後雇用審議会で労使の激しい対立の中で７年間にわたり断続的に検討が続けられ、遂に１９８５年に労使の合意が得られ、翌１９８６年に高年齢者雇用安定法という形で成立に至りました。同法は、定年を定める場合には６０歳を下回らないようにする努力義務を設けるとともに、これを実効あらしめるための行政措置規定として、定年引上げの要請、定年引上げ計画の作成命令、その適正実施勧告、さらには従わないときの公表まで盛り込んでいます。義務化を拒む使用者側と強制的規定を求める労働側をぎりぎりのところで釣り合わせた法的技巧でした。

　これに伴い高齢者の雇用率制度は廃止され、助成金制度に代えられました。規制的法政策はもっぱら内部労働市場政策に純化され、外部労働市場政策は助成金に縮減されたわけです。これが再び転換をはじめるのは、２０００年になり、年齢差別禁止政策が浮上してからです。この６０歳以上定年の努力義務は、１９９４年の法改正で義務化され、１９９８年から施行されました。

　この間、５５歳以下定年は１９８５年に２７％、１９９０年に２０％、１９９５年に８％と着実に減少し、２０００年には０．６％となっています。一方、６０歳以上定年は１９８５年に５５％、１９９０年に６４％、１９９５年に８６％と着実に増加し、２０００年には９９％となっています。

　１９９０年代には政策の焦点は６５歳への継続雇用の法制化に移ります。その背景にあるのは年金制度改革、とりわけ厚生年金の支給開始年齢を６０歳から６５歳に引き上げていく必要性でした。もともと、老後の生活保障という観点から、年金の支給開始年齢と退職年齢には密接な関係があります。年金の支給が６５歳からになるのであれば、６５歳までの雇用確保が政策課題として重要になってきます。

　１９８５年の年金改正は、被用者にも非被用者にも共通の基礎年金を設け、被用者もその支給開始年齢は６５歳とされたのですが、附則の暫定措置による特別支給という名目で引き続き６０歳から支給が行われていました(女性については１９８７年から１９９９年まで段階的に６０歳に引上げ）。これを段階的に６５歳まで引き上げようとする年金改正案が１９８９年に国会に提出されたのですが、野党が６５歳までの雇用が確保されていないことを理由に反対したため、自民党のプロジェクトチームが「６５歳までの雇用確保に関する緊急提言」を発表し、これを受けて労働省も慌てて高年齢者雇用安定法の改正に取りかかりました。ところが、年金法案の方は支給開始年齢の引上げスケジュールを削除して成立してしまい、後から駆けつけた労働省は梯子を外されてしまいました。結局、６０歳定年退職者が希望すれば６５歳まで再雇用する努力義務を設ける形で１９９０年に成立し、なんとか法改正の形を整えましたが、年金法政策と雇用法政策の連携の必要性が身に沁みた経験となりました。

　この経験を踏まえて、１９９４年改正では両法政策が歩調を合わせ、被用者の基礎年金の支給開始年齢を２００１年から２０１３年まで(女性は２００６年から２０１８年まで)段階的に６５歳に引き上げるとともに、高年齢者雇用安定法では６５歳までの継続雇用制度の導入の努力義務プラス計画作成指示などの行政措置が設けられました。また、雇用保険制度において、６０歳以降賃金が下落した高齢者にその一部を補填する高年齢者雇用継続給付も創設されています。

　さらに２０００年には、いわゆる２階の厚生年金(かつての報酬比例部分)についても、２０１３年から２０２５年まで(女性は２０１８年から２０３０年まで)段階的に６５歳に引き上げられることとされ、高年齢者雇用安定法では６５歳定年や定年制の廃止も含む６５歳までの雇用確保措置の努力義務という形になりました。

　実際に基礎年金部分の支給開始年齢引き上げが始まった後の２００４年の法改正により、この継続雇用措置の努力義務が法的義務に格上げされ、実際には基礎年金の支給開始年齢引上げスケジュールに合わせて段階的に義務づけられる上限年齢が引き上げられることになりました。ただし、この改正では、労使協定(暫定的に就業規則でも可)によりその対象者を選別することを認めています。

　今回の改正は今年の４月から施行されていますが、その実施状況が去る１０月に公表されているので、見ておきましょう。それによると、５１人以上規模企業のうち雇用確保措置を実施しているのは８４％に及び、しかもその上限年齢は法の義務化スケジュールよりも前倒しし、６５歳以上としている企業が７６％に及んでいます。一方、措置の内容は、定年の廃止は僅か１．２％、定年の引上げも１３％で、８６％が継続雇用措置を選択しています。これは、賃金制度や退職金との関係でいったんゼロベースに戻したいという意向の現れでしょう。

　注目された対象者の選別については、３９％とかなり多くの企業が希望者全員の継続雇用を認めています。これは事実上６５歳定年制と変わりありません。一方、労使協定で選別基準を定めたものが４２％、労使で合意ができず就業規則で定めたものが１９％となっています。

　さて、先程述べたように、２０００年の高年齢者雇用安定法改正では定年制の廃止という選択肢がはじめて政策アジェンダに載ってきました。これは、定年制を年齢による差別と見る立場からすれば、年齢差別禁止政策の萌芽と見ることもできます。一方、同じ２０００年には、労働省が求人年齢制限の緩和を事業主団体に働きかけています(雇政発第１７号「高年齢者雇用促進月間における求人年齢制限緩和に向けた事業主団体等への働きかけについて」）が、これは高齢者雇用政策が再び外部労働市場政策に向きを変えてきたことを示しています。

　この時期、雇用における年齢差別の問題は労働相を超えて他の官庁でも取り上げられるようになりました。１９９９年７月に閣議決定された「経済社会のあるべき姿と経済新生の政策方針」では、「年齢にとらわれない経済社会」という節で「定年制については、定年年齢になれば、意欲と能力にかかわらず雇用契約を終了させるという側面を持つ一方で、その年齢までは概ね雇用が保障されるという制度であり、年功序列型の給与体系や昇進システムとも密接な関係がある。今後、個人の能力、貢献度に応じた賃金・処遇制度の普及状況等を踏まえながら、高齢者の雇用促進の観点から、年齢差別禁止という考え方について、定年制と比較し、検討していくことが求められる。その検討をも踏まえ、高齢者雇用対策を推進する」と明記されています。

　これを受けて経済企画庁に設置された雇用における年齢差別禁止に関する研究会は、２０００年６月、中間報告を発表しました。これは労働行政のように過去の経緯も労使の制約もないので、かなり思い切った議論を展開しています。同報告は、今後は一企業だけでなく社会全体で雇用を保障していく必要があるとした上で、定年制の存在によって意欲と能力にかかわらず一律に雇用がそこで終了してしまう点、労働移動面では中途採用の年齢制限の存在のため中高年労働者の再就職が困難となっている点を指摘し、こういった年齢による一律の取り扱いを改め、年齢による差別の禁止という手段を真剣に検討していく必要があると述べています。その上で、賃金処遇制度を成果主義に変えることや新卒一括採用に代わる採用方法、さらには定年制以外の雇用調整手段として雇用保障の緩和方法も検討すべきだと述べています。（なお、政府の行政改革推進本部に設置された規制改革委員会も、２０００年１２月の「規制改革についての見解」において上記方針や報告を引用して、「年齢差別の禁止といった考え方についても、真剣に検討していくことが必要」といいながら、そのために解雇規制の緩和を求めるという論理展開となっています。）

　これを受けた形で２００１年に雇用対策法が改正され、事業主の責務として「事業主は、労働者がその有する能力を有効に発揮するために必要であると認められるときは、労働者の募集及び採用について、その年齢にかかわりなく均等な機会を与えるように努めなければならない」（第７条）という規定が盛り込まれました。これは前述の行政指導の延長であるとともに、年齢差別禁止を求める意見の高まりをも反映しています。

　同年９月にはこの規定に基づき「労働者の募集及び採用について年齢にかかわりなく均等な機会を与えることについて事業主が適切に対処するための指針」が告示されました。この指針では、まず原則として「労働者の年齢を理由として、募集又は採用の対象から当該労働者を排除しないこと」を求めるとともに、その基礎として「職務の内容、当該職務を遂行するために必要とされる労働者の適性、能力、経験、技能等の程度その他の労働者が応募するに当たり必要とされる事項をできる限り明示すること」を求めています。この考え方は、かつての高度成長期の「職業能力と職種を中心とした近代的労働市場の形成」という政策思想を彷彿とさせるものがあります。

　しかしながら、高齢者雇用政策においては他の政策領域に比べると外部労働市場志向に舵を切り替えるのはそう容易ではありません。そのことを示しているのがこの後に羅列された募集採用に当たって年齢制限することが認められる１０の場合です。ここでは、

②企業の事業活動の継続や技能、ノウハウ等の継承の観点から、労働者数が最も少ない年齢層の労働者を補充する必要がある状態等当該企業における労働者の年齢構成を維持・回復させるために特に必要があると認められる状態において、特定の年齢層の労働者を対象として募集及び採用を行う場合、

③定年年齢又は継続雇用の最高雇用年齢と、労働者がその有する能力を有効に発揮するために必要とされる期間又は当該業務に係る職業能力を形成するために必要とされる期間とを考慮して、特定の年齢以下の労働者を対象として募集及び採用を行う場合、

④事業主が募集及び採用に当たり条件として提示する賃金額を採用した者の年齢にかかわりなく支払うこととするためには、年齢を主要な要素として賃金額を定めている就業規則との関係から、既に働いている労働者の賃金額に変更を生じさせることとなる就業規則の変更が必要となる状態において、特定の年齢以下の労働者を対象として募集及び採用を行う場合、

⑧体力、視力等加齢に伴いその機能が低下するものに関して、採用後の勤務期間等の関係からその機能が一定水準以上であることが業務の円滑な遂行に不可欠であるとされる当該業務について、特定の年齢以下の労働者について募集及び採用を行う場合、

があげられています。これらのうち特に①～④は明らかに長期雇用、年功制を維持することとのトレードオフで一定の年齢差別を容認しようとするもので、事実上雇用慣行を理由にした適用除外を全面的に容認している形となっています。このように年齢制限緩和の努力義務は、定年制の雇用保障機能を評価する内部労働市場法政策と年齢差別禁止を志向する外部労働市場法政策の間でその方向づけに悩みを示す形となっているのです。

　なお、同改正法施行により、年齢不問求人は１％台から１６％台に増えましたが、その後はむしろ減少気味で推移しているようです。厚生労働省は２００３年１月、年齢不問求人の割合を２００５年度までに３０％とする目標を掲げました（職発第０１２２００１号「労働者の募集及び採用に係る年齢制限の緩和に向けた取り組みについて」）。

　厚生労働省は２００１年から「年齢にかかわりなく働ける社会に関する有識者会議」とその下で専門的検討を行う「年齢にかかわりなく働ける社会に関する研究会」を設置して検討を行いました。研究会でもっとも議論が対立したのはやはり年齢差別禁止の考え方を巡ってでした。

　２００３年の報告は「年齢にかかわりなく働ける社会の実現のためには、年齢差別禁止というアプローチをとる必要があるという意見がある一方、年齢にかかわりなく働ける社会というのは雇用における年齢差別を禁止することとイコールではなく、人権保障政策的観点と雇用政策的観点とを区別すべきとの意見や、年齢に代わる基準が確立されていない中で年齢差別禁止という手法を導入すれば、労働市場の混乱を招きかねないという意見があった」と述べ、この問題にはあえて決着をつけていません。しかしながら、定年延長・継続雇用方式と年齢差別禁止方式のいずれのアプローチをとるにせよ、年齢よりも能力を評価軸とする雇用システムの構築が重要であり、このためには、職務の明確化、企業横断的な能力評価システムの整備、能力・職務を重視した賃金・人事処遇制度の普及、多様な働き方の定着が大前提になるとしています。そして、「これらの取り組みを進めることが、学卒一括採用、年功処遇、定年退職といった日本の雇用システムのあり方を決定してきた年齢という要素の重要性を減少させるものであり、結果として、年齢にかかわりなく働ける社会により近づくこと」になると主張しているのです。

　しかし、２００３年の今後の高齢者雇用対策に関する研究会報告「今後の高齢者雇用対策について」は、内部労働市場政策への揺り戻しが顕著です。同報告は、法律による全般的な年齢差別禁止を行うことについては、採用、処遇、退職において年齢に代わる基準が確立されていない中で労働市場の混乱を招くことや、定年制の有する事実上の雇用保障機能が失われ、高齢者の雇用機会の確保にかえって悪影響を招くおそれがあるとして、現時点では適当でないと述べ、むしろ募集・採用時の年齢制限についてその是正を図る等の方が現実的かつ効果的としています。また、高齢者の継続雇用を進めると若年者雇用に悪影響が出るという意見が強まってきたことを受けて、高齢者も若年者も意欲と能力に応じて働くことができる環境を整えることが重要であり、年齢にかかわりなく働くことのできる社会の実現が必要だとやんわり反論しています。

　同報告が主として求めたのは、雇用と年金の接続を確保し、少なくとも年金支給開始年齢となる６５歳まではその雇用する労働者を年齢を理由としては離職させないというルールを作ることでした。これが法律として実現したのが上記２００４年の高年齢者雇用安定法改正です。もっとも、同報告は、中高年齢者の再就職の促進策として、募集・採用時の年齢制限の是正を挙げ、２００１年の雇用対策法改正で導入された年齢制限緩和の努力義務について、これをさらに進めて事業主の義務とすること、あるいは年齢制限を行う事業主に対して説明義務を課すことのいずれかを早急に選択し、実施することを求めていました。これを受けて、２００４年改正では、募集・採用時の年齢制限の理由明示義務を規定しました。具体的には、事業主が労働者の募集・採用時に、やむを得ない理由により一定年齢（６５歳以下）を下回ることを条件とするときは、求職者に対しその理由を示さなければまりません。また、これに関して厚生労働大臣が事業主に報告を求めたり、助言、指導、勧告を行うことができることとされています（第１８条の２）。

　このように、現時点の高齢者雇用法政策は、なお内部労働市場に基本をおいた継続雇用促進政策におかれ、外部労働市場志向の年齢差別禁止政策は傍流的地位にとどまっています。しかしながら後に述べるように、世界的には近年、年齢差別禁止政策への志向が急激に高まりつつあります。国内的にも年齢差別禁止法政策を求める声は高まりつつあります。ここでは今後の高齢者雇用法政策の方向を占うために、いくつかの動きを見ておきたいと思います。

　まず、これまで何度も高齢者雇用政策のパイロット的役割を示してきた野党の法案の動きです。野党第一党の民主党は２００３年に「労働者の募集及び採用における年齢に係る均等な機会の確保に関する法律案」を国会に提出しています。その中では、求職者の年齢を理由とする募集・採用における差別的な取扱いを禁止し、例外としては、芸術又は芸能の分野における表現の真実性の要請から特定の年齢階層に属する者が求められる場合、労働基準法等で特定年齢階層の者の就業が禁止・制限されている場合及び定年の定めをしている場合（に当該年齢未満の者に限ること）のみを認めています。厚生労働大臣は事業主に報告徴収、助言、指導及び勧告をすることができ、これに従わないときは公表するという規定まであります。なお、社会民主党も「雇用継続保障法制大綱」の中で募集・採用における年齢差別の禁止を求めていますが、同時に７０歳定年制の確立をも求めています。

　注目すべきは内閣府に設置された総合規制改革会議及び規制改革・民間開放推進会議の動向です。２００１年４月に設置された総合規制改革会議の委員に、年齢差別禁止政策の急先鋒である清家篤慶應義塾大学教授が参加したこともあり、同会議はこの問題に精力的に取り組み始めます。

　まず、２００１年７月の「重点６分野に関する中間取りまとめ」は、同年策定予定の雇用対策法に基づく指針に、募集・採用において年齢要件を課す場合には、求人企業にその理由を明示することを求める内容を盛り込むことを求め、さらに中長期的には法律において義務付ける必要性についても検討するべきとか、年齢制限の緩和は、派遣労働における派遣先企業にも同様に適用するべきであるとしています。また、募集・採用において、人種・信条・社会的身分を理由とする差別を明文で禁止することを検討し、公務員が率先して年齢制限を撤廃するべきだとしています。

　同年１２月の「規制改革の推進に関する第１次答申」では、当面９月に制定された指針の徹底を図るとともに、そこで年齢上限の設定を認めている例外規定の妥当性についても検討すべきだとし、さらに中長期的には、法律によって、例えば年齢上限の設定を行う企業に対してその理由を説明する義務を課すこと、あるいは年齢制限そのものを禁止することについてもその可能性を検討すべきであると求めています。公務員については率先して年齢制限の撤廃を検討すべきというのもそのままです。ここでは、中間とりまとめでは触れただけだった人種・信条・社会的身分を理由とする差別禁止の法制化の検討も求めています。労働基準法第３条（国籍・信条・社会的身分を理由とする労働条件の差別禁止）の「労働条件」には採用を含まないという一般的な考え方を転換し、募集・採用差別をより広く制限・禁止する方向で検討を開始すべきであると明確に規制強化を主張しているのです。この内容はほとんどそのまま翌２００２年３月に閣議決定された規制改革推進３カ年計画(改定)に盛り込まれています。

　同年１２月の第２次答申でも基本的なトーンは変わりませんが、人種・信条・社会的身分等を理由とする不当な差別的取扱いの禁止を定めた人権擁護法案が国会に提出されたこともあり、その成立後の円滑な施行を図るべきという表現になっています。これもそのまま翌２００３年３月の３カ年計画(再改定)に盛り込まれました。

　同年１２月の第３次答申では、年齢制限の説明責任を明確化する法案を提出せよと述べ、上記２００４年改正へのエールを送るとともに、これまで同様、中長期的には年齢制限そのものを禁止する可能性を検討せよとか、国家公務員の採用試験の受験資格として設けられている年齢制限については、原則として撤廃する方向で検討せよと求めています。これも翌２００４年３月の規制改革・民間開放推進３カ年計画に盛り込まれました。

　ここで総合規制改革会議が終了し、規制改革・民間開放推進会議にバトンタッチされましたが、その際清家篤氏は任命されませんでした。これについては、労災保険制度の民営化を主張する一部委員に対して、清家氏が強く反対したため、排除されたのだという説がささやかれています。いずれにしても、これにより、規制改革サイド内部における年齢差別禁止政策への熱意は低下したようです。

　同年１２月の第１次答申は、もっぱら官製市場の民間開放に集中し、翌２００５年３月の追加答申でもこの問題は取り上げられていません。関心はハローワークの民間開放に向かっていたようです。同月の３カ年計画(改定)は、この部分は前年通りでした。同年１２月の第２次答申も同様にこの問題には触れず、翌２００６年３月の３カ年計画(再改定)も前年同様の記述です。

　このように、規制改革サイドからの年齢差別禁止政策へのモメンタムは相当に低下したようですが、清家氏がいた頃の総合規制改革会議の問題提起が古びたわけではありません。むしろ、世界的に高齢者雇用政策の重要性が高まってくる中で、年齢差別禁止政策が大きくクローズアップされてきているのです。そこで、次にＥＵにおける高齢者雇用政策の動きを見ていくことにしましょう。

　ＥＵにおける高齢者を対象にした雇用政策の萌芽は、ようやく１９８０年代になって登場します。この点、既に１９６０年代から外部労働市場政策としての高齢者の雇用促進が大きく取り上げられ、１９７０年代以降は内部労働市場政策としての定年引き上げが労働政策の最重要課題の一つとなってきた日本と大きく異なる点です。

　雇用における年齢差別という問題意識にしても、先に述べたように、日本においては１９７９年に当時の社会党と公明党から「定年制及び中高年齢者の雇入れの拒否の制限に関する法律案」が提出され、これに対する対応として１９８６年の６０歳定年努力義務法が制定され、１９９４年にはこれが義務化されてきたのですから、ある意味で高齢者雇用政策の中核の裏側に位置していたと言ってもいいでしょう。これに対してＥＵにおいては、１９９０年代になってから、それも他の分野における差別禁止政策を年齢にまで及ぼすという形で年齢差別が取り上げられるに至っているのであり、問題意識としてはまだまだ新しく、認識も必ずしも深まっているとは言い難い面があります。にもかかわらず、法制度としては２０００年に年齢をも含む一般雇用均等指令が制定され、２００３年に原則施行、年齢についても既に２００６年１２月、つまり今月から施行されている状況にあるのです。

　そして、１９９０年代後半以降になって、ようやくＥＵにおいても、主として年金等今後の社会保障負担を誰が担うのかという問題意識から、高齢者の雇用促進政策が労働政策の最重要課題の一つとして打ち出されるようになっているのです。いわば、高齢者雇用政策については日本に比べて遙かに後進地域であったＥＵが、年齢差別禁止法制という特定局面についてのみラディカルな制度を作ってしまったということもできます。ＥＵの年齢差別禁止法制を検討する際には、日本と比較してこの政策と法制のねじれ現象を念頭に置いておく必要があるでしょう。

　１９７０年代のＥＣの雇用政策は、専ら若年者雇用政策でした。１９８１年にはじめて高齢者雇用問題を取り上げた理事会勧告（「引退年齢に関するＥＣ政策の原則に関する理事会勧告」(82/857/EEC)）が採択されましたが、これはワークシェアリングの観点から、高齢者の引退年齢の引き下げによって、失業者に余った仕事が提供されるようになり、若年労働者の見通しが改善されるという今日とは全く逆の発想に立った政策でした。

　１９８９年１２月のストラスブール欧州理事会でイギリスを除く１１カ国の宣言として採択された「労働者の基本的社会権に関するＥＣ憲章」（通称「社会憲章」）でも、高齢者については退職後の年金その他の資源を受ける権利があるということしか規定されず、高齢者の働く権利とか差別禁止といった発想は全く見られません。

　１９９３年１１月に欧州委員会が提示した「ヨーロッパ社会政策の選択に関するグリーンペーパー」は、「仕事を持つことは単に金銭を稼ぐ以上の意味がある。仕事は人々に社会における地位を与える。仕事は、人々に尊厳、社会との接触そして自尊心を与える。雇用は我々の幸福の中心となるものである」と雇用の重要性を強調しています。そして、「我々は、消極的に所得を維持することに主眼をおいた現在のシステムを、人々の社会への統合をめざした活力のあるシステムへと変えていく必要がある」と社会保障制度の抜本的改革を示唆していました。特に人口の高齢化に対しては、「利用可能な資源は活動人口と非活動人口の間で、老人と若者の間で分配されなければならない」「この人口学的変化に対するもっとも適切な回答は、人々の職業生活の期間を延長することである」と、明確に引退促進から就業促進への政策転換を打ち出しています。しかし、いまだ高齢者については機会均等という発想には至っていません。

　このグリーンペーパーに対する各界の意見の中に、障害者や高齢者に対する機会均等という政策思想が初めて打ち出されてきます。特に、１９９４年３月の経済社会評議会(労使団体等から構成)の意見では、総論として「機会均等はあらゆるレベルの社会政策意思決定において導きの基準であるべき」「職場は機会均等において役割を果たすべき」とした上で、「必要な法的措置の導入を含め、あらゆる形態の差別を禁止する必要性」を強調し、「高齢者が年齢を理由とした差別を受けないよう基本権のＥＣ憲章を制定する」ことをはじめて明確に求めました。

　こういった声を受けて同年７月に発表された「ヨーロッパ社会政策白書（ホワイトペーパー）」では、「グリーンペーパーに対する多くの意見は、欧州委員会に対して、人種、宗教、年齢、障害といった理由に基づく差別と戦うための具体的な行動を求めている。条約上、この分野においてはいかなる立法権限も与えられていないが、この欠落は次第に今日のヨーロッパにおいては正当化しがたくなりつつある。ＥＵは万人に対し差別の恐怖に対する保障を提供すべく行動しなければならない」と、新たな行動分野への意欲を示し、「次期条約見直しにおいては、人種、宗教、年齢、障害に基づく差別との戦いに関する特別の条項が導入されるべきだ」と、差別禁止を今後の社会政策の一つの柱としようという意図を見せました。

　ＥＣ条約の改正に向けた政府間会合（ＩＧＣ）が１９９５年から始まり、この中で条約上に性別、人種、宗教、障害、年齢及び性的志向等に基づく差別を禁止する一般条項を設けるべきとの意見が打ち出されてきました。欧州委員会と欧州議会はこれを進める姿勢で一致していましたが、この動きに対して明示的に反対の意を表明していたのはイギリス保守党政権でした。もっとも、多くの国は人種・民族差別の問題に関心を寄せていたようで、年齢差別に明示的に言及している国はほとんどありません。１９９７年５月のイギリスの総選挙で反対派の保守党が敗北し、労働党が政権を奪取したことによってアムステルダム条約の内容は事実上決定しました。同年６月のアムステルダム欧州理事会では、イギリス政府も含めて条約案に合意したのです。

　アムステルダム条約によって、ＥＣ条約の第１３条として、「性別、人種的又は民族的出身、宗教又は信条、障害、年齢、性的志向」といった広範な領域にわたる非差別規定が設けられました。性別以外の差別については条約上に初めて顔を出したもので、こうした領域における差別禁止立法への道を開いたものとして重要な意味を持つものです。

　同条は、理事会に対し、「ＥＣに対して授与された権限の範囲内において」「欧州委員会の提案に基づき」「全会一致により」「欧州議会に協議して」こういった差別と戦うための適当な措置を執ることができると定めています。この規定は、それ自体として直接的効力を有する規定ではなく、あくまでも立法の根拠規定にすぎません。また、男女均等を含む社会政策分野の立法が、原則として理事会の特定多数決とされているのに対して、本条に基づく立法は全会一致が必要であり、一国でも反対すれば採択することはできません。しかしながら、逆にいえば、ＥＵ加盟国の政策の方向性が一致すれば、非常に広範な領域にわたって差別禁止立法を実現することができる手段が与えられたとも言えます。

　差別禁止立法に対して一般的には賛成の態度を示しているとはいいながら、具体的な差別根拠一つ一つについてまで各加盟国が諸手をあげて賛成しているとは必ずしも言い難い状況の中で、２０００年という早い段階で一般雇用均等指令が採択されるに至った最大の理由は、これが人種・民族均等指令案及び人種差別と戦う行動計画案とセットで提案され、正面から反対することが困難であったことが挙げられます。つまり、これに先立つ時期にヨーロッパ各国で人種主義や排外主義が勢力を拡大しつつあったことに対する危機感が、こういう形をとったと見ることができるのです。

　既に１９９０年代半ば頃から、欧州各国で人種差別主義、排外主義がはびこるようになっていました。加盟国首脳は、人種差別主義との戦いを全てのＥＵ政策の中にメインストリーミングしていくことを唱っていました。１９９９年１０月にオーストリアでハイダー党首率いるネオナチ的な自由党が政権に参画したことが、これを加速させました。他の諸国でもこのような人種主義的主張を掲げる右翼政党の伸長は著しく、ＥＵとしてこの問題に対し、明確な政治的メッセージを示すことが不可欠の事態となっていたのです。

　欧州委員会はこの政治的な流れを最大限に活用したと言えます。すなわち、各国にとって政治的に緊急に採択しなければならない人種・民族差別に関して雇用、職業を超え社会生活一般における差別をも禁止する指令案と、人種・民族をも含む一般的な雇用差別禁止指令案とをカップリングし、人種差別反対の政治的勢いによって他の理由による雇用差別をも採択に持ち込もうという作戦をとったのです。

　こうして、１９９９年１１月に欧州委員会がパッケージで提案した「雇用及び職業における均等待遇の一般的枠組みを設定する指令案」は、異例なほどのスピードで翌２０００年１１月には採択に漕ぎ着けたのです。他の労働分野の指令案が、細かな利害調整に手間取り、特定多数決で採択できるにもかかわらず採択まで何年もかかっていることと比較すると、その異例ぶりが際だちます。

　この指令は、宗教若しくは信条、障害、年齢又は性的志向に関わりなく全ての者に、雇用・職業へのアクセスについての均等待遇の原則が確保されることを求めています。禁止されるのは、直接差別、間接差別、ハラスメントに加え、人を差別するようにそそのかすことも含まれます。

　本指令の適用範囲は、①活動の分野又は部門に関わらず、かつ職業的階梯のすべての段階（昇進を含む）において、雇用、自営業及び職業へのアクセスの条件（選抜基準及び採用条件を含む）、②全ての形態及び全ての水準の職業指導、職業訓練、高等職業訓練及び再訓練（就労体験を含む）へのアクセス、③雇用条件及び労働条件（解雇及び賃金を含む）、④労働者組織若しくは使用者組織又はその成員が特定の職業を実行する他のいかなる組織への成員権及び関与並びにそのような組織によって提供される便宜、です。公的機関も含め、公共部門にも適用されます。

　それだけではなく、年齢についてはいくつかの例外的取扱いが認められています。国内法の文脈において、合法的な雇用政策、労働市場及び職業訓練目的を含む合法的な目的によって客観的かつ合理的に正当化され、かつその目的を達成する手段が適切で必要なものである場合には、年齢に基づく取り扱いの相違が、差別を構成しないものとすることができると規定しているのです。指令には例示列挙として次のものが挙げられています。

　さて、この指令が審議されている間、ＥＵレベル使用者団体のＵＮＩＣＥが、２０００年２月にポジションペーパーを公表しました。ＵＮＩＣＥは、特に全ての差別をひとしなみに適用対象にしようとするホリゾンタル・アプローチを批判します。異なったタイプの差別は異なった問題に対応し、異なった解決策を必要とするはずであるというのです。とりわけ、年齢に関わる問題はむしろ労働市場政策の領域ではないかというのがＵＮＩＣＥの主張です。アメリカ社会はもっぱら個人の権利と差別の一般的禁止に立脚するが、欧州社会は集団的権利の保護を重要視してきたし、労使団体が労働市場規制に重要な役割を担ってきたので、差別の一般的禁止というやり方は適当でないというのです。

　そもそも、年齢に関わる問題を、差別に基づくアプローチによって取り組もうとすることに疑問を呈します。年齢差別とは定義が極めて困難であり、仮に原告が４０歳だとすると、比較対象はより若い労働者なのか、より年長の労働者なのかも不明です。例外が認められるといっても、経営上の決定が差別だとされるリスクがあります。たとえば、年功に基づくボーナスも差別に該当しうるし、労使交渉で決定した整理解雇の基準が特定の年齢層により大きな影響を与える場合もあります。また、労働市場政策において、特定の年齢層のための雇用対策（例えば高齢者のパートタイム就労促進）をとった場合、それが差別的とされうるのだろうかとも疑問を投げかけます。しかし、ＵＮＩＣＥの批判は政治的に急がされた指令の採択にほとんど影響を与えませんでした。この問題点は施行後の今日、少しずる浮かび上がってきているようです。

　ＵＮＩＣＥがアメリカ社会と欧州社会の違いとして述べたように、アメリカでは差別禁止政策が社会的に極めて重要な位置づけを与えられています。これは、いわゆる随意雇用原則（エンプロイメント・アット・ウィル）、つまり労働者を採用したり解雇するのは使用者の自由であるという原則が確立している社会であることから、それを制約する原理として、人種や性別などの本人にはいかんともしがたい属性によって差別することを厳しく禁止するという法政策をとってきたからでしょう。

　その意味からすると、欧州社会のように雇用に関する規制が厳格で、しかもその多くが労使間の集団的な合意によって形成され維持されているような社会においては、差別禁止法制は他の労働法制と必ずしも整合的とばかりは言えない面があります。事実、既にこの指令をめぐっていくつかの事件が欧州司法裁判所に係属し、判決が出されたものもありますが、ＵＮＩＣＥの懸念が的中しつつあるのではないかという感じが否めません。

　そこで、年齢差別法制の先輩格に当たるアメリカの「雇用における年齢差別禁止法」について簡単に見ておきたいと思います。同法は１９６７年に制定されました。ご承知にように、その３年前の１９６４年に、有名な公民権法第７編が制定され、雇用分野における人種、皮膚の色、宗教、性別又は出身国を理由とする差別を禁止しています。この時年齢も差別理由として検討されたようですが、性質が異なるとして取り入れられず、代わって年齢差別に関する単独法が制定されたという経緯です。

　その立法趣旨としては、公民権法と共通する人権保障という側面と、中高年齢者の雇用促進の手段という側面の両面があったと指摘されています。それゆえ対象を４０歳以上６５歳未満の者に限定し、年齢が職務遂行能力の指標である場合、先任権制度や福利厚生制度の場合などいくつもの例外規定が設けられました。対象の上限を６５歳としたのは、それが老齢年金の受給資格年齢だったからで、つまり６５歳以上の定年制は認めるという趣旨であったことになります。ところが、その後の累次の改正により、この上限は引き上げられ、ついには撤廃されます。まず１９７８年改正で民間企業については上限が７０歳とされ、連邦公務員については撤廃されました。さらに１９８６年改正で民間企業についても上限が撤廃されました。

　この背景には年齢差別を人種や性別による差別と同様のステレオタイプによる恣意的な差別ととらえる人権の理念が高まったことが指摘されています。しかしながら、使用者側が反対の立場を表明しながらも最終的に容認したのは、年齢上限を廃止しても影響は大きくないと予測されたからでした。それは、先述のようにアメリカでは随意雇用原則が確立しており、定年制が撤廃されても高齢者の能力低下を理由として解雇することが可能であったことが背景にあると指摘されています。

　本指令は先に述べたように、原則として２００３年１２月から施行されていますが、猶予されていた年齢と障害に基づく差別についても今月からフルに施行されており、現時点でほとんど全ての加盟国に本指令を施行する国内法が制定されています。

　ドイツでも紆余曲折の末、今年８月に一般均等待遇法が制定されたのですが、その前の段階で、国内法が制定されていないにもかかわらず、加盟国の先頭を切って一般雇用均等指令に基づく年齢差別の判例が欧州司法裁判所から出されたのです。これは２００５年１１月２２日のWerner Mangold v Rudiger Helm 事件(C-144/04)です。ここで問題になったのは2002年のハルツ委員会報告に基づいて制定された労働市場現代化法、通称ハルツ法の中の、有期雇用契約を理由の制限なく締結できる最低年齢を58歳から52歳に引き下げるという条項です。ドイツでは、原則として有期雇用の締結には合理的な理由が必要ですが、高齢者雇用の促進という政策目的からこれを一定の年齢層について緩和したわけです。2003年1月から施行されたこの法律に基づき、56歳のマンゴルト氏は8ヶ月の有期契約で雇われたのですが、これがＥＵの一般雇用均等指令に反すると訴え、ミュンヘン労働裁判所はこれを欧州司法裁判所に付託したのです。

　欧州司法裁判所は、本指令第6条の「適法な雇用政策、労働市場及び職業訓練の目的を含む適法な目的により、客観的かつ合理的に正当化され、かつその目的を達成する手段が適切かつ不可欠である場合には、年齢に基づく待遇の相違は差別を構成しない」という規定を厳格に解釈し、ハルツ法は労働市場や個人の状況を考慮することなく、年齢のみを唯一の基準にして有期雇用を認めており、第6条が認める客観的な目的の範囲を超えると判示しました。本指令がまだ施行期限に至っていなくても、ハルツ法が2006年12月31日(施行期限の1ヶ月弱後)までの時限法であっても、結論は変わらないというのです。加盟国は指令採択後はその施行期限前といえども、指令に反するような立法をすることを差し控えなければならず、しかも今回は本来の施行期限を特例で延ばしたものだからと、大変厳しい姿勢をとっています。

　このように、年齢差別禁止の例外規定にかなりの枠をはめたものであり、雇用政策といえどもきちんと合理性と相当性を判断すると宣言したわけで、国内法の合指令性をめぐって今後怒濤のような訴訟が吹き出してくる可能性も考えられます。

　一方、スペインでは、２００３年１２月に法律が制定され２００４年１月から施行されているのですが、その後紆余曲折が続いています。同年３月、スペイン最高裁判所が労働協約による６５歳定年制を年齢差別ゆえ無効とする判決を下したのです。

　実は、２００１年までは、労働者憲章法に、労働者が公的年金支給開始年齢である６５歳に達したときに雇用契約を終了すると定める労働協約を認める規定がありましたが、勅令で廃止されていたのです。根拠法がなくなったために無効というのなら、根拠を設ければよいというわけで、２００４年１２月、労働組合と使用者団体は、労働者憲章法を再改正して、一定の条件下で定年退職制を合法化するための労働協約を締結しました。この条件とは労働協約に示された雇用政策目的で、例えば雇用の安定の改善、臨時雇用の常用雇用への転換、雇用の維持、新規採用その他の雇用の質を高める措置です。スペイン政府はこの協約を立法化する法案を国会に提出し、同法案は２００５年７月に成立しました。

　これで一件落着かと思いきや、今度はこの法律が指令違反であるという訴えが起こされました。これは指令の解釈に関わるものであるので、同年１１月に欧州司法裁判所に付託された。Félix Palacios de la Villa v Cortefiel Servicios SA, José María Sanz Corral and Martin Tebar Less事件(C-411/05)です。さらに翌２００６年２月にも、同じ問題でVicente Pascual García v Confederación Hidrográfica del Duero事件(C-87/06)が付託され、現在審理中です。仮に欧州司法裁判所が定年を認める国内法を指令違反とする判決を下したら、その影響は大きなものがあるでしょう。

　こういった法制面の進展と並行する形で、雇用政策や社会保障政策においても高齢者への考え方を全面的に転換しようとする動きが進んできました。その出発点は上述の社会政策グリーンペーパーとホワイトペーパーですが、特に高齢者政策に絞って打ち出されたのが１９９９年５月の「全ての年齢層のための欧州を目指して：繁栄と世代を超えた連帯を促進する｣と題する政策文書です。

　同文書は、これまで多くの諸国で採られてきた早期退職促進政策は、その目的であった若年者雇用の創出にさえ有効ではなかったと分析し、今後人口が高齢化する中で今までのような早期引退の趨勢が続けば、労働力不足と老人扶養負担の増大をもたらすと予測します。そして、６０歳代前半層の男性の労働力率が５０年代から９０年代の間に８０％から３０％に落ち込んでいることを指摘して、今後ベビーブーム世代が早期退職していけば、老齢従属人口率は上昇し、社会保障負担は増大し、多くの分野で労働力不足が発生するであろうと指摘します。

　年金についても、賦課方式でいいのか、積立方式に変えるべきかという議論に対して、いかなる方式をとろうが、現役世代から引退世代に移転しなければならない資源が増大するということに変わりはないことを指摘し、年金制度をサステナブルなものにするには早期退職の趨勢を逆転させることであると明言しています。それには人々の引退行動を変える必要があるとともに、人々が働きつづけることへの障害とディスインセンティブを除去し、同時に高齢労働者のための適当な雇用機会を提供していかなければならないのです。

　これより先、１９９７年から開始されたＥＵ雇用戦略においても、アクティブ・エイジングが主要項目として設定され、ピア・レビュー方式による「開かれた協調手法」を通じて各国の雇用政策に浸透していきました。これは開かれた協調手法と呼ばれ、欧州理事会の「結論」→閣僚理事会の「雇用指針」→加盟国の「年次報告」→閣僚理事会の「検査」と「勧告」→閣僚理事会と欧州委員会の「合同年次報告」→欧州理事会の「結論」という政策サイクルにより、各国の雇用政策を一定の方向に向けていこうとする試みです。２００１年３月のストックホルム欧州理事会では、全体の就業率を７０％に、女性の就業率を６０％に引き上げるという目標と並んで、高齢者の就業率を５０％に引き上げるという数値目標が設定されています。また、２００２年３月のバルセロナ欧州理事会では、６０歳弱であった労働市場からの退出年齢を２０１０年までに５歳引き上げるという目標も打ち出されました。現在までのところ、平均引退年齢は２００１年の６０．３歳から、２００２年には６０．８歳、２００３年には６１．４歳と徐々に上昇傾向にはあるが、目標達成にはなお努力が必要です。

　さらに、２０００年からＥＵ年金戦略が始動し、その最大の目標が高齢者の就業率の向上による経済的従属人口比率の上昇阻止に向けられています。「重要なのは人口学的な意味での高齢者が増えることではなく、働かない人口が増えることが問題なのだ。長期的に年金の持続可能性を維持するには、「長寿化を年金受給期間と活動的就業期間の間でシェア」するしかない」という考え方です。１９９０年代初頭に打ち出されたワークフェアの思想が全世代にわたって適用されるに至ったと言うこともできるでしょう。

　こういった高齢者雇用に対する思想の激変が、ここ１０年間でヨーロッパ諸国を襲ったのです。今日、この思想を適切に表現するスローガンとして政策当局者が愛好しているのは、「世代間の連帯」という言葉です。連帯というのは現役世代から引退世代への一方的な金銭資源の移転をいうのではありません。高齢者に適切な働く場を提供し、社会に貢献することができるようにすることこそが、真の有機的連帯であるという意味を込めた表現であると理解すべきでしょう。

　このようなヨーロッパ諸国における政策の大転換を受けて、先進諸国共通のシンクタンクであるＯＥＣＤでも２００１年以来、高齢者雇用政策に関するテーマ別評価を行ってきており、最近その統合報告書がまとめられました（ＯＥＣＤ『世界の高齢者雇用政策』濱口桂一郎訳、明石書店、２００６年)。ここでは各国における高齢者雇用政策が様々な観点から取り上げられ、評価されていますが、日本の立場から見て興味深いのはやはり年齢差別禁止法制の近年における急速な普及です。特に、日本ほどではないにせよかなりの程度年功的でかつ極めて雇用維持的な雇用慣行を有するヨーロッパの雇用社会が、年齢差別禁止という新たな法規範をどのように消化していくのかという点に注目していく必要があるでしょう。これは、解雇自由の原則の下で年齢差別禁止政策を採っているアメリカの例よりも、日本にとって参考になるところが大きいと考えられます。

　上記報告書が高齢者雇用を推進する上で重要性を強調しているのは、高齢者のエンプロイアビリティを維持向上することであり、そのための生涯学習の促進です。日本で生涯学習というと、有閑階級の暇つぶしとまでは言いませんが、何やらアカデミックを水割りしたか、趣味が高じたかしたようなイメージが強いのですが、ＥＵでは日本でいう生涯職業能力開発に近い概念です。近年、フリーターやニート問題の関係で、学校教育の職業レリバンス(意義)の欠如が指摘されることが多いですが、生涯学習における職業レリバンスの欠如も大きな問題でしょう。若者についても高齢者についても、仕事に役立つ学習を支援することが何よりも大切なはずです。

　さらに上記報告書が強調しているのは、高齢者の労働条件やとりわけ労働時間を、高齢者にふさわしいあり方に調整していくことです。この点で、高齢者は就労可能な障害者や家事育児責任を負った女性と共通した立場にあります。過酷な労働条件や長時間労働を甘受するか、全然就労しないかという二者択一を迫るような労働市場では、こういった人々は不本意ながらも労働市場から退出せざるを得ません。そしてこれがこれらの人々を社会的に支えるべき就業者の比率をさらに引き下げることになり、その労働条件や労働時間をさらに過酷なものにしていくことになるのです。

　２００２年に時ならぬ流行を見たワークシェアリング騒ぎは、今や誰も語るものがいないほど急速に忘れ去られたようですが、社会全体で働ける人が働ける限りにおいて働くことができるようにするという意味で考えるならば、高齢者雇用政策の根本概念はまさに世代間のワークシェアリングということに帰着するのではないでしょうか。かつてのＥＵのワークシェアリングは、若者の雇用のために高齢者を引退させようというものでしたが、それは完全に捨て去られました。今日本が新たなワークシェアリングを打ち出すとすれば、それは若者と高齢者が共に仕事を分け合うような社会のあり方を目指すものであるべきだと思われます。