　近年、「非正規公務員」問題に対する関心が再び高まってきている。２００７年１１月２８日の中野区非常勤保育士再任用拒否事件をはじめとして、非常勤という名のもとに事実上長期間就労していた職員の雇止めに対して、民間の有期雇用労働者と同様の解雇権濫用法理の類推適用はできないとしつつも、それに代わる損害賠償を命ずる判決が続出している。ここでは、なぜ非正規公務員などという現象が発生するのかという根本問題を、歴史的に振り返ってみたい。

　公務部門で働く者はすべて公務員であるというのは、戦後アメリカの占領下で導入された考え方である。戦前は、公法上の勤務関係にある官吏と、私法上の雇傭契約関係にある雇員(事務)・傭人（肉体労務）に、身分そのものが分かれていた。これは、現在でもドイツが採用しているやり方である。そもそも、このように国の法制度を公法と私法に二大別し、就労関係も公法上のものと私法上のものにきれいに分けてしまうという発想自体が、明治時代にドイツの行政法に倣って導入されたものである。近年の行政法の教科書を見ればわかるように、このような公法私法二元論自体が、過去数十年にわたって批判の対象になってきた。しかし、こと就労関係については、古典的な二元論的発想がなお牢固として根強い。

　ところが、アメリカ由来の「公務部門で働く者は全員公務員」という発想は、公法と私法を区別しないアングロサクソン型の法システムを前提として産み出され、移植されたものである。公務員であれ民間企業労働者であれ、雇用契約であること自体には何ら変わりはないことを前提に、つまり身分の違いはないことを前提に、公務部門であることから一定の制約を課するというのが、その公務員法制なのである。終戦直後に、日本が占領下で新たに形成した法制度は、間違いなくそのようなアメリカ型の法制であった。それは戦前のドイツ型公法私法二元論に立脚した身分制システムとは断絶したはずであった。

　ところが、戦後制定された実定法が明確に公務員も労働契約で働く者であることを鮮明にしたにもかかわらず、行政法の伝統的な教科書の中に、そしてそれを学生時代に学んだ多くの官僚たちの頭の中に生き続けた公法私法二元論は、アメリカ型公務員概念をドイツ型官吏概念に引きつけて理解させていった。その結果、公務部門で働く者はすべて（ドイツ的、あるいは戦前日本的）官吏であるという世界中どこにもあり得ないような奇妙な事態が生み出されてしまった。結論を先取りしていえば、その矛盾を背負って生み出され、増大していったのが、非正規公務員ということになる。

　ドイツ型（戦前日本型）システムであれば、官吏ではない雇員・傭人の雇用は私法上の雇用契約法制が守ることになる。一方、アングロサクソン型のシステムであれば、（集団的労使関係の特例は別として）公務部門にも当然雇用契約法制が適用される。ところが、戦後日本の非正規公務員とは、公務員だからといって私法上の雇用保護は否定されながら、官吏型の身分保障からも遮断された谷間の存在になってしまった。いわば、非正規公務員とは、ドイツ型公法私法二元論とアメリカ型一元論とがねじれながら奇妙に癒着したシステムが生み出した私生児なのである。

　非正規公務員という奇妙な存在が発生してきた原因を探ると、戦前の嘱託制度を受け継ぐ臨時職員制度が、１９４９年の国家公務員法改正により一般職として扱われることになり、常勤臨時職員は定員に組み入れられ、定員外の非常勤臨時職員は人事院規則１５－４で規律されることとなったことにさかのぼる。このとき、従来臨時職員の取扱いを受けていなかった人夫、作業員等も非常勤職員とされ、勤務時間が４分の３に制約されたため、公共事業実施官庁から苦情が集中し、翌年任用形式を日々雇い入れとすることで対処した。とはいえ、その実態は引き続き長期にわたって雇用され、常勤職員と差がない状態であった。

　そこで、１９５０年９月の事務総長通達（任審発第２７０号）により「常勤労務者」制度が設けられた。「雇用の期間は２か月とし、その者が実質的には１２か月を超えて継続して勤務できる者であること」を要件とするなど、その出発点から歪みを孕んでいたといえる。さらに、同通達では「職務の内容が肉体的、機械的な技能労働であること」と、戦前の傭人に当たる肉体労働者のみが対象であるはずであったのに、１９５１年３月の京都大学農学部附属演習林照会に対する人事院給与局実施課長回答は「非常勤職員であっても、日々雇い入れられる者は、事務、労務にかかわらず、１日の勤務時間は８時間以内で所轄庁が定めることができる」と述べ、デスクワークの者も公然とフルタイムの非常勤職員として採用できることとなった。この結果、常勤労務者の範囲も公共事業実施官庁のみならず各省庁にどんどん拡大していくこととなった。

　この頃、公務員の労働基本権という集団的労使関係法制上の問題を中心課題として、政府の公務員制度調査会や与党自由党の行政改革特別委員会国家公務員制度部会が議論を行い、いくつかの提案をしているが、それは上述のように拡大しつつあった非正規公務員問題に対する解決策となるものでもあった。その基本的発想は、戦後導入されながら現実との間で乖離を起こしていた「公務部門で働く者はすべて公務員」というアングロサクソン型の考え方をやめてしまい、再びドイツ型(戦前日本型)の二元システムを制度としても導入することで矛盾を解消しようとするものであった。

　まず自由党の上記部会が１９５４年１１月にまとめた国家公務員制度改革要綱案では、「国は､･･･特定の業務について、私法上の雇用関係を結ぶことができるものとし(仮称「国家従業員」)、これは公共の福祉上の要請に基づく点を除き、おおむね一般の民間の雇用関係と同一の法律関係にあるものとする」とした上で、「国家公務員の団体行動権は現状通りとするが、国家従業員については、公共の福祉上問題がない限り、原則として労働三権を適用する」としている。国家公務員の中で労働法の適用関係を区分しようとするのではなく、労働法を適用すべき公的労働者を端的に公務員ではなくしてしまおうというものであった。

　公務員制度調査会における審議も同様の考え方を基礎として進められた。１９５５年３月に田中二郎委員がまとめた第二次案は、「現行法上国家公務員とされているもののうち、単純な労務に従事する職員(以下「国家労務職員」)は、国家公務員に属しないものとすること。これらの者の範囲は、法令上明確に規定するとともに、これらの者は、私法上の雇傭関係に立つ者として、国家公務員法上の厳重な諸制約を解除又は緩和し、必要な範囲においてのみ特別な規制をなすものとすること。」「国家労務職員については、原則として、労働三法の適用があるものとするが、その労務が公務の遂行に密接な関係を持つ国家労務職員については、公益上の見地から、争議行為を禁止すべきものとすること。」としていた。

　この田中二郎案に対して、同調査会の佐藤・大山・滝本三氏の意見は、国家労務職員の外に臨時職員をも非公務員とすることを求め、これを受けて７月にまとめられた第三次案は、「現行法上国家公務員とされているもののうち、臨時の業務に従事する者は、国家公務員に属しないものとすること。これらの者は、私法上の雇傭関係に立ち、一年以内の期間を限って雇傭される「臨時職員」とし、国家労務職員とおおむね同一の規制をなすものとすること」としている。こうして八月に小委員会案が総会に報告されたが、これに対して各省庁からは「現行定員は累次の人員整理で削減されてきたので、現在常勤労務者とされているものもその従事している事務は決して単純な労務ではなく、･･･補助的ではあるが極めて重要な行政事務に従事している場合が多い」という批判が見られる。もっとも、労働省は「単純な労務に従事する労務職員を国家公務員に属しないものとしこれに労働法を適用することは賛成である」と述べている。

　いずれにしても、公務員制度調査会は１１月に内閣総理大臣に答申を行い、これを受けて、政府は総理府に公務員制度調査室を設け、立案作業を始めた。同室は１９５６年８月、国家公務員法改正法案（第一次試案)をまとめた。そこでは、第３条(国家公務員の定義)の第２項として、「国は、単純な労務又は臨時の業務に従事させるため、国家公務員以外の者を雇用し、又は国家公務員以外の者に常時勤務を要しない諮問的、調査的その他の公務を委嘱する場合を除くほか、国家公務員以外の者を置いて、その勤務に対し給与を支払ってはならない。｣という規定が置かれている。

　翌１９５７年６月、公務員制度調査室は第二次試案をまとめた。これも内容は第一次案とほぼ同様であったが、政府部内の意見が必ずしも固まっていなかったこともあり、国家公務員制度の全面的な改善案を直ちに打ち出すに至らなかった。１９５８年７月から総理府総務長官の下に公務員制度改革起草委員会を設け、具体案の検討を命じた。政府は１９５９年１月中旬までに関係省庁間の意見調整を終え、具体案の作成を完了する予定であったが、関係省庁間の意見の相違でその成案を得ることが困難であった。そこで、内容を人事行政の一元化と公務員の範囲の明確化に限ったが、なお人事院改組問題に対して、人事院が独立性を脅かすものとして強く反対したため、調整がつかず、ついに国会提出は困難と判断し、この問題に終止符が打たれてしまった。

　これ以後、公務員の労働基本権問題は繰り返し議論の俎上に載せられ、周知の通り去る２０１１年６月には国家公務員の労働関係に関する法律案が、２０１２年１１月には地方公務員の労働関係に関する法律案が国会に提出されるに至っている（いずれも２０１２年末に廃案）が、半世紀前にはそれと同じ土俵で議論されていた非正規公務員問題に対しては、世間の関心の高まりをよそに、法政策としてはまったく取り組む気配さえ見られないままである。

　これまでの官吏身分的公務員観は当面それとして維持しつつ、その横に欠員補充型、職務に人をあてはめるタイプの、労働契約に基づく公務員を設けるのである。期間の定めはないが、契約で職務が限定されているのであるから、当該職務が消滅ないし縮小したときは配転義務はなく、実定法の原則通り淡々と分限免職（整理解雇）となる。

　ある意味でこれは半世紀前の、公務員制度調査会等が提起した｢国家従業員」「国家労務職員」構想の再現とも言えよう。ただし、現在の非正規公務員たちの従事している職務の高度さや恒常さを考えれば、それが単純労務や臨時といった名称でくくれるようなものではないことだけは間違いないであろう。

　そして、現在も実定法上公務員はすべて労働契約に基づいて就労しているはずなのであるから、ジョブ型正社員が労働者の本来の姿であるのと同様に、ジョブ型公務員が公務員の本来の姿であることも、忘れてしまっていいわけではない。ただ、それはもう少し先の話であろう。