労働市場改革専門調査会報告メモ

　まずはじめに、この調査会の基本的な問題認識である働き方の「壁」について一言だけ申し上げたい。社会には様々な「壁」がある。「壁」があるということはそれ自体としてはいいとも悪いとも言えない。ほとんど全ての社会では「夫婦」に特別の地位を与えて他の男女による性的アクセスを制限しているし、「家族」に特別の地位を与えて扶養義務等を課し、家族成員以外の者との間に「壁」を作っているが、それを不当と論ずる者は(極端な共産主義者を除けば)ほとんどいない。

　一方、古代には自由人と奴隷の間に越えがたい「壁」があったし、中世には武士と農民の間にやや低いがやはり「壁」があったが、近代社会においてはこういった身分的な「壁」の存在は一切認められない。その意味では近代社会は「より壁の少ない社会」ではあるが、「まったく壁のない社会」ではないし、むしろ「近代的な壁のある社会」と言った方がよい。労働市場に関して問題となるのは、主としてこの「近代的な壁」の是非であるというべきであろう。

　産業革命時に工業労働力として調達されたのは主として女子や年少者であったが、当時の状況下においてその弊害を縮小するためにとられたのは、女子や年少者の使用に様々な制限をかけることであり、いわば労働市場に性別と年齢の「壁」を作ることであった。かつては女性のためのセーフティネットと見なされた「性別の壁」が、かえって女性に対する差別装置と見なされるようになったのは、先進国共通に高度成長期以後である。今日の先進諸国ではもちろん、労働市場における性別の壁を正当化することはできないが、それは時間空間を超越した万古普遍の真理というわけではない。

　教育政策は一定年齢層の児童への教育を義務付けているし、義務教育以外の教育も（少なくとも大学レベルまでは）社会的に年齢対応的と見なされている。今日の児童労働制限はこの年齢に基づく教育政策の反射的利益（または不利益）であるし、若年者雇用政策はこの年齢に基づく教育政策を考慮しないわけにはいかない。

　一方、社会保障政策は一定年齢以上の高齢者に対して年齢を要件として年金を支給している。高齢者雇用政策はこの年齢に基づく社会保障政策を考慮しないわけにはいかない。

　年齢についてより無差別であった中世社会と異なり、現代社会では成員の人生を年齢で区切って異なる取扱いをすることが社会の根本原則となっているとも言える。雇用社会もこのような全体社会の中の部分社会として存在している以上、少なくとも入口と出口には「年齢の壁」が存在することを否定できない。

　一方で、労働市場における均等待遇原則は近年先進国共通に広がりつつあり、これまで性別以外の差別に対してそれほど敏感ではなかったヨーロッパ諸国においても、特に21世紀になってから雇用差別禁止立法が急速に進んできている。その中で、他の分野ではなお正当化される年齢に基づく異なる取扱いも、労働市場においては年齢差別として制限ないし禁止される傾向が強まってきている。

　そこで、年齢差別的な全体社会の枠組みと年齢無差別的な労働市場のあるべき姿の両者を、とりわけその入口と出口においていかに調和させるかが先進国共通の課題となる。日本もその例外ではない。しかし、日本特有の課題も大きい。

　一定年齢層を社会的に教育期間と指定し、労働を禁止ないし制限すること自体は現代社会の大前提であるので、児童労働制限を「年齢の壁」として緩和すべきとの議論は（ないことはないが）ほとんどない。

　それに対して、今日の社会状況において重要なのは、学校教育と就労との接合に係る問題、いわゆるschool to workの問題である。一定水準の職務を遂行するために一定の技能が必要である場合、その技能を教育課程において習得するか労働過程において習得するかそれともそれ以外で習得するかが問題となる。

　教育課程で職業訓練を完全に行うのであれば、「年齢の壁」は入口の一瞬存在するだけで、労働者となった以上は個人差はあっても年齢差は問題となり得ない。この場合、「年齢の壁」は最も小さくなる。ドイツのデュアルシステムは、中等教育に関してこれを相当程度実現したものといえよう。

　これに対し、教育課程は一般学術教育に専念し、労働過程のみで職業教育を行うのであれば、労働者となっても初めは訓練を受けるべき立場であり、相当期間個人差よりも年齢差が問題となろう。若年期は実習期間と位置づけられ、時間とともに技能が向上すると見なされるので、年功賃金制が正当化され、極めて年齢差別的なシステムとなる。日本の学卒一括採用・企業内訓練システムはこれに近かったと思われる。

　一方、教育と労働が時間的に接合する必要はなく、学校卒業後個人が自己責任で技能を習得してそれにふさわしい労働に就くというモデルにおいては、教育課程でも労働過程でも職業訓練の必要性はないが、自己責任（といってもその多くは家族的背景や社会的階層によるものであるが）で技能を習得できない若者が学校から仕事への移行の狭間に落ち込んでしまう。年齢による差別はない代わりに格差が極大化する危険性がある。イギリスのブレア政権が若者ニューディール政策を最重要課題として実行したのは、アングロサクソン社会がこの傾向を有しているからであろう。

　もちろん現実の社会は全てこれらいずれの要素も含んでいる。日本にも中等教育機関として職業高校があるし、高等教育機関としての大学も（学校教育法では明記されていないが）職業教育機関としての性格を有していないわけではない。しかしながら、とりわけ高度成長期以後の日本社会においては、学校教育における評価基準が一般学術教育に偏し、教育の職業的レリバンスが軽視されてきたことは否めない。これは、教育界自身が職業教育を産業界に奉仕するものとして敬遠してきたことと、産業界の側も企業内訓練を重視して採用時において職業能力を軽視してきたことの相乗効果であろう。このため、企業が求める新卒者は余計な色の付いていない「まっさら」の人材であることが求められ、ますます職業的レリバンスは希薄となった。

　「まっさら」の人材は学卒時に企業が採用してくれないと使い道がなくなる。1990年代後半以降の就職氷河期に直面した世代は、社会的に与件とされた企業内訓練を受けることのないまま、職業教育機能の乏しい外部労働市場に放り出されることとなった。彼らが職業教育機能を有する労働過程に参入しようとしても、「年齢の壁」がそれを妨げる。このことをもって日本的な学校から仕事へのシステムを転換すべきとする声が大きい。

　ただ、他のシステムの問題点を認識しておく必要はあろう。自己責任による技能習得モデルは相当数の落ちこぼれをもたらす可能性が高い。これらを最低限の福祉政策ないし犯罪政策で対応するにしても、あるいは英ニューディールのような社会的統合政策で対応するにしても、その社会的コストは決して小さいものではない。実際、近年のイギリスは教育課程における職業教育を強調する傾向にある。

　一方、ドイツのシステムは中等教育では一定の成功を収め、そのため欧州における若年雇用のモデルともされているが、高等教育が大衆化した社会でどこまで通用するかは不明である。日本のような大衆高等教育社会においては、これは大学教育の職業レリバンスを高める必要を意味するが、「学術の中心」たる性格といかに調和させるのかが大きな課題となろう（直接的には大学教師労働市場に大きな影響を与える）。

　従って、中長期的にはこういった開かれたモデルへの転換を目指すとしても、短期的政策としてはいわゆる就職氷河期世代にターゲットを絞り、彼らを職業教育機能を有する内部労働市場に包摂することを目的とせざるを得ない。即ち、一般的な年齢差別禁止政策というよりも、特定の年齢層について特別の対策を講ずるという意味でのポジティブ・アクション政策となる。もとより、このことは現行システムを永久に維持すべきだと主張することではない。

　一定年齢以上の者を社会的被扶養者を見なして年金を支給することは先進国に普遍的である。アメリカの年齢差別禁止法は1986年改正により上限が撤廃され、年金支給による定年制の正当化が認められなくなったが、EU諸国が近年導入した年齢差別禁止法制においては、年金支給開始年齢到達を理由とする定年制は容認されている（最近欧州司法裁判所もこれを確認した）。出口における年齢差別は一瞬存在しうるわけである。欧州では一般的に、労働者側は年金支給とリンクした定年制を「年齢の壁」と捉えるよりも、むしろ年齢に基づく利益と捉える傾向が強かった。

　しかしながら、保険料を負担するのは現役労働者である以上、この一定年齢が低すぎると年金保険財政に悪影響を与える。そして、人口構成が急速に高齢化していくと、以前は適当であった年金支給開始年齢が年金収支バランス上低すぎるものとなる。そこで社会保障財政からの要請として年金支給開始年齢の引上げが政策課題となるが、これをそのまま提示すると労働者側にとっては一定年齢以後は労働をしなくても年金を受給できるという年齢に基づく利益を剥奪するものと映ることになる。事実、この十年間フランスでは年金支給開始年齢の引上げをめぐってストライキが繰り返し行われてきた。

　そこで、これを高齢期になっても労働する権利の拡大と捉えることによって、いわば労働者の人権を擁護拡大する政策としての装いをしつらえることによって、この目的を達しようとしたのがEUにおける高齢者をめぐる雇用・年金政策の本質であったと思われる。

　EUの場合、70年代の石油危機に対して若年労働者の雇用機会を確保するために中高年齢者の早期引退政策をとり、老齢年金の前倒しだけでなく失業保険や障害年金なども活用して非労働力化を図ってきた。このため、60歳代前半の就業率は、50年代の80％から90年代には30％に下落した。これを是正してできるだけ多くの者に労働力として社会を支える側に回って貰うようにするためにも、それを早期引退できる権利の剥奪としてではなく、十分働けるのに年齢を理由に労働市場から排除される差別の撤廃と問題設定することが望ましい。いわば手段としての人権戦略である。

　これに対し、日本における定年制をめぐる政策は、定年年齢が年金支給開始年齢と必ずしも一致しなかったため、まさに高齢期になっても労働する権利の拡大として定年引上げが追求されてきた。60歳定年法制化から65歳継続雇用に至る日本の高齢者雇用政策は、年金支給開始年齢未満における年齢に基づく強制退職を制限ないし禁止するという意味において、まさしく年齢差別禁止法制であったと言える。今後急速な高齢化に伴って、年金支給開始年齢と定年年齢の更なる引上げが不可欠となる。

　その際、年金制度を概念上の拠出建てにすることにより、支給開始年齢を労働者が選択できるようにすることは、年金制度の持続可能性に貢献するのみならず、定年年齢を自己選択する可能性を高めるという意味でも有意義であろう。

　しかし、日本において年金支給開始年齢前に企業が強制退職年齢を設定する理由として、年功賃金制の下では中高年期において貢献よりも報酬が多くなり、どこかで労働力を排出する必要が生ずることが挙げられる。これは出口に特有の問題というよりも入口と出口の間の問題である。

　年功制は部分的には学卒一括採用・企業内訓練システムによって説明できる。「まっさら」な人材を採用するという前提では、若年期の年功制はむしろ不可欠であろう。しかしながら、30代を越え、40代になり、50代に達しても年功的に賃金が上昇することは技能向上だけでは説明が困難である。経済学的には（長期インセンティブ制度等の）説明が可能であろうが、歴史的にはそれに加えて戦中戦後期における生活給思想の影響が大きい。

　戦前期の年功制は勤続給であったが、戦時下の賃金統制令等により皇国勤労観に基づく年齢別賃金が強制され、戦後労働運動がこれを生活保障給として引き継いだ。50年代以降企業側は職務給の導入を試みたが、生産性運動の下で合理化を配置転換で対応するに際し属人給によって対応せざるを得なかったこともあり、60年代末には職能給という形で落ち着いた。同様に職種に基づく労働市場を唱道していた政府（1967年には1LO100号条約を批准している）も、石油危機以降は企業内雇用維持政策にシフトした。

　こうして年功制が維持されることにより、中高年齢層は貢献よりも報酬の大きい労働者層とみなされ、いったん企業外に排出されるとなかなか再就職できないという形で「年齢の壁」が形成された。この点は60年代の雇用対策法では重要な論点とされ、ポジティブアクションである雇用率制度による対応が図られた。ところが政策転換により高齢者雇用政策は外部労働市場志向から内部労働市場志向にシフトし、雇用率制度は廃止されて企業内部の労働者の定年引上げと継続雇用が政策の中心となった。

　この間年功制の是正は問題とならなかったわけではないが、定年引上げに伴う局部的課題とみなされた。55歳以降の賃金減額が問題となった就業規則の変更問題は、実体的には年功制に基づいて高い賃金を得ていた高齢労働者のあるべき賃金水準は何かという問題である。55歳に達したことを理由とする賃金引き下げが年齢差別であるならば、54歳時点の高い賃金水準自体が年齢差別ではないかとも言えよう。90年代以降、定年引上げに伴うものに限らず壮年期から年功制を見直す動きが進んできているが、これも同じ問題である。

　裁判所はこれらを個別労働者の労働契約不利益変更の合理性判断という民法的枠組みで取り扱ってきたが、労働者の集団的利益に関わる問題を個別関係法の枠組みで扱うことには疑問がある。年功制と仕事給とはそれぞれ各年齢層にメリット、デメリットのある集団的制度であり、その是非は民主制原則に基づき集団的枠組み（過半数組合等の合意による効力）で決定されるべきである。

　ただ、ここで忘れてはならないのは、民間ベースで年功制が存在してくれていたお陰で公的負担が相対的に小さいもので済んでいたという点である。「年齢の壁」をなくすために年功制を縮小廃止するのであれば、これまで年功制が担ってきた生活保障機能（ある時期まで年齢とともに増加する生計費をどう賄うか）への対策が必要となる。とりわけ、子供の養育・教育コストを社会的に負担するシステムが不可欠であろう。日本は「年齢の壁」のお陰でこれまで（この分野では）小さな政府でいられたが、それを撤廃しようとすれば大きな政府が求められるという点をきちんと認識する必要がある。

　幼児期・年少期の養育・教育コストについては、近年少子化対策として論じられることも多く、その公的負担の必要性についても認識が高まってきていると思われるが、問題はその後の中等教育や高等教育のコストである。私立学校の比率が極めて高く、中等・高等教育コストが大幅に私的に負担されている現状は、子供がその年齢に達した頃にはそれを負担しうる程度の年功賃金制を社会的前提としている。逆に言えば、親が教育コストを負担することが上述した教育の職業的レリバンスの希薄さの原因ともなっている。中等・高等教育が将来の労働力養成として必要な実学であるならば、人的投資として公的にそのコストを負担することは正当化しうるが、そうでないならば私的な消費財に過ぎず、公的に負担すべき筋合いはない。「年齢の壁」の廃止はこちらのルートを通じても、教育システムの抜本的変更をもたらしうる。

　同様の問題は、家族向け借家が乏しく、持ち家促進に偏してきた住宅政策についても言えよう。「年齢の壁」のない社会は、フラットな賃金体系の下でも家族が十分な広さの借家で快適な生活を送れるような社会である必要がある。それが公営住宅である必要はなくとも、公的なコスト負担は不可欠であろう。