育児・介護休業法は今年かなりの項目にわたって改正されたばかりなのに、なぜまた急に法改正をすることになったのかといえば、その直前の8月2日に閣議決定された「未来への投資を実現する経済対策」の中で、「育児休業期間の延長等」として「男女とも仕事と育児の両立に資するよう、保育所の整備を進めつつ、雇用の継続のために特に必要と認められる場合の育児休業期間の延長等を含めた両立支援策について、必要な検討を経て、成案を得、平成29年度（2017年度）において実現する」という一節が盛り込まれたからです。同対策では「一億総活躍社会」の実現の一環として、待機児童ゼロを実現するため、保育の受け皿整備を進めることが施策の筆頭に上がっていますが、それだけでは足りない部分を育児休業期間の延長で補おうという発想です。

現時点ではまだ公式に成案は示されていませんが、新聞報道によると最長2年を想定しているようです。育児休業制度それ自体の内発的な必要からではなく、保育所整備の遅れのツケを回すような政策ともいえます。そこで、今回は育児休業法制の歴史を、育児休業期間に焦点を絞って見ていきたいと思います。

　最初に「育児休業」という文字が法律上に書かれたのは1972年の勤労婦人福祉法でした。もっともそれは、「事業主は、その雇用する勤労婦人について、必要に応じ、育児休業（事業主が、乳児又は幼児を有する勤労婦人の申出により、その勤労婦人が育児のため一定期間休業することを認める措置をいう。）の実施その他の育児に関する便宜の供与を行うよう努めなければならない」という、他とひとまとめの努力義務に過ぎませんでした。

法律上権利制の強い規定として位置づけられたのは、1975年の義務教育諸学校等の女子教育職員及び医療施設、社会福祉施設等の看護婦、保母等の育児休業に関する法律で、公務員たるこれら職種の女子職員について、申請があれば許可すべきものとされたのが最初です。期間は「育児休業に係る子が一歳に達する日までの間において任命権者の定める日」までとされました。ちなみに同法の立法には、日教組婦人部の長年の努力がありました。

　こうした“女性のみの育児休業”という発想をそのまま全社会的に広げようとした立法構想が、1979年頃に自民党議員から提起されたことがあります。同年6月、自民党は「家庭基盤の充実に関する対策要綱」の中で、「乳幼児期の子供と母親のスキンシップの有無は、後の子供の成長発達に大きな影響を及ぼすといわれていることから、特定職種以外の勤労婦人も育児期間中は休業（最低1年間）して育児に専念し、休業期間終了後、再び職場に復帰できる権利を保障する育児休業制度の確立を図るべき」とし、同年9月には幼児問題調査会幼保問題に関する小委員会の委員長試案として「乳幼児の保育に関する基本法（仮称）の制定」の中で、「職業を持つ婦人・片親世帯などやむなく家庭保育の機会を制約されている婦人のために、0～2歳までの3年間程度の育児休業保障制度と、併せて育児手当の創設等を検討し、安んじて家庭保育に専念できるようにすべき」と主張しました。

　こうした動きに対して当時の経済界は「本制度のみ先行し法制化することは、女子労働者の職域を狭め、雇用における男女平等促進をさらに困難なものとする」と主張しました。男女雇用均等法にあれだけ抵抗したことを考えると皮肉な主張ですが、当時の自民党の法制化論が、乳幼児を持つ女性は育児に専念すべきという考え方に立脚するものであったことを考えると、大変まともな反論であったとも評価できます。一方、社会党を始めとする当時の野党も、1980年代に繰り返し育児休業法案を国会に提出していますが、それらは男女労働者にその子が1歳に達するまで休業する権利を付与しようとするものでした。これがやがて国会審議を通じて政府の法案提出につながっていきます。

　こうして1991年に成立した育児介護休業法は、そもそも育児休業を「その一歳に満たない子を養育するためにする休業」と定義したため、1年を過ぎると育児休業ではなくそれに「準じて必要な措置を講ずる」努力義務が発生する――という大変分かりにくい規定ぶりとなっていました。

当時、勤労婦人福祉法は男女雇用機会均等法になり、女子労働者についてのみ育児休業の努力義務が規定されていましたが、それとは範囲が異なるという不格好な姿です。法制局審査の結果なのでしょうが、国民の権利義務を定める法律の規定のあり方として問題があったと言わざるを得ません。

この奇妙な育児休業の定義がようやくまともになったのは2004年改正の時です。この改正は、今回考えられているものの先行型的な性格があり、子が1歳に達する時点で保育所に入れないなどの特別の事情がある場合には、子が1歳に達した後6カ月を限度として育児休業をすることができることとされたのです。元の定義では、追加された6カ月分は育児休業ではなくなってしまうので、さすがにそれはあり得ないということで、育児休業の定義から「一歳に達するまで」という奇妙な規定を取り除きました。その後、育児期間に関しては、2009年改正でいわゆる“パパクォータ”（男性の育児休業の取得促進を図る観点から、「パパ・ママ育休プラス」で両親ともに育児休業をした場合の育児休業等の特例を設けた）が導入され、父母ともに育児休業を取得する場合には子が1歳2カ月に達するまでとし、1人の上限は1年のままとしたことが大きな変化です。

国家公務員、地方公務員の育児休業法は、民間労働者の育児休業法と同じ1991年に制定されました。公務員ということで「任命権者の承認」という形をとっていますが、請求があった時は原則として承認しなければならないので、権利性は高いといえます。こちらの法律は、育児休業自体の定義に「一歳まで」を入れるのではなく、「一歳に満たない子を養育するため、当該子が一歳に達する日まで、育児休業をすることができる」という素直な規定ぶりでした。

　それが2002年改正で一気に3歳までとなったのは、2001年8月11日の人事院勧告で「育児休業の対象となる職員の養育する子の年齢については、三歳未満とすること」とされたからです。その説明文書には、民間労働者の育児・介護休業法の改正案が国家に提出されたからとありますが、2001年改正育児・介護休業法は別に育児休業期間を3年に延ばしてはいません。勤務時間短縮等の措置（育児休業に「準じる」措置も含む）の対象が、1歳未満から3歳未満に引き上げられたのです。後の概念整理に従えば、1歳から3歳までは育児休業と勤務時間短縮等の選択的義務になったと言えばよいでしょう。

　とはいえ、決して3歳まで育児休業することを念頭に置いていたわけではなく、2000年12月の女性少年問題審議会の建議を見ると、「短時間勤務制度、フレックスタイム制など就業しつつ子を養育することを容易にする措置については、労使にとって、仕事と子育ての調和を図る上で現実的かつ有効な制度であるので、現在1歳に達するまでの子を養育する労働者に関して選択的に講ずることが義務づけられているが、その基本的枠組みを維持しつつ、子の年齢を3歳に引き上げることが適当である」と書かれています。あくまでも「就業しつつ子を養育することを容易にする措置」を促進しようとしていたのです。むしろ、3年も育児休業をとってしまったら、職場復帰が困難になり、かえって女性の就業に悪影響を及ぼすという懸念もあったと思われます。

　公務員には2001年改正育児・介護休業法で選択的に義務づけられた短時間勤務やフレックスタイムの制度がないので、全て育児休業の権利にしてしまったということのようですが、休業法制が労働者に対して持ち得る両面的な性格について、どこまで理解した上で立法がなされたのかよく分からないところがあります。

　さて、こうした経緯を経て、現在原則1年、パパクォータの場合は1年2カ月、保育所に入れない場合は1年6カ月という期間設定になっています。この最後の場合が2年まで延長されてしまうと、3年ほどではないとは言っても、そのブランクはかなり大きなものになり、職場復帰後の始動がなかなか難しくなりかねない懸念もあります。もちろん、育児休業が長ければ長いほどいいという発想からではなく、保育所の整備が追いつかないところを育児休業期間の延長で対応しようという発想ですから、むしろできるだけ早めに育児休業を終えて職場復帰できるようにすべきだという思想は背後にあるのでしょうが、実際の運用がどのようになっていくのか、よく考えていく必要がありそうです。