雇用保険の適用拡大

　年内のおそらくあと数日後には、労働政策審議会職業安定分科会雇用保険部会（公労使各5名、部会長：守島基博氏）で、雇用保険法の改正に関する報告が取りまとめられるものと思われます。今回の改正内容は失業等給付、育児休業給付、教育訓練給付など多岐にわたっていますが、その中でも制度の本質に関わる改正が予定されているのは適用拡大に関わる部分です。現在の雇用保険法は、その6条1号で「1週間の所定労働時間が20時間未満である者」を適用除外としていますが、これを10時間未満にして、週10時間以上の者は雇用保険を適用しようという方向が打ち出されようとしているのです。今回は、なぜそういう政策が打ち出されることになったのかという経緯を見ていきたいと思います。

　現在の雇用保険法6条の形は、リーマンショック後の2010年改正による適用拡大後の姿です。それまでは、かつての臨時内職的労働者の適用除外の流れを引き継いで、短時間労働者については週所定労働時間20時間以上で1年以上の雇用見込みという要件が課せられていましたが、2009年改正で6カ月以上の雇用見込みとなり、2010年改正で現行法6条2号の31日以上雇用見込みとなって、フルタイム労働者と同じ扱いとなりました。言い換えれば、労働時間要件は一律に週20時間で線引きされ、それ以上であれば適用されるし、それ未満であれば適用されないという単純明快な制度となっていました。

もっとも、2020年改正では65歳以上の者についてのみ、兼業・副業の場合には複数事業所の労働時間を合算して20時間以上であれば適用することとされていますが、これも（個々の事業所では短くても）週20時間以上の労働者に適用するという原則は維持されています。この20時間という大きな壁を乗り越えようという動きは、労働関係者の中からではなく、全く別の政策議論の中から飛び出してきたのです。

　それは、官邸に設置された「こども未来戦略会議」という岸田首相を議長とする会議体からでした。同会議には19人の有識者議員がいますが、その中には十倉経団連会長、芳野連合会長らのほか、清家篤氏、権丈善一氏、水島郁子氏といった学者も含まれています。

もっとも、雇用保険の適用拡大というトピックはこの会議での議論の中から生み出されてきたわけではなく、2023年4月7日の第1回会合に提示された「こども・子育て政策の強化について（試案）」という官邸事務局作成の資料において、既に「子育て期における仕事と育児の両立支援を進め、多様な働き方を効果的に支える雇用のセーフティネットを構築する観点から、現在、雇用保険が適用されていない週所定労働時間20時間未満の労働者についても失業手当や育児休業給付等を受給できるよう、雇用保険の適用拡大に向けた検討を進める」という一節が盛り込まれていたのです。

　この記述ぶりからも分かるように、主眼は週20時間未満の労働者にも子育て支援としての育児休業給付を拡大することにあり、育児休業給付の支給対象者が財源としての雇用保険の適用対象に限られていることから、そもそも雇用保険の適用範囲を拡大せよという議論に導かれたように見えます。

育児休業給付の支給額が大きく増大してきているとはいえ、雇用保険の本体は失業等給付であり、育児休業給付は失業に準じるものという趣旨で設けられた付帯的な給付であることを考えると、いささか“しっぽが胴体を振り回している”感があります。また、この間労政審雇用保険部会では、労使双方から育児休業給付は子育て支援政策として位置づけられ、雇用保険ではなく別の財源で担保すべきと求められてきていることを踏まえると、育児休業給付の対象拡大のために雇用保険の適用拡大を唱えることにはますます疑問も生じます。

さすがに5月22日の第4回会合では、芳野連合会長が「『雇用保険の適用拡大』の実施に向けた検討にあたっては、例えば実証実験をするなどして、関係者の納得性を高めて十分に合意形成ができるよう、集中実施期間も含めて丁寧に議論を進めていただきたい」とくぎを刺していますが、あまり論点になっていません。

　結局、6月13日に閣議決定された「こども未来戦略方針」の中に、「子育て期における仕事と育児の両立支援を進め、多様な働き方を効果的に支える雇用のセーフティネットを構築する観点から、現在、雇用保険が適用されていない週所定労働時間20時間未満の労働者についても失業給付や育児休業給付等を受給できるよう、雇用保険の適用拡大に向けた検討を進める。失業した場合に生計に支障を与えるような生計の一端を担う者を新たに適用対象とし、その範囲を制度に関わる者の手続や保険料負担も踏まえて設定する。また、その施行時期については適用対象者数や事業主の準備期間等を勘案して2028年度までを目途に施行する」という文章が書き込まれ、政策の方向が決められてしまいました。

なお、6月16日に閣議決定された「経済財政運営と改革の基本方針2023」においても、三位一体の労働市場改革の一環として、「多様な人材がその能力を最大限いかして働くことができるよう、多様な働き方を効果的に支える雇用のセーフティネットを構築するとともに、個々のニーズ等に基づいて多様な働き方を選択でき、活躍できる環境を整備する。このため、週所定労働時間20時間未満の労働者に対する雇用保険の適用拡大について検討し、2028年度までを目途に実施する」と書き込まれました。育児休業給付だけの問題ではなく、雇用のセーフティネットとして適用拡大すべきということが政府の方針となったわけです。

　こうした動向を横目で見ながら、厚生労働省の雇用保険制度研究会（学識者6名、座長：山川隆一氏）は、5月12日に「中間整理」を公表し、その中で「生計維持思想の具体化としての週所定労働時間20時間以上要件の妥当性」について検討し、次のような議論を展開していました。全体としては、肯定的な意見もあるものの否定的なニュアンスが強い印象です。

○生計維持という理念の具体的な判断基準として、週所定労働時間20時間とする必然性はなく、20時間未満労働者の中にも生計維持のために仕事をしている人は存在する。ただ、大量の件数を処理する必要があることを踏まえると、割合として少ない人を制度におさめるために制度の根幹に手を入れることによって副作用が生じるおそれもある。

○現行の適用基準では、週所定労働時間20時間で働くパートタイム労働者でも適用対象となっており、生計維持思想と合致しているとはいいづらいのではないか。失業時に生活危険を招くことは雇用保険制度の本質から要請されるものなので、生活危険とはいえないような労働は適用除外されると考えられるものの、その適用基準が週所定労働時間20時間ではない可能性もあり得る。

○独力で生計を立てる収入を得ているという点を考えると、マルチジョブホルダーへの適用を見直す必要がある。異なる事業所における労働時間の把握という技術的問題等はあるが、複数事業所での就労によって生計を維持するに足る収入を得ている者の失業に対しては雇用保険で対応すべきではないか。

○労働時間が固定されていない人や、兼業・副業で労働時間を合算して週20時間を超える者について、理屈上は適用した方がよいと思うが、実際にそういう必要性があるのか、技術的問題があるのか確認が必要。マルチジョブホルダーは、雇用保険の適用拡大で保護するよりも、より安定的な就職を目指す支援の方が重要ではないか。

12月13日の部会に提示された「雇用保険部会報告(素案)」では、見直しの方向性として「雇用労働者の中で働き方や生計維持の在り方の多様化が進展していることを踏まえ、雇用のセーフティネットを拡げる観点から、週の所定労働時間が10時間以上20時間未満の労働者にも適用することとし、事業主の準備期間等を勘案して、2028（令和10）年度中に施行することとすべきである」と、はっきり適用拡大をうたっています。

そして、「新たに適用拡大により被保険者となる者は、適用要件を満たした場合、現行の被保険者と同様に、失業等給付（基本手当等、教育訓練給付等）、育児休業給付、雇用保険二事業の対象とすることとし、給付水準も同じ考え方に基づき設定すべきである。現行の被保険者と同様の給付等の仕組みとすることを踏まえ、保険料率、国庫負担割合についても現行の被保険者と同等の水準として設定すべきである」と、試行や別建てといったやり方ではなく、素直に適用基準を週10時間に引き下げるという単純なやり方を提示しています。

　制度設計としては、妙に複雑怪奇なものを作るよりは単純なほうがいいのはもちろんですが、適用基準は雇用保険制度の根幹に位置するものであるだけに、その影響するところも広く深いのです。素案には、現行の週20時間以上の労働者を基準に設定されている①被保険者期間の算定基準、②失業認定基準及び自己の労働により収入がある場合の取扱い、③賃金日額の法定の下限額、最低賃金日額、について見直しを迫られることが詳しく書かれています。

具体的には、①被保険者期間については現行の離職日から2年間に被保険者期間が12箇月以上（特定受給資格者又は特定理由離職者の場合は1年間に6箇月以上）という基準を変えませんが、その上で1箇月として被保険者期間に算入されるための基準について、現在の賃金の支払の基礎となった日数が11日以上又は賃金の支払の基礎となった労働時間数が80時間以上ある場合を1月とカウントしているのを、日数が6日以上又は労働時間数40時間以上で1月とカウントすることを提起しています。

また、②失業認定基準については、現在は失業認定のために4週間に1度職安に来所を求め、過去28日間に就業していたかどうかを申告させていますが、そのうちの1日の労働時間が4時間（週20時間に相当）以上であれば失業認定を行わず、4時間未満であれば自己の労働によって得た収入額に応じて減額した上で基本手当を支給しています。つまり1日4時間というのが失業認定されるか否かのラインになっているわけですが、適用基準が週10時間ということになると、比例的に失業認定基準も1日2時間に引き下げられることになります。そして、1日2時間未満の労働によって得た収入は一般的には少額なので、簡素化の観点からこの減額の仕組み自体も廃止してしまうことを提起しています。この部分は、制度の根幹に関わる大きな変化になります。

なお、2020年改正で導入された65歳以上に限定した複数事業所で雇用される労働者（マルチジョブホルダー）についても、これに伴う所要の整備が必要になりますが、ここでは省略します。

　いずれにしても、年内には労政審の建議という形になり、2024年の早いうちに法改正案として国会に提出されることになると思われますので、その動きには引き続き注意を払っていく必要がありましょう。