去る8月16日、国や地方公共団体の障害者雇用率が水増しされていたという報道がなされ、いわゆる炎上状態となりました。その後8月28日に厚生労働省が公表した「国の行政機関における平成29年6月1日現在の障害者の任免状況の再点検結果について」によると、この事態が明らかになった経緯は次のようなことでした。

③その結果、複数の国の行政機関において、障害者雇用義務制度の対象となる障害者の範囲に誤りが見られたことから、平成30年6月20日に、厚生労働省障害者雇用対策課長から各機関の人事担当課長に対し、平成29年6月1日現在の状況の通報内容について、通報の対象となる障害者の範囲について再点検を行い、通報内容に修正が必要な場合は再提出を行うことを依頼しました。

この再点検により、改めて提出された通報の結果から、これまで雇用率を達成しているとされてきた国の機関が（厚生労働省などごく一部を除き）極めて低い状況にあることが明らかになったのです。公表された各省庁における実態は下表のとおりです。

この問題について、マスコミは「水増し」と報じており、いささか意図的であるという予断を含んだ表現をしています。確かに現時点では、まだ故意か誤解によるものかは明らかでないのですが、この障害者雇用率制度の法制史的な経緯を振り返ってみると、（後述のような意味での「故意」の存在の可能性はあるものの）おそらくは40年以上前にさかのぼる誤解の連鎖のよるものではないかと想像されます。

　もともと雇用率制度は1960年の身体障害者雇用促進法で、官公庁は義務、民間は努力義務として始まったのですが、1976年の法改正で民間も義務化するとともに、民間については雇用率未達成企業に納付金制度が導入された、ということは知られています。しかし、その際に障害者の範囲が変わったということは、詳しい人でないとあまり知られていないでしょう。

「第1項は、本法でいう「身体障害者」とは、本法の別表に掲げる身体上の欠陥がある者のことであることを規定している。この「別表」は、大きく分けて1から5までの類型を規定しているが、これは、障害が明確かつ画一的に判定できること及び労働能力の永続的欠損があること、の二点を基準として作成されている。従来身体障害者については、国民年金法、厚生年金保険法、所得税法、身体障害者福祉法、恩給法、労働者災害補償保険法、職業安定法等において、それぞれの目的に応じて一定の範囲の者を対象としてきたのであるが、本法の身体障害者も本法の目的に応じて独自の範囲の者を定めた。これら諸法律との関係を一言にして言えば、おおむね本法の身体障害者の範囲は、国民年金法、厚生年金保険法、所得税法、身体障害者福祉法よりも広く、恩給法、労働者災害補償保険法、職業安定法よりも狭い。端的に制定の経緯からいえば、本法の身体障害者は、身体障害者福祉法の身体障害を基調とし、これに恩給法別表第1号表の2及び同第1号表の3の第3款症までのものを加えたものである。････」

　そもそもいろんな法律によってその規定の適用される「障害者」の範囲がさまざまであるということ自体、どれだけ多くの人々に理解されているでしょうか。障害者雇用促進法は、その中でまずは独自の「障害者」の定義（諸法の中では中間的な定義）でもって出発したわけです。より狭い定義は福祉や社会保障関係の法律で、より広い定義は労働に起因する障害に対して一定の保護を加えるという意味での恩給法や労災保険法で用いられていたことが分かります。

「身体障害者という言葉は、日常生活においてもしばしば用いられるが、具体的にどのような身体上の障害があるものを示すかは必ずしも明確ではない。本法においては、雇用促進の対象者として、事業主の雇用義務や身体障害者雇用納付義務の範囲を確定することが不可欠であり、その意義を明確にして用いる必要がある。

　ところで、旧法の身体障害者の範囲は、同法別表において、身体障害者福祉法の範囲を基調としながら、他の法令に規定する範囲も若干考慮して定められていたため、軽度の身体障害者については、身体障害者福祉法の範囲と若干の相違が見られたところである。しかし、両法の範囲を合致させることとすれば、厚生省の福祉行政と労働省の雇用行政のリンクが図られることとなり、総合的な身体障害者対策の推進に大きく寄与することとなると考えられること、身体障害者雇用義務の強化や身体障害者雇用納付金制度の創設を考慮すれば、法的公平性及び安定性を確保する観点からも、対象とする身体障害者は全国的に画一した基準で判定することが可能であって、その確認方法が容易なものであるようにしなければならないこと、軽度の障害者についてはその雇用状況も相当改善され、今後は中・重度の身体障害者を重点として対策を進めていく必要があること等を考慮すると、身体障害者雇用促進法の身体障害者の範囲を身体障害者福祉法のそれに合致させることが妥当であると考えられる。･･･」

　これはかなり大きな改正事項であったはずですが、ほとんど知られていないのには理由があります。この1976年改正はそれよりもはるかに重大な大改正を行っていたからです。そもそも、1960年法は身体障害者雇用率制度を設けたとはいいながら、民間事業所については努力義務に過ぎませんでした。たかが努力義務、されど努力義務。努力義務とはいえまじめに達成しようとする企業もある一方で、努力義務に過ぎないのだからまじめに対応しない企業もあったわけで、だから1976年改正で義務化されたわけですが、この法改正は単なる法的義務化ではなく、身体障害者雇用率未達成企業から納付金という名のいわば「罰金」（「罰金」ではなく、企業間の負担のアンバランスを是正するための社会連帯責任に基づく経済的負担の調整だと繰り返し説明していますが）を取り立てる仕組みまで作り上げてしまったのです。

　雇用率未達成企業から納付金を取り立てる、それを原資にして、雇用率の高い企業に調整金を支給する、さらに身体障害者雇用のための施設設備の設置整備にさまざまな助成金を支給するという、自前財源で政策が自己完結的に遂行される仕組みです。これはその後、知的障害者に制度が拡大され、さらには精神障害者に拡大され、その間に雇用率が引き上げられつつも、同様に適用されてきました。そして、身体障害者について、その定義を身体障害者福祉法に合わせて、ほぼ身体障害者手帳所持者に限定したのと同様に、知的障害者や精神障害者についても、やはり知的障害者福祉法、精神保健福祉法に合わせて、ほぼそれぞれの手帳所持者に限られています。ここは専門家の間ではいろいろと議論があるところなのですが、それは後回しにして、1976年改正で変わらなかった部分を振り返ってみましょう。

　変わらなかったのは、国・地方公共団体等の公的部門です。1976年改正の前も努力義務ではなく義務でしたし、改正後もやはり義務です。しかし、義務とはいいながら、民間企業のように未達成の場合に納付金が取り立てられるわけではありません。その意味では観念的に義務がかかっているだけに過ぎないとも言え、その意味でも1976年改正前と改正後に変化はありません。

　もう少し細かくいうと、国や地方公共団体の義務の規定ぶりは、民間企業の義務の規定ぶりと異なっています。現在でも、一般事業主については、「事業主は、･････その雇用する対象障害者である労働者の数が、その雇用する労働者の数に障害者雇用率を乗じて得た数･･･以上であるようにしなければならない」と雇用義務そのものであるのに対して、国や地方公共団体は、「国及び地方公共団体の任命権者は、･････未満である場合には、対象障害者である職員の数がその率を乗じて得た数以上となるようにするため、政令で定めるところにより、対象障害者の採用に関する計画を作成しなければならない」と、計画作成義務に過ぎません。もちろんそれは、国や地方公共団体が率先垂範すべきはあえて書かなくても当然と考えられたからですが、法律上の義務は計画作成義務です。そして、もちろん独立行政法人の高齢・障害・求職者雇用支援機構が納付金を取り立てにくるなどということもなく、具体的にやらなくてはいけないのは、「国及び地方公共団体の任命権者は、政令で定めるところにより、前条第1項の計画及びその実施状況を厚生労働大臣に通報しなければならない」という通報義務くらいだったのです。これは1976年改正の前後で全く変わっていません。

　一言で言えば、1976年改正は民間企業にとっては、それまでのやらなくてもいい努力義務が法的義務になっただけではなく、雇用率未達成だと納付金を徴収されるようになるという大激変だったわけですが、国や地方公共団体にとっては、義務は義務だけど毎年1回労働省（厚生労働省）に通報するときだけ意識する程度の義務という意味で何も変わらなかったのです。

　え？何も変わらなかった？いえいえ、変わったものがあります。身体障害者の定義です。それまでは恩給法などに沿って含まれていた軽度の障害者が、身体障害者福祉法に合わせると称して含まれなくなったのです。それまで率先垂範と称して民間企業よりもまじめに身体障害者を採用していた公共部門が、その中に軽度障害者もかなり含んでいたであろうことは推測できます。彼らが、1976年改正で雇用率にカウントできなくなったということが、どの程度国や地方公共団体に徹底され、彼らを外しても雇用率を充たすように新たな採用をしなければならないと考えられたのかは分かりません。

　実を言えば、労働行政の関心はほぼ完全に民間企業に集中しており、新たな納付金業務をいかに円滑に施行するかに向けられていました。公共部門はそれまでと同様、1年に1回、各機関から通報されてきた数字をまとめて発表するだけで、それ以上の権限もなければ、関心も薄かったように思われます。そもそも他の分野では同じ制度でも民間企業と公的部門は所管が別になっていることが多いのです。最近の例では、女性活躍推進法も、民間企業の一般事業主行動計画は厚生労働省雇用環境・均等局の所管ですが、国や地方公共団体の特定事業主行動計画は内閣府男女共同参画局の所管です。障害者雇用は、民間企業も公的部門も両方厚生労働省が所管しているという意味でやや例外的な制度なのです。

　もちろん、だからといって、「水増し」が許されるわけではありません。ただ、現実に起こっていたのは、意図的な「水増し」というよりも、民間企業部門の大激変に対してほとんど何も変わらなかった公的部門で、1年に1回労働省に通報するだけの担当者が、それまで確かに雇用率を充たす身体障害者として採用してきた職員を、法改正にもかかわらずそのまま身体障害者にカウントして通報し、そしてそれがそのまま引き継がれてきた、ということだったのではないかと思われます。もちろん、1976年改正は40年以上も昔であり、そのときの障害者職員は一人も残っていないはずですが、1976年改正およびその後の累次の改正によって法律上は手帳所持者に限られたはずの障害者の中に、手帳を所持していない障害者（いうまでもなく、彼らも別の法律ではれっきとした「障害者」です）が含まれるという運用が続けられてきたのだと思われます。

　法律による行政をしているはずの国や地方公共団体が、法律をきちんと読まずに、そんないい加減なことをしてきたのか、という批判はもっともですが、義務といいながら限りなく努力義務に近い上記規定ぶりの下では、今回明らかになるまでなかなかそれが意識されなかったのではないかと思います。

先に「故意の存在の可能性」と述べたのは、そういうふうに障害者の範囲が違っていることに気が付かないまま、過大な数字を厚生労働省（労働省）に通報し続けてきた官庁の人事担当部局で、たまたまある担当者がいつもはそれほどきちんと読まないガイドラインをまじめに読んでしまい、「実は今まで先輩が毎年やってきた報告は正しくなかったことに気が付いてしまったけれども、いまさらそんなことを言い出すと騒ぎが大きくなって責任問題になりかねない」と、気が付かなかったふりをして、黙ってそのまま後輩に渡してきた、というようなことはあったかもしれません。とはいえ、そうすると次の担当者はまた知らない状態に戻ってしまうので、結局40年以上前の誤解がそのまま連綿と伝えられ続けてきた可能性が高いように思われます。