　2020年の年初から新型コロナウイルス感染症が世界的に急速に蔓延し、パンデミックとなりました。これに対する緊急対策が続々と打ち出される中で、労働政策においても注目すべき動きがいくつもありました。テレワークやフリーランスといった新時代的なトピックと並んで、あらためて注目を集めたのは、近年「行き過ぎた雇用維持型から労働移動支援型への政策転換」というキャッチフレーズの下で、ややもすれば否定的な視線を向けられることの多かった雇用調整助成金であり、さらに休業労働者への直接給付です。

そこで今回は、雇用調整助成金のコロナ危機への対応ぶりについて国際比較も含めて考察し、さらに新たな休業支援金についてその法的問題点も含めて考えてみたいと思います。

　ドイツをはじめとする大陸欧州諸国は、おおむね雇用調整助成金類似の制度を有していますが、今回のコロナ禍では、これまで同様の制度を有していなかったイギリスでも導入されました。一時的な経済ショックに対しては、公的な財政支援によって雇用を維持しつつ、労働需要の回復を待つ、というこの「行き過ぎない」雇用維持型の政策は、今日においては、少なくともアメリカという例外を除き、先進諸国ではほぼ共通した政策として確立したといっていいでしょう。その対象者数は5月初めの時点で、フランス1130万人、ドイツ1010万人、イタリア830万人、新設のイギリスも630万人に上っていました。

　これに対して、日本では2020年2月末に第1弾として、対象事業主の拡大や生産指標、雇用指標、被保険者期間等の要件の緩和等が行われ、4月には第2弾として、これらのさらなる緩和に加え、助成率の引き上げ（大企業1/2→2/3、解雇を行わない場合には3/4。中小企業2/3→4/5、解雇を行わない場合には9/10）も行われました。とりわけ、雇用保険財政が財源であることから当然の制限と考えられてきた雇用保険被保険者が対象という要件を撤廃して、「雇用保険被保険者でない労働者の休業も助成金の対象に含める」こととした点が注目されます。第1弾における被保険者期間6カ月以上という要件の撤廃もこれと同様の性格を有するでしょう。

ところが、5月初めの時点で申請件数約5000件、支給決定件数約500件と、日本の雇用調整助成金は動き出すのにかなり時間がかかりました。マスコミ等では、申請書類の記載事項や添付書類が膨大で分かりにくく、申請に至るまでに膨大な時間とコストがかかるとの批判がされました。

石油危機やリーマンショックは、大規模な外需型製造業やその関連産業が中心で、人事部にも助成金作業の対応能力があるのに対し、今回のコロナ禍の影響を強く受けた飲食店や対人サービス業などの中小零細企業では、社会保険労務士に頼ることも難しいため、経営者自ら慣れない助成金作業をせざるを得なかったことがその背景にあります。また、リーマンショック時に使われた雇用調整助成金において、その後不正受給等の指摘が少なからずなされ、厳格な運用のために手続きが煩雑になった面も指摘できます。

　そこで厚生労働省は急きょ、申請書の記載事項を半減するとともに大幅に簡略化し、添付書類も削減するとともに既存書類でも可とするなど、手続の簡素化に努めました。その結果、申請件数、支給決定件数とも次第に増加し、6月初めにはそれぞれ約12万件と約6万件、7月初めにはそれぞれ約36万件と約23万件と、利用実績が上がってきました。

一方、5月初めの時点では、申請や支給の遅れへの批判とともに、雇用調整助成金に代わるより迅速な給付として、企業を通さず直接休業労働者に公的な休業給付を支給する制度が求められるようになったのです。

例えば、日本弁護士連合会は5月7日、激甚災害法25条の特例にならって、今回の緊急事態宣言に伴う事業の休止等にも同様の措置をとり、感染症収束までの間、実際に離職していなくても労働者が失業給付を受給できるよう措置を講じ、事業再開を目指す事業主による雇用の維持を図るべきだと要求しました。

また「生存のためのコロナ対策ネットワーク」が4月24日に公表した「生存する権利を保障するための31の緊急提案」の中でも、「東日本大震災の際にも使われた災害時の「みなし失業」を適用し、離職していないが事業所の休業・業務縮小によって賃金も休業補償ももらえない労働者を、雇用保険の失業給付で救済すべきである」と、この制度の活用を求めています。5月11日には安倍首相が、翌12日には加藤厚労相がその実現に積極的な姿勢を示しました。

ところが、激甚災害法25条を今回の新型コロナ感染症による休業に適用できるかといえば、それはできません。なぜならば同法はあくまで地震や台風といった「激甚災害」に対処するための法律であって、新型インフルエンザやSARSのような感染症はその対象外だからです。したがって、もし同様の仕組みを今回の新型コロナウイルス感染症による休業に適用したいのであれば、いずれにしろ立法措置が必要となります。

おそらく、5月11～12日ごろには、政府部内において、同法25条と類似の措置を検討していたのでしょうが、地震や台風といった自然災害とはやはり異なり、政府や都道府県の自粛要請により営業が困難になるという特性から、異なる扱いが必要だという意見が強まったものと思われます。5月14日の報道では、雇用調整助成金を申請していない中小企業の従業員を対象として、休業者に月額賃金の8割程度を直接給付する制度を、新型コロナウイルスの感染拡大を受けた雇用保険の特例制度として設けることとし、関連法案を今国会に提出し、成立次第、給付を始める予定と報じられました。

　厚生労働省は5月26日の労働政策審議会に法案要綱を諮問し、妥当との答申を得て、6月8日に法案を国会に提出しました。同法案は6月12日に可決成立し、直ちに施行されました。もっとも、その具体的な申請書類等がそろったのは7月7日で、7月10日から受け付けを開始しました。

　この「新型コロナウイルス感染症等の影響に対応するための雇用保険法の臨時特例等に関する法律」は、「新型コロナウイルス感染症等の影響により事業主が休業させ、その休業させられている期間の全部又は一部について賃金の支払を受けることができなかった」被保険者に対して支給する「新型コロナウイルス感染症対応休業支援金」と、被保険者でない労働者に対して予算の範囲内で支給する「特別の給付金」からなります。しかしここには、労働法上の大きな問題があります。

　問題はこの「事業主が休業させ、その休業させられている期間の全部又は一部について賃金の支払を受けることができなかった」という規定です。労働基準法（以下、労基法）26条は、「使用者の責に帰すべき事由による休業の場合においては、使用者は、休業期間中当該労働者に、その平均賃金の100分の60以上の手当を支払わなければならない」と定めているのです。この「使用者の責に帰すべき事由」にどこまでが含まれるかについても意見は分かれていますが、今回の特例法の「休業」には、使用者が平均賃金の60％の休業手当を支払わなければならない場合と、支払わなくてもよい場合の双方のケースが含まれることは間違いありません。つまり本法は、使用者に労基法に基づき休業手当を支払う義務があるにもかかわらず、休業手当を支払わないために「賃金の支払を受けることができなかった」という、いわば使用者の法違反状態を前提とする給付設計になっているのです。

　一方、労基法上の休業手当支払義務のある使用者が休業手当を支払わないために休業支援金を労働者が受給したからといって、そのことによって当該使用者の労働基準法上の休業手当支払義務は消滅することはなく、依然として労働者に対して義務を負い続けていることになります。とはいえ、例えば労働基準監督官がそういう企業に臨検監督して、休業手当支払義務を履行していないことを発見した場合に、休業手当が支払われないからと、当該企業の労働者がさっさと休業支援金を申請して受給していたとしたら、労基法26条違反として是正勧告すべきかどうか、頭を悩ませることになるでしょう。

もちろん、法律上の権利義務関係だけからすれば、その使用者はいまだ労働基準法上の休業手当支払義務を履行していないのですから、休業支援金を受けた労働者にあらためて休業手当を支払うべきでしょう。しかしそうすると、当該労働者は使用者と国から二重に休業補償をもらえてしまうことになります。これはいかにも居心地の悪い結論です。

　しかも休業支援金の支給要件確認書には、事業主が「一部でも休業手当を支払っていませんか、または支払う予定はありませんか」という設問に「支払っていない（予定はない）」にチェックを入れる形になっており、少なくとも職業安定行政は休業手当を支払わないことを公認したように見えます。いやむしろ、休業支援金を受給させながら休業手当を支払ったりすれば、休業支援金の不正受給となり、いわゆる3倍返しの制裁が科せられる可能性もあります。“払わなければならないが払ってはならない”という究極のダブルバインドに陥ってしまうのです。

　厚生労働省はそのHPで、休業支援金の支払いによって休業手当の支払義務が免除されるものではないことを示しつつ、「まずは雇用調整助成金の活用をご検討ください」と「お願い」していますが、問題の根本を解決するものとは言い難いように思われます。