ジョブ型公務員制度をジョブ型に造り変える苦労

去る3月24日、人事院に設置された人事行政諮問会議（学識者5名、座長：森田朗氏）が最終提言を出しました。公務志望者の減少や若手職員の離職増加といった危機的状況にある公務の人材確保に対して、「公務の危機は国民の危機」として、“使命感を持って意欲的に働ける公務”“働きやすく成長を実感できる公務”“年次に関係なく実力本位で活躍できる公務”“優秀な人材を惹(ひ)惹(ひ)きつけ、選ばれる公務”といった、口当たりのいいスローガンが並んでいますが、新時代の人事管理を実現するための具体的施策の項を見ていくと、「職務基準の給与制度・運用」というのが今回の提言の柱になっていることが分かります。

　具体的には「等級・報酬・評価」の一体的な改革と称して、まず「職務の難易度・責任が厳格に対応した等級制度」を、特定の職務・職域を対象に5年以内をめどに実現すべきと述べています。これはさらに具体的には、「職務分析・評価の手法による給与等級の見直し」と「職務基準の給与を実現するための制度・運用の見直し」から成ります。この文言を見て、皮肉な思いを感じざるを得ないのは私だけではないと思います。

　ここで提言されているのは、今はやりの言葉で言えば「ジョブ型」給与制度の導入です。それが求められるのは、言うまでもなく現行の公務員制度がジョブ型の対極にあり、民間企業以上のメンバーシップ型で動いているからです。それは間違いありません。ところが、日本国の六法全書に載っている国家公務員法を読めば、それが実は徹底したジョブ型原理で作られていることもまた確かな事実なのです。つまり、この提言は“ジョブ型で作られている公務員制度をジョブ型に造り変えろ”という無理難題を求めているのです。皮肉以外の何物でもありません。

　あらためて、戦後日本にアメリカからジョブ型公務員制度が導入されたときのことを振り返っておきましょう。これは、幣原内閣の大蔵大臣であった渋沢敬三（渋沢栄一の孫）が招聘(しょうへい)招聘(しょうへい)したフーバー率いる対日米国人事行政顧問団の指示によって、国家公務員制度の中核として職階制が規定されたことに始まります。職階制とは、一義的には官職を分類整理し、格付けすることです。しかしそれで終わりではなく、それのみを「任用の資格要件」と「俸給支給の基準」としなければなりません。つまり、ある官職にいかなる人を就けるのか、そしてその者にいかなる給与を払うのかという、人事管理の2大根本事項を、分類整理され格付けされた職種と等級に基づくものにしなければならないのです。まさに、「ヒト基準」ではなく「ジョブ基準」の人事管理を大原則として規定しているのが職階制なのです。

　占領下ではこれに基づき職階法が制定され、さらに上級官職をジョブ型任用するためにS-1試験が遂行され、約4分の1の幹部職員が職を追われたそうです。こうしたことから職階制は他省庁から猛反発を受け、占領の終了とともに人事院が懸命に作成していた膨大な職級明細書はほぼ空洞化し、職階制は名存実亡の状態となりました。では、職階制に基づいて作られるはずの任用制度と給与制度はどうなったのでしょうか。

　1952年に人事院規則8-12（職員の任免）が制定され、人事院はその理念を「国家公務員法における任用とは官職の欠員補充の方法である。すなわち官職への任用であり、職員に特定の職務と責任を与えることであつて、職員に或る身分若しくは地位を与えることではない」と述べています。実際、同規則の規定ぶりはそうなっていましたが、同規則81条以下（経過規定）は、職階制が実施される日までは従前どおりとし、そして職階制は永遠に実施されませんでした。以来、日本国においては、この当座の間に合わせの任用制度によって、「職員に或る身分若しくは地位を与えることであつて職員に特定の職務と責任を与えることではない」という純粋メンバーシップ型の運用がまかり通ってきたのです。

　一方、給与制度は、1948年に「政府職員の新給与実施に関する法律第14条に基づく職務による級別区分の基準」が設けられましたが、この職務分類は「職務」を分類しておらず、最下級の1級職から最上級の15級職まで等級を分類しているだけでした。1948年改正国家公務員法は、この「職務分類」を同法の職階制規定に基づく計画と見なしたのですが、それは暫定的な措置であり、本来の職階制が実施されれば効力を失うはずでしたが、その日は永遠に来ませんでした。正確にいえば、同法は期限切れで失効しましたが、それに代わって1950年4月に制定された一般職の職員の給与に関する法律（以下、給与法）が、15級の職務分類の根拠規定を引き続き設けました。これも職階制が実施されるまでの暫定措置であり、そのことは同法1条3項に明記されていましたが、やはりその日は永遠に来ませんでした。国家公務員法上には、職階制に適合した給与準則を制定し、これに基づくことなしにはいかなる給与も支払ってはならない――と明記してあるにもかかわらず、給与準則が制定されることはなかったのです。そしてその結果、職務分類とはせいぜい給与法の別表に掲げる俸給表の違いでしかなくなってしまいました。法律上は徹底したジョブ型給与制度を明記しながら、縦の等級区分は15級もあるのに、横の職務区分は一般のほかは税務、公安、船員しかないという、およそジョブ感覚の欠如したシステムが長年継続できた手品の種はここにあります。そして、2007年7月の改正により国家公務員法の職階制関係条項が削除され、職階法が廃止されました。

ジョブ型給与制度を法律上にうたっていながら、その運用は限りなくメンバーシップ型に寄せてきた公務員の世界が、今あらためて法理の大原則であったはずのジョブ型を「導入」しなければならないのはなぜなのか？　言うまでもなく、年功賃金制にどっぷり漬かった現在の公務員給与制度では、優秀な若手が激務にもかかわらず給与の低い公務員を志望しなくなっているからです。東京大学法学部卒業生の多くが霞が関の官庁ではなく外資系のコンサルタント企業に就職しているといったことが、近年繰り返し報じられているとおりです。この提言の問題意識もその点にあり、それ故、公務員全体を対象にした大改革などという甚だしく困難な課題ではなく、「特定の職務・職域を対象に」改革を行うべしというわけです。

　そのスローガンが「外部労働市場と比較して見劣りしない報酬水準」です。いわく、「給与水準などが外部労働市場と比較して大きく乖離(かいり)乖離(かいり)していると考えられる幹部・管理職員の給与は、職務基準の人事運営を行っていくことを前提に、職務分析・評価をベースとし外部労働市場と比較して見劣りしない水準に引き上げるべきである。その際、国民の理解を得ていくためには、職務内容をできるだけ明示的に開示し、メリハリのある客観的な評価を前提とした人事運用の結果、職務に見合った報酬を受けることとしなければならない」と、当面は幹部・管理職員に限った話のようで、それで今公務員になろうかなるまいか悩んでいる若い人々にどれだけの効果があるのか、若干疑問も感じます。

　というか、そもそも国家公務員法が制定当初に掲げていたジョブ型人事制度とは、給与だけではなく採用も含むものでした。上述のように、ある官職にそれを最もうまく遂行できるであろうふさわしい人材をはめ込むのがジョブ型採用なのであり、そこまでの改革をするというのであれば、ジョブごとに外部労働市場に見劣りしない処遇をすればいいのですが、そうではなく、新規採用されてから課長クラスに昇進するまで20年かかるという今の状態が大きく変わる見込みがないのであれば、そんな先の処遇だけ改められたとしても、採用の改善にはあまりつながらないようにも思えます。