技能実習制度の廃止と新たな制度の創設へ？

　去る4月28日、技能実習制度及び特定技能制度の在り方に関する有識者会議は「中間報告書」を取りまとめて公表しました。その内容は多岐にわたっていますが、技能実習制度の廃止とそれに代わる新たな制度の創設を明確に打ち出しており、今後の外国人労働政策の方向性を指し示していると見られます。今回はこれまでの経緯とこの中間報告書の内容を概観したいと思います。

　この検討会が創設された経緯は、昨2022年1月に当時の古川禎久法相が特定技能制度・技能実習制度に係る法務大臣勉強会を設置し、各界の有識者から意見を聞いたことに遡ります。この勉強会自体は非公開であり、特に何かがまとめられたわけではありませんが、昨年11月に外国人材の受入れ・共生に関する関係閣僚会議の下に「技能実習制度及び特定技能制度の在り方に関する有識者会議」が設けられ、これまでに7回の会合が開かれるとともに、22回にわたるヒアリングが行われてきました。

　その冒頭の「技能実習制度と特定技能制度の制度趣旨について」の項目の初めに、「技能実習生が国内の企業等の労働力として貢献しており、制度目的と運用実態のかい離が指摘されている。このことにも鑑みると、今後も技能実習制度の目的に人材育成を通じた国際貢献のみを掲げたままで労働者として受入れを続けることは望ましくないことから、現行の技能実習制度を廃止して人材確保及び人材育成を目的とする新たな制度の創設を検討すべきである」と、極めて明確に方向性が打ち出されています。ここには二つの意味があり、現行の人材育成を通じた国際貢献のみを掲げた技能実習制度は廃止するということと、しかし人材確保のみを目的とした制度（特定技能制度）に統合するのではなく、人材確保と人材育成の両方を目的とする新たな制度を創設するということです。

　現実の技能実習制度が、建前では人材育成のみを掲げていながら本音では人材確保のための仕組みになっていることから考えれば、これは本音を正面から認めつつ今までの建前も一部維持しようとするものといえるでしょう。ただし、細かくいうとそこでいう人材育成の中身が変わってきています。つまり、現行の技能実習制度における人材育成というのは、技能実習で身につけた技能を帰国後に本国で活用するという国際貢献として位置づけられていたのですが、新たな制度でいう人材育成というのはそれに限らず（というよりはむしろほとんどもっぱら）、技能実習で身につけた技能を使って引き続き日本で特定技能等の在留資格で働き続けるという意味合いが打ち出されているからです。

　中間報告書では、「技能実習制度が有する人材育成機能は、未熟練労働者として受け入れた外国人を一定の専門性や技能を有するレベルまで育成することで、国内で引き続き就労する場合は身に付けたスキルを生かして活躍でき、国内産業や日本経済にも貢献するとともに、帰国する場合はそのスキルを生かすことにより国際貢献につながるため、新たな制度にも目的として位置付けることを検討すべきである」と両睨みの書き方になっていますが、これは現行技能実習制度とのつながりを維持するためのものであって、実質的にはむしろ特定技能制度の前段階としての位置づけになっているというべきでしょう。

　その証拠に、現在は全く別々の制度として位置づけられている技能実習と特定技能を、後者に合わせる形で整序しようとしているのです。中間報告書は、「新たな制度と特定技能制度は、外国人がキャリアアップしつつ国内で就労し活躍できるわかりやすい制度とする観点から、新たな制度から特定技能制度への移行が円滑なものとなるよう、その対象職種や分野を一致させる方向で検討すべきである」とか、「現行の両制度の全ての職種や分野を含め、人材確保の面からは特定技能制度の対象分野に関する考え方を基本とし」とか、「人材育成の観点から、外国人が修得する主たる技能等について、育成・評価を行うことによるスキルアップの見える化を前提として、特定技能制度への移行を見据えた上で体系的な能力を身に付ける観点に立って幅広い業務に従事することができる制度とする方向で検討すべきである」と述べており、つまりこの新たな制度というのは“特定技能0号”とでもいうべきものと位置づけられています。さらにそれだけではなく、「日本の企業等が魅力ある働き先として選ばれるためには、日本で修得した技能等を更に生かすことができる仕組みの構築が必要である。そのような観点から、外国人と受入れ企業等の双方に向けたインセンティブになるよう、必要性があることを前提として、「特定技能2号」への対象分野の追加及びその設定の在り方を検討すべきである」と述べているところからすると、この人材育成段階の“第0号”から在留期間に更新の上限がなく家族帯同も可能な第2号に至るまでの特定技能の太い流れを作り出そうとしているとみることもできるかも知れません。

　次に、技能実習制度は人権侵害との指摘を繰り返し受けてきたことから、「人権侵害の防止その他外国人にとっても我が国にとってもプラスとなる仕組みとするための方策について」という項目が立てられ、その筆頭に転籍の在り方について論じられています。すなわち、「現行の技能実習制度では、限られた時間内に計画的かつ効率的に技能等を修得する観点から、一つの実習先で実習を行うことを原則としているが、新たな制度においては、人材育成そのものを制度趣旨とすることに由来する転籍制限は残しつつも、制度目的に人材確保を位置付けることから、労働者としての権利性をより高め、また、制度趣旨及び対象となる外国人の保護を図る観点から、従来よりも転籍制限を緩和する方向で検討すべきである」と述べた上で、「その際、転籍制限の在り方については、受入れ企業等における人材育成に要する期間、受入れ企業等が負担する来日時のコストや人材育成に掛かるコスト、産業分野や地方における人材確保及び人材育成、我が国の労働法制との関係、労働者の権利行使に与える影響など新たな制度の目的である人材確保や人材育成との関係を踏まえた総合的な観点から、最終報告書の取りまとめに向けて具体的に議論していくこととする」と、やや先送り的な議論になっています。

　ちなみに、4月10日の中間報告(たたき台)から最も変わったのはこの部分で、上記「労働者の権利行使」に係る記述が追加されたことに加え、さらに「加えて、人権侵害や法違反等があった場合に外国人が権利行使をしやすくする救済の仕組みや転籍先を速やかに確保する方策についても、現行の運用状況を踏まえつつ、具体的に議論していくこととする」という一文が追加され、この間に人権の観点からの意見が多く寄せられたことが窺われます。

　この新たな制度が人材育成と人材確保の二兎を追うものと構成されている以上、転籍制限についても両睨みのような書き方になるのはやむを得ないのかも知れませんが、転籍制限が人権侵害の根幹にあるという指摘を考えると、中途半端な緩和では通りにくいようにも思われます。ここは、中間報告書前半の委員の意見も膨大な量に上っており、今後の議論の焦点になっていきそうです。

　管理監督や支援体制の在り方についてもいくつもの方向性が示されています。まず監理団体や登録支援機関の監理と支援については、「日本語能力やスキルレベルが未熟練の外国人材を海外から円滑に受け入れ、適切な人材育成等を行うためには、現行の技能実習制度において監理団体が担っている国際的なマッチング機能、受入れ企業等に対する適正な受入れの監理・支援の機能、外国人に対する職業生活から日常生活までの全般的な保護・支援等の機能や、現行の特定技能制度における登録支援機関が担っている外国人に対する支援の機能は重要である」と述べつつ、「他方、現行制度下の監理団体の中には、受入れ企業等における人権侵害や不適正な就労を防止・是正できていない団体も少なくなく、そのような団体は厳しく適正化又は排除していく必要がある。また、現行制度の登録支援機関についても、法人か個人かを問わず登録できることから、その中には外国人に対する職業生活から日常生活までの全般的な支援を行うことができないものも少なくなく、登録支援機関の支援の在り方の見直しを検討するとともに、機能を十分に果たせないような機関は同様に厳しく適正化又は排除していく必要がある」と厳しく批判し、「新たな制度においては、監理団体は、国際的なマッチング機能や受入れ企業等や外国人に対する支援等の機能を適切に果たすことができる優良な団体のみが認められるようにするため、受入れ企業等からの独立性・中立性の確保や、監理・保護・支援に関する要件を厳格化する方向で検討すべきである。また、登録支援機関は、外国人労働者に必要とされる支援を適切に行う機能を果たすことができる優良な機関のみが認められるようにするため、支援に関する要件を厳格化する方向で検討すべきである」としています。技能実習に代わる新たな制度と特定技能制度を通じて、監理団体と登録支援機関の在り方を見直すということです。

　次に国の関与や外国人技能実習機構の在り方については、技能実習制度についての「外国人技能実習機構が担ってきた法令に基づく監督指導や相談窓口などの援助は、一定の効果があり適正な受入れに不可欠であることから、その役割に応じた体制を整備した上で引き続き活用する方向で検討すべきである」ことに加え、「在留資格「特定技能１号」の外国人についても、日本語能力や有する技能等の関係上、職業生活から日常生活まで一定の支援を要するが、その全てを受入れ機関側に委ねることは限界がある。また、受入れ機関側に対しても国による中立的で法令に基づく指導監督を行うことが適切な場合もある。したがって、特定技能制度についても、受入れや支援の実態把握や分析を進めつつ、登録支援機関による適切かつ実効的な支援の在り方や行政の指導監督体制の在り方を引き続き検討すべきである」と述べ、ぼかした書き方にはなっていますが、特定技能制度についても技能実習機構のような機関を設けることを考えていることが窺えます。あるいは新たな制度と特定技能を一貫して新たな機構を設けるということもあり得るかも知れません。

　なお、業所管省庁に対しても、「そのイニシアチブの下にある業界団体と相互に連携し、業界ごとの生産性向上・国内人材確保の取組や当該取組を行った上での人手不足状況の確認、受け入れる外国人労働者から日本を就労先として選んでもらえて安心して暮らし働くことができるための支援、業界内の受入れの適正化等の役割を担うことを念頭に置」くべきと、政府各省庁や業界団体の関与を求めており、人材確保政策としての性格を色濃く示しています。

　本国の送出機関の在り方も議論の焦点になったきたものですが、中間報告書では「国際労働市場においては求人者と求職者が離れていることから、その職業紹介のコストを受入れ企業等や外国人本人などの関係者が負担して監理団体や送出機関などが介在することで仲介機能が働いている実態がある。このプロセスの中に悪質なブローカーや送出機関が関与し、外国人本人が不当な費用を負担して多額の借金を負うことになれば、来日後の活動に悪影響を及ぼすこともあり得ることから、悪質なブローカーや送出機関の排除など更なる対応を検討すべきである」とした上で、「この点、政府機関自らが国際的な職業紹介の機能を担うこととしても、政府機関にたどり着く前に悪質なブローカーが介在する可能性は排除されるわけではない等の指摘も見られる。その点も踏まえつつ、新たな制度の仲介機能については、国際的な職業紹介のプロセスでの外国人の負担をできる限り軽減するよう、職業紹介における費用負担の国際的なルール、送出国の送出制度や関係法令との整合性、諸外国の受入れ制度の運用状況、費用対効果、国際労働市場における求人側と求職者との著しい情報の非対称性を内包したマッチングのメカニズムなどの総合的な観点から、最終報告書の取りまとめに向けて具体的に議論していくこととする」と、具体的な制度設計は将来に委ねています。また、「過大な手数料の徴収の防止や悪質な送出機関の排除や送出機関の適正化に向けて、新たな制度においても、相手国との間で実効的な二国間取決め（ＭＯＣ）を締結するなど、外国人材の適正な受入れに関する国際的な取組を強化する方向で検討すべきである」とも述べています。

　最後に外国人の日本語能力向上に向けた取組みについて、「入国時の試験や入国後講習などにおける日本語能力に関する要件化も含めて就労開始前の日本語能力の担保方策について検討すべき」、「日本語能力が段階的に向上する仕組みを設ける方向で検討すべき」、「外国人労働者に対する来日後の日本語教育に掛かる費用や必要な支援については、･･･基本的に外国人労働者の負担とはせずに受入れ企業等の負担としつつも、･･･日本語教育の機会を充実させる方向で検討すべき」といった指摘をしています。