　厚生労働省雇用均等・児童家庭局に「短時間・在宅労働課」という課があります。英語では「Part-time Work and Home Work Division」です。組織名としてはホームワークに当たる日本語は「在宅労働」となっています。しかし、同課が所管する法律の名前は「家内労働法」（英語では「Industrial Homework Law」）です。同法が対象とする製造業の非雇用型ホームワークは「家内労働」と呼ぶわけです。一方、近年増加してきた非製造業の非雇用型ホームワークについてはいくつかの政策が実施されてきていますが、「在宅就労」とか「在宅ワーク」という表現が用いられることが普通です。さらに、これは同課の所管外ですが、最近注目を集めてきている雇用契約を有する労働者が自宅等で勤務するホームワークのことは「在宅勤務」と呼ばれています。

　家内労働の歴史は古く、江戸時代における織物生産の一形態である問屋制家内工業にその発生が見られます。また、明治初期の家内労働として授産場としての「女紅場（じょこうば）」がありました。明治時代の内職の実態は、横山源之助『日本の下層社会』に「貧民が、貧民家庭の内職仕事頗る多し、巻煙草、マッチの箱張り、足袋縫、鼻緒縫、編物、団扇張、の如き是なり」「其の賃銭は実際取る所大抵６銭乃至７銭なるを通例とす」と描かれています。

　大正時代になると、内職についての統計調査が比較的整備され、その実態がかなり詳細に把握されています。１９２４年に東京市社会局が行った「内職に関する調査」によると、東京市の内職従事者は４万１千人で、主に内地向けの製造加工に従事し、ほとんど全部が手作業で、その９割が家庭の主婦でした。仕事の半数近くは裁縫、鼻緒、メリヤスかがりなど繊維関係で、次いで玩具、紙袋張、履き物の底付が多かったようです。委託経路は、問屋→製造、卸問屋→専属の下請、(大仲介者)→小仲介者→内職者となり、少なくとも３回、多いときは７回も仲介者を経て、その都度１０～１５％の手数料を取るので、内職者の工賃は低額となっていました。これは、問屋は各所に散在する内職者と一々応接できないため、多数の仲介者を必要としていたのです。

　昭和初期の不況期には中小企業問題とともに、家内労働問題が注目されました。不況に際して多くの家内労働者が失業して大きな社会問題になったのです。１９３８年に大阪市社会部が行った「本市に於ける内職調査」によると、内職工賃収入は平均で月７円８１銭で、１～５円が４５％、６～１０円が３５％でした。当時の紡績女工の平均賃金が１日７７銭ですから、内職収入はかなり低かったと言えます。また、１年中間断なく同一量の仕事に恵まれているものは６．３％に過ぎず、仕事の繁閑が大きな不満となっていました。同調査はさらに「工賃獲得のために体を酷使する場合が見受けられ、内職従事者取締に関する法規の欠如のため随分無理な仕事に従事している。国家政策上よりする母性保護並びに幼少年の体位向上の見地より大いに問題視されなければならない」と衛生問題を取り上げ、「独立の家内工業法の制定もなく、社会立法の貧困なる我が国に於いて内職法規の制定を要望するが如きは、望むべくしてなかなかに現実覚束なきものではあるまいか」と、暗に家内労働法の制定を求めています。

　家内労働者は委託者の直接の指揮監督の下で作業に従事するのではなく、労働時間や作業法法は家内労働者自身の責任に委ねられています。形式的には自営業者に近いとはいえ、経済的実態からすれば委託者に従属しており、労働者に準じた者として労働保護立法の対象とすべきとの議論は古くからありました。

　しかし、１９４７年に制定された労働基準法は家内労働者を対象外としました。そのため、労働基準法の改正の度に家内労働者の保護の必要性が論じられました。たとえば、１９５２年３月１５日の中央労働基準審議会の「労働基準法の改正に関する答申及び建議」では、建議事項として「家内労働に関する法規を並行的に制定する必要があること」を建議しています。

　その審議過程において公益委員は家内労働法制定の必要性をこう述べていました。「外面的には注文主に対して請負加工契約者の如く見えかつ分散する簡単な仕事場で作業しているため、その本質において散居的賃労働者であるにもかかわらず、一応現状の下では労働基準法の適用対象となっていない。ところがこれらの労働者は、注文主又はその仲介人に対して隷属的であり、おおむねその賃金は低く、労働時間は長くかつ拘束もなく、作業環境は劣悪である上にしばしば非衛生的である。･･･我が国ではこのような家内労働者がかなり広汎に都鄙にわたって存立し、既に各地で労働基準法の条件維持に対し、その外から困難と摩擦を生じている実情にある。この故に、少なくとも、家内労働のための特別最低賃金公定の制度及び機構を作り、その作業条件の安全衛生水準を改善し、幼少年労働を制限する等の内容をもった家内労働法を制定することは家内労働のために必要であるのみならず、労働基準法の基準地盤を確保するために不可欠であ」る、と。

　前回取り上げた最低賃金制の成立過程において紹介したように、１９５４年に４つの低賃金業種に最低賃金を導入しようと試みられたことがありますが、そのときの中央最低賃金審議会の答申（９月２１日）では、「本制度の施行を確保し、公正競争の実を上げるために、別途家内工業法の制定を考慮し、その制定にいたるまでの機関については、関連家内工業（賃加工業）の加工賃に対する行政的手段による調整等特段の措置を講じられたい」と答申しています。

　さらに１９５７年５月２５日の臨時労働基準法調査会の答申は、「中小企業に対する法の適用をいっそう円滑ならしめるための基礎を作るための補完的な措置」として家内労働に対する規制の必要性を次のように説いています。「我が国の産業構造の特性から他人を雇用することなく、自らないしはその家族を補助者として行われている家内労働によって営まれる事業が少なからず存在し、これが業種地域によっては中小企業特に零細企業と競争関係に立っている場合が少なくない。これが中小零細企業の法遵守を困難にし、また、却って零細企業を家内工業に転落せしめる結果を生ぜしめていることが指摘されている。このことは特に労働時間、休日等について考慮に値すると考えられるし、すべての種類の家内労働に一律の規制を行うことは困難であるから、中小零細企業と競争関係にある特定地域、特定業種の家内工業に限定し、かつ労働時間等必要限度の事項につき規制するものとしてでもこれが速やかな実現に努むべきであろう」。

　そして１９５７年１２月１８日の中央賃金審議会「最低賃金制に関する答申」は、「最低賃金制の実施に当たっては、現行労働基準法の規定は十分でないので、家内労働に関する必要な規定を含めた新たな単独法によることが望まし」いとしつつ、「差し当たり、決定された最低賃金の有効な実施を確保するために必要な限度において、行政官庁は、最低賃金審議会の意見を聞いて、最低工賃を定めることができること」を求めました。

　１９５６年１２月１５日に総評が「最低賃金法要綱」とともに発表した「家内労働法要綱」は、家内労働者の賃金は最低賃金を下回らないことに加え、仕事の委託時の明示義務、発注を止める際の予告義務と賃金保障、長時間にならないような委託量の配慮、労働時間・安全衛生の努力義務などが記述されています。

　一方、１９５７年２月２１日に全労会議が発表した「最低賃金法要綱(試案)」は、地方債低賃金委員会が仕事の内容に応じ、単位手間賃の最低基準を定めることとし、これは「その仕事に対する初級的熟練度の家内労働者が１日８時間の労働において遂行しうる仕事量を標準と」すると述べ、また家内労働者の手間賃についても労働者の賃金債権に含めて、優先的に確保する立法措置を講ずるとしています。

　これらを受けて１９５８年１２月１１日に日本社会党が最低賃金法案とともに国会に提出した家内労働法案は、委託者が家内労働者に物品の製造等を委託した場合の報酬を「労働報酬」と「その他の報酬」に分け、前者が最低労働報酬額を下回ってはならないこととし、この最低労働報酬額は「当該物品等の一定単位について、･･･基本たる賃金が時間によって定められている満１８歳以上の労働者の最低賃金額に、当該物品の一定単位の製造等に要する標準所要時間を乗じて得た額」としています。また、委託者はこれら報酬額等を記載した書面を作成し、家内労働者に交付すべきこととされています。当時はまだ、政府だけでなく労組や野党も、最低賃金制との関係でのみ家内労働問題を捉えていたことが、これら法案から窺えます。

　この法律により、「家内労働者」とは「委託者の委託により、物品の製造又は加工等に従事する者であって、その業務について同居の親族以外の者を常時使用していないもの」(第２条第４項)と定義されました。意外に思われるかも知れませんが、在宅で就労するということは要件とされていません。自宅ではない共同作業所や授産所などで作業する者も、ここでいう「家内労働者」に含まれることになります。この点は、最低賃金法の解説書では明示されていませんでしたが、家内労働法が制定されたときの解説書では明記されています。

　また「工賃」とは、「委託」の二つの定義に応じて、「他人に物品を提供して、その物品を部品、付属品若しくは原材料とする物品の製造又はその物品の加工、改造、修理、浄洗、選別、包装、若しくは解体（以下「加工等」という。）を委託すること」(第２条第２項第１号)については「物品の製造又は加工等の対償として委託者が家内労働者に支払うもの」(第２条第５項第１号)と、「他人に物品を売り渡して、その者がその物品を部品、付属品若しくは原材料とする物品を製造した場合又はその物品の加工等をした場合にその製造又は加工等に係る物品を買い受けることを約すること」(第２条第２項第２号)については「同号の物品の買受について委託者が家内労働者に支払うものの価額と同号の物品の売渡について家内労働者が委託者に支払うものの価額との差額」(第２条第５項第２号)と定義されました。この第２号の定義は、製造・加工等という役務契約だけで定義すると、売買契約形式で最低工賃規制を逃れようとする恐れがあることから含めたものです。

　逆に、委託者による「物品の提供」を要件としたのは、最低賃金法制定時の担当局長名著^*2によれば、「本法において家内労働者を保護する趣旨は、自営の形をとっていても、委託者と家内労働者の関係が実質的には労使関係と変わらないという実情を捉えて、労働者と同様保護の対象としようとするものであって、この場合「物品の提供」ということが、労働者の使用者に対する従属関係と対応して家内労働者の委託者に対する経済的従属関係を端的に表すものである」からです。

　第三者から原材料を調達して物品の製造・加工等に従事する場合は一般にはこれに該当しませんが、「委託者」の定義として「前号に規定する者のために行為をするすべての者」(第２条第３項第２号)を付け加えることにより、委託をする者の指定する第三者から引渡を受ける場合にはその第三者も「委託者」になるという周到な仕組みにしています。この点は、後の家内労働法では修正されています。

　最低賃金法時代の最低工賃規定の特徴は、「一定の地域内の事業場で使用される同種の労働者及びこれを使用する使用者が･･･最低賃金の適用を受ける場合」に、「その地域内に営業所を有する委託者で当該使用者と同一又は類似の事業を営む者に係る家内労働者であって、当該労働者と同一又は類似の業務に従事するもの」(第２０条第１項)についてのみ、最低工賃を決定することができることとされていた点です。この時の最低賃金制は前回見たようにほとんど業者間協定方式でしたから、結局地域の業者が最低賃金を協定することが要件であり、業者間協定を有効に実施するためのものであったといえます。

　また、「最低工賃は、当該最低賃金との均衡を考慮して定められなければな」りません(第２２条第１項)。この均衡考慮義務は、最低賃金の家内労働者への拡張適用という性格からもたらされるものです。しかしながら、家内労働者は委託者の指揮監督を受けないので労働時間の把握ができないため、最低工賃を時間当たりで定めてもその実施は不可能ということから、「最低工賃額･･･は、家内労働者の製造又は加工等に係る物品の一定の単位によって」(第２２条２項)、つまり出来高賃率で定められます。

　最低工賃を調査審議するのは中央地方の最低賃金審議会で、これは他の労働関係審議会と同様、公労使三者構成です。ただし、最低工賃に関して置かれる専門部会には、委託者代表、家内労働者代表も参加します。公労使プラス委託者、家内労働者の５者構成ということになりますが、これは最低賃金の補完的役割であったことを表しています。

　最低工賃の効力は最低賃金の場合と同じです。委託者は家内労働者に対して最低工賃以上の工賃を払わなければならず、これに違反すると罰則が科せられるとともに、委託契約で最低工賃に達しない工賃を定める部分は無効となり、最低工賃と同じ定めで補充されます。その他、委託の際の工賃額及び支払期限の明示義務、家内労働者に関する帳簿の備え付け義務なども規定されていました。

　ちょうどこの時期に、東京の下町で、ヘップサンダル製造に従事する家内労働者にベンゼン中毒が続出し、死亡者まで出すに至り、家内労働者の安全衛生問題がクローズアップされました。これを契機として、労働省は１９５９年１１月１２日、臨時家内労働調査会を設置しました。この調査会は労使各３名、委託者、家内労働者各２名、公益９名という複雑な構成になっています。同調査会は家内労働の実態を把握することを主眼とし、全国各地の家内労働業種についてその作業条件や生活実態について精細な実態把握を行い、１９６０年９月２９日に「家内労働対策に関する中間報告」を提出しました。同報告は政府に対し、当面の措置として家内労働手帳及び標準工賃制度の普及促進を図るとともに、安全衛生等作業環境の改善指導を実施すべきと指摘しています。

　これを受けて労働省は１９６１年４月労働基準局長通達「家内労働に関する行政措置について」によりその推進に努め、家内労働法施行までのその実績は、①標準工賃の決定件数１３５件、対象家内労働者数２０万７千人、委託者数１万９百、②家内労働手帳普及状況６３件、対象家内労働者数５万７千人、委託者数３千百、③安全衛生措置実施状況１８件、対象家内労働者数２万８千人、委託者数２千８百ということです。

　臨時家内労働調査会は引き続き調査審議を行い、１９６５年１２月２２日「わが国家内労働の現状に関する報告」及び「今後の家内労働対策の進め方に関する見解」をとりまとめました^*4。同報告は全国各地の家内労働の実態を詳細に分析したもので、政策決定の基礎作業として遂行された実態調査として、今日の目で見ても大変優れたものです。同見解の方は、上記中間報告で示された項目に加え、「家内労働者の工賃の最低額を保障し、ひいては最低賃金の有効な実施を確保するため、最低工賃の決定を進めることとし、さしあたり、雇用労働者と競合するもので、対象となる家内労働者数の多いものから着手することが適切」と述べるとともに、「家内労働については、その性質上困難な面もあろうが、業務の危険有害性から見て、特に保護の必要性が高く、また業務の範囲を客観的に明確にできるものなどについては、労働者災害補償保険法の特別加入制度の活用を図るべき」と指摘しています。

　このうち最低工賃については、１９６６年３月通達「家内労働行政の推進について」によりその決定を進めるよう指示が行われ、１９６６年８月に第１号として奈良県靴下製造業最低工賃が決定されました。その額は、大人用短靴下１０足当たり２８円、婦人用長靴下１０足当たり３２円、中児用靴下１０足当たり２４円といったところです。以後家内労働法施行までに最低賃金法に基づく１６件の最低工賃が決定され、対象家内労働者数は３万７１８４人、委託者数は３８５７でした。

　同見解はまた「総合的視野に立って、長期的に継続して調査審議を行う機関を設ける必要がある」としており、これに基づきまず労働省設置法改正案を国会に提出し、１９６６年６月その成立を待って労働省の附属機関として家内労働審議会を設置しました。この構成も興味深いもので、労使各３名、委託者、家内労働者各３名、公益８名に加え、通商産業省、厚生省、経済企画庁から各１名ずつ委員として参加していました。家内労働問題が産業政策、福祉政策とも絡む問題であることを示しています。

　同審議会では公益委員８名からなる小委員会を設け、１９６８年３月１９日に「家内労働法制検討上の問題点に関する小委員会報告」をとりまとめました。そこでは、「家内労働について早急に画一的、包括的法制度を講ずることは不可能と考えられるので、当面はまず、家内労働のためにもっとも基本的な事項で、かつ、緊急な必要性が認められ、行政的にも実効ある実施が可能と思われるものを取り上げる」べきとし、具体的には対象家内労働者の範囲、委託者及び家内労働者の把握、委託契約の明確化、最低工賃制度、工賃に関する権利の保護、安全衛生対策、業務上の災害疾病に対する措置、家内労働行政機構の８項目を挙げています。

　これに基づき答申案を起草するため１４名の委員からなる起草委員会が設置され、同年１２月９日に委員会報告をとりまとめました。これを受けて総会はさらに審議を行い、同年１２月２２日に「家内労働対策に関する答申」を決定するとともに、内閣総理大臣、大蔵大臣及び労働大臣宛の「家内労働者に対する税制の改善」の建議、労災保険審議会長宛の「労働者災害補償保険制度の適用の検討」の要望を採択しました。

　答申の内容はほとんど家内労働法に盛り込まれていますが、答申の最後のところで家内労働者の集団的労使関係問題に触れています。これは次の政党の法案で取り上げられている項目でもあり、興味深い論点なので引用しておきましょう。「家内労働者の結成する労働組合を労働組合法上の労働組合として規定するべきであるという意見があったが、現状において、東京サンダル工組合、東京鼻緒工組合等が労働組合法上の労働組合として適合する旨の労働委員会の決定を受けている経緯に鑑み、当面はこれに関して規定せず、今後において引き続き検討すべき事項とした。なお、家内労働者の中には、中小企業等協同組合法上の事業協同組合を結成しているものもあること等の理由もあり、集団的関係の問題については引き続き検討すべき事項とした」。現実には「引き続き検討」どころか、以後４０年間まったく議論されないままになっています。

　この間、政党や労働組合からさまざまな家内労働法案が提起されています。日本社会党は上述のように１９５８年から家内労働法案を提出してきましたが、その内容は次第にふくらんできて、１９７０年４月に提出したものは、その目的として工賃、安全衛生などの労働条件だけでなく「家内労働者が自主的に家内労働者組合を組織し、委託者と対等の立場に立って交渉すること及び家内労働関係の当事者間における争議行為についてのあっせん及び調停等」をも規定しようとする包括的な法制度となっています。

　同案は、まず委託者になろうとする段階で届出義務を課し、個々の委託に際しても、労働大臣が家内労働者に無料で交付した家内労働手帳に工賃額等を記入して明示することを求めています。家内労働者が業務上休業する間は委託の打ち切りが制限され、また６か月以上継続した委託関係を打ち切るときには１４日前に予告するか、１４日分の工賃を支払うこととされています。危険有害業務の委託制限、危害の防止、安全衛生教育、健康診断といった安全衛生措置に加え、「委託者は、家内労働者が１日８時間、１週６日を超えて従事することとなるような物品の製造等を委託してはならない」などという、いかにも実効性確保が難しそうな規定もありました。

　注目すべきは、「家内労働者は、工賃等、安全及び衛生その他労働条件につき、委託者又はその団体と労働協約の締結等の交渉をするため、家内労働者組合を組織することができ」、労働組合法を準用するとともに、労働委員会が家内労働関係の当事者間の争議行為についてあっせん及び調停を行うという規定です。上記のように、家内労働審議会答申では「引き続き検討」とされた事項ですが、内容規制から手続規制へという今日的観点から改めて見直してみる値打ちはありそうです。

　公明党も１９６８年から家内労働法案を提出しており、１９７０年提出のものは、全体として労働基準法の規定をそのまま家内労働者に当てはめたような形になっています。「家内労働の条件は、家内労働者と委託者が対等の立場において決定されなければならない」とか「委託者は、家内労働者の国籍、信条、性別又は社会的身分を理由として、工賃その他の家内労働の条件について、差別的取扱いをしてはならない」といった規定は、当時はそれほど深く考えて作った条文ではないのでしょうが、差別禁止という人権法的課題が重視される今日的観点から見直してみると興味深いものがあります。

　総評や同盟もその意見を家内労働審議会に提出していますが、興味深いのは全日本家内労働者組合総連合の意見書です。１９６８年８月に提出された家内労働法案要綱第二次試案は、家内労働者に労働組合法を適用し、３か月以上継続して委託を受けた家内労働者に労働基準法を準用し、最低工賃を最も単純な仕事で１か月２万円とすることなど、いささか違った観点からの法案となっていました。

　最低工賃の規定は最低賃金法時代とそれほど変わっていません。最も大きな違いはその位置づけで、最低賃金の有効な実施のためではなく、「一定の地域内において一定の業務に従事する工賃の低廉な家内労働者の労働条件の改善を図るため必要があると認めるとき」(第８条第１項)に決定されるものとなりました。ようやく家内労働者自身の労働条件改善が法の目的となったわけです。

　最低工賃を調査審議するのは中央及び地方の家内労働審議会ですが、これを置かない都道府県労働基準局では、地方労働基準審議会に家内労働部会を設けることになりました。最低賃金法時代と違い、家内労働審議会及び家内労働部会は家内労働者代表、委託者代表及び公益代表の３者構成です。これは、３者構成のあり方という観点から見ても大変興味深いものがありました。ところが、２００１年に中央省庁再編に合わせて審議会も再編された際、この審議機関は労働政策審議会及び地方労働審議会となってしまいました。代わりに、最低工賃の調査審議に際して「関係家内労働者及び関係委託者の意見をきく」(第１１条第１項)という規定が盛り込まれましたが、家内労働独特の３者構成はなくなってしまいました。

　家内労働法に基づく最初の最低工賃は、１９７１年５月に決定された栃木県男子既製服製造業で、背広上衣のまとめ１枚につき２３８円、ズボンのまとめ１本につき４８円、コートのまとめ１枚につき２３３円といったところでした。その後各地で最低工賃の決定が進められていき、施行後１０年以上経過した１９７９年現在で、決定件数１８０件、適用家内労働者数３９万８３２５人、適用委託者数３万１６９０という状況でした^*5。

　家内労働「手帳」といっていますが、別に手帳でなくても伝票でもかまいません。そもそも「手帳」という言葉から想像されるような国が発行するものではなく、委託者が交付する文書です。「委託をするつど」業務内容、工賃単価、支払期日などを、「物品を受領するつど」その数量などを、「工賃を支払うつど」その工賃額などを記入しなければなりません(第３条第２項)。違反には罰則があります。しかし、施行後１０年以上経過した１９７９年にも、家内労働手帳を交付している委託者は半数以下という現状でした^*6。

　家内労働者の就業時間を一般労働者の労働時間と同じように規制することは本来無理ですが、委託者が無理な量の委託を押しつけたり、家内労働者がより多くの収入を求めて長時間の就業をすることは、その健康を害したり、工賃単価の低下を引き起こしかねません。そこで、委託者及び家内労働者の努力義務という形で、「当該家内労働者が業務に従事する場所の周辺地域において同一又は類似の業務に従事する労働者の通常の労働時間を超えて当該家内労働者及び補助者が業務に従事することとなるような委託をし、又は委託を受けることがないように努めなければならない」(第４条第１項)と規定され、都道府県労働基準局長が就業時間の適正化を図るために必要な勧告を行うとも書かれています。ちなみに、１９７２年１２月に京都労働基準局長が丹後地域の織布業務について、１日９時間、週休１日を超えるような委託をしないよう勧告した例があります^*7。

　これは労働者についての解雇予告制度に当たるものですが、そもそも家内労働の委託契約が一定期間の労務提供ではなく仕事の完成を目的とすることもあり、対象を限定して「６か月を超えて継続的に同一の家内労働に委託している委託者」が「当該家内労働者に引き続いて継続的に委託することを打ち切ろうとするとき」に、「遅滞なく」その旨を予告するよう努めるという努力義務規定とされました(第５条)。

　最低工賃以外に、工賃の支払いについて、通貨払い原則、全額払い原則、そして物品受領の日から１か月以内に支払うべきことを定めています。一定期限内払いについては「委託者が家内労働者の製造又は加工等に係る物品についての検査をするかどうかを問わず」(第６条第２項)と規定して、検査の未終了を口実に工賃の支払いを引き延ばすことを禁止しています。

　家内労働法制定の原動力がベンゼン中毒であったことからも、家内労働者の安全衛生は重要な項目です。法律上は委託者の義務、家内労働者の義務、補助者の義務について一般的に規定されているだけで、具体的な措置は省令に定められています。また、委託や受託の禁止、機械器具や物品の使用停止などの行政措置も規定されています。

　安全衛生と労災補償は表裏一体の関係にあります。家内労働者についても、委託者の労働者災害補償責任について規定すべしという主張がありました。たとえば社会党案では附則で労災保険法を改正し、委託者を事業主に、家内労働者を労働者に含めて適用することとしていました。

　しかし、委託者の管理下にない自宅等で行われる家内労働について、労働基準法上の使用者の無過失責任の原則と同様の責任を委託者に課しうるか疑問とされ、答申では「今後において引き続き検討する事項」と述べるにとどめ、代わって上述のとおり、労働者災害補償保険審議会会長宛に検討の要望を提出しました。

　この結果、業務上の災害発生の恐れのある特定の業務に従事する家内労働者を、暫定的に労災保険の特別加入制度に加入させることとされました。このとき対象とされた家内労働業務は、プレス機械等による金属加工、有機溶剤等による履物製造、釉薬等を用いる陶磁器製造などでしたが、その後動力織機作業や木工機械による食器製造なども加えられています。

　労災保険は本来、労働基準法適用労働者の労働災害に対する保護を目的とした制度で、労働者でない中小事業主や自営業者は対象としていませんでしたが、これら非雇用労働者の中には業務の実態から見て労働者に準じて保護するにふさわしい者が存在することから、１９６５年の労災保険法改正により一定範囲について労災保険への加入を認めることとされていたのです。

　しかしながら、実はそれ以前から通達による擬制適用という形で特殊な取扱いが認められてきていました。まず１９４７年１１月、土木建築事業に従事する労働者の中には、いわゆる一人親方として、その実態が一般労働者と変わらない者があることから、任意組合を組織させ、その組合を便宜上使用者として保険加入させたのが始まりです（基発第２８５号）。これがその後次第に拡大されていきました。

　やがて、１９６３年１０月の労災問題懇談会報告において「自営業主、家内労働者への適用を考慮すべき」との意見が出され、これを受けて同年１２月の労災保険審議会への諮問でも「労働者に準ずる就業者(一人親方、家族従業者、家内労働者、零細自営業主等)を適用の対象に含めるかどうか」と、家内労働者は明記されていたのですが、１９６４年７月の同審議会答申では、「一人親方、小規模事業の事業主及びその家族従業者その他労働者に準ずる者であって、労働大臣の定める者については、原則として団体加入することを条件として、特別加入することを認める」となっており、その形で翌１９６６年に法改正がされたのです。

　肝心の家内労働者はこのときには特別加入が認められませんでしたが、それは上述の通り家内労働法をめぐる議論の中で、労働側が家内労働者については委託者を使用者と見なして委託者が労災保険料を支払う形の適用を求めていたため、自営業主型の家内労働者が保険料を払う形の適用を忌避したからではないかと思われます。家内労働法施工時の特別加入が「暫定的」で限定的なものとなったのも同じ理由と思われます。

　こうして家内労働者に対する労災保険の適用は「引き続き検討」という言葉とともに完全に棚上げ状態とされ、「暫定的」な特別加入も、危険有害業務に限られた例外的な存在にとどまっています。特別加入が認められた自営業主よりもより雇用労働者に近く、労災保険の適用対象とする必要性も高いと思われる家内労働者が、結果的にそこから原則排除されたままの形になっていることはいかにも皮肉ですが、今となっては如上の経緯すらほとんど忘れ去られているようです。

　家内労働法は現在も基本的に１９７０年法のままです。この間、家内労働法の定義に該当する家内労働者は、１９７０年の１８１万人から２００８年の１７万人へと大きく減少してきました。その代わりに情報通信機器を利用して在宅で自営的に働く人々は大幅に増加してきていますが、公式のデータはありません。

　家内労働法はその対象を「物品の製造又は加工等に従事する者」に限定しているため、近年増加してきた情報通信機器を利用してサービスの提供を行う在宅形態での働き方は対象とされていません。もっとも、産業分類上印刷業は製造業とされていたため、印刷業者の委託を受けてタイプ打ちを行う者は家内労働者とされてきたのですが、タイプ打ちが減少して急速にワープロ作業に変わることで、この問題がクローズアップされてきたのです。この問題に対する政府として初めての検討は、家内労働対策の所管が１９８４年の労働省の組織再編により、労働基準局賃金時間部課賃金課内労働室から婦人局婦人労働課に移ってから本格的に始まりました。

　労働省は１９８８年に、印刷関係のワープロ作業を発注している事業所とその作業を行っている者を対象に在宅就業訪問調査を行い、１９８９年から在宅就業問題研究会を設置して、その対策のあり方を検討しました。同研究会は１９９０年２月に第一次報告を公表しました。そこでは在宅就業の問題点として、就業条件の明示がほとんど口約束によっていること、仕事量が一定していないこと、報酬は出来高払いで単価のばらつきが大きいこと、危機を在宅就業者が負担することが多く負担が大きいこと、長時間作業が見られること、さらに安全衛生関係として、目の疲れや肩こり、VDT作業に対する健康管理が徹底されていないことなどが指摘されています。

　そして、当面の対策として、継続的に実態把握に努めること、契約をめぐってトラブルが生じないよう、報酬計算基準、納期等を含め書面によりその内容を明らかにすること、作業時間の適正化、VDT作業に関する健康管理対策の周知徹底、仕事量の調整といった提言がされています。

　さらにワープロ作業を行う在宅就業者への家内労働法の適用について、フロッピーディスク等によって受け渡しする場合であれば、「物品の製造又は加工等」に該当するとして家内労働法を適用することとし、通信回線等による電送で受け渡しするような者についてはそれに準じた対策を行政指導することが望ましいとしています。

　これを受けて同年３月、原稿に従ったワープロ操作を行い、かつ、当該ワープロ操作により発生した電気信号をフロッピーディスクその他の外部記憶装置に保存する作業は家内労働法にいう「加工」に該当すると指示する労働基準局長・婦人局長名の通達が出されました。

　同報告は、在宅ワーカーの契約条件をめぐるさまざまな問題点を挙げた上で、今後の施策のあり方として、契約条件の明確化、契約条件の適正化、報酬決定の適正化、在宅ワーカーの健康管理及びプライバシーの保護など在宅ワークの適正な実施確保に加え、円滑な需給調整や仲介的機能の整理、能力開発・能力評価の促進や相談指導体制の整備など在宅ワーカーに対する支援の必要性を強調した上で、在宅ワークの契約条件の文書明示や契約条件の適正化等に係るルールを確立して、発注者及び仲介業者、さらには在宅ワーカーがそれに沿った契約を行うよう誘導していくことが必要と述べています。

　ただ、その手法としては、在宅ワークがなお成熟途上の働き方であることに鑑み、法令等による規制などのような強制的な手段よりも、むしろ緩やかな形での誘導策を講ずることが適当だと述べ、行政としては最低限確保されるべき事項を盛り込んだガイドラインを策定し、関係当事者による自主的な遵守を促すことが適切としています。そして、具体的なガイドラインを示しています。労働省は同年６月にほぼそのままの形で「在宅ワークの適正な実施のためのガイドライン」を策定通知しました。

　このガイドラインでは、在宅ワークを「情報通信機器を活用して請負契約に基づきサービスの提供等を行う在宅形態での就労のうち、主として他の者が代わって行うことが容易なものをいい、たとえば文章入力、テープ起こし、データ入力、ホームページ作成などの作業を行うもの」と定義し、「ただし、法人形態により行っている場合や他人を使用している場合などを除く」としています。

　注文者が守っていくべき事項として、まず契約条件の文書明示及びその保存を挙げています。すなわち、在宅ワーク契約締結時に、仕事の内容、報酬額、その支払期日及び支払方法、諸経費の取扱い、納期や納品先及び納品方法、成果物が不完全だったり納入が遅れた場合の取扱いなどを明らかにした文書を交付することとし、これを３年間保存することとしています。ただし電子メールにより明示してもかまいません。

　次に契約条件の適正化として、報酬の支払期日は成果物受取から３０日以内（長くても６０日以内）、報酬額は在宅ワーカーの適正な利益が可能となるように決定することとされ、最低賃金を参考にすることも考えられると付け加えています。また、納期は在宅ワーカーの作業時間が長時間に及ばないよう設定し、通常の労働者の１日の労働時間（８時間）を目安とすることとされ、継続的な注文を打ち切ろうとする場合には事前に予告することも求めています。

　これは特に最後の「家内労働法との関係」のところで、家内労働と在宅ワークの比較として、いずれも「仕事を発注する者との間の請負契約に基づいて自営的な形態で行われ、雇用労働者としての保護が及ばない点で共通する」が、「家内労働は物品の製造等に係るものであるのに対し、在宅ワークが役務の提供等に係るものである点で、仕事の内容が異なる」と述べている点です。製造業か非製造業かというのは産業分類の問題であって、仕事の内容自体の区別ではありません。そもそも請負も雇用、委任と並ぶ役務提供契約の一種であって、家内労働もあくまで物品の製造・加工等といった役務を目的とした契約です(売買契約形式をとっても役務契約とみなすことは上述の通り)。実際、上で見たように、産業分類上製造業に属する印刷業から委託を受けたタイプ打ちは当初から家内労働とされ、その後ワープロ作業をフロッピーディスクで受け渡しするものも「物品の製造・加工」として対象にされていながら、それを通信回線で受け渡しすると家内労働でなくなってしまう(メモリースティックで受け渡しすると再び家内労働になるのでしょうか？)、というのは、産業分類による区別が仕事の内容とはまったく関係のない無意味なものであることを示しているように思われます。

　実際この報告によると、在宅ワークの半数以上は、文章入力・テープ起こし（４３．７％）、データ入力（２５．５％）といった単純・定型的な職種であって、これらを家内労働法の対象となるタイプ打ちやワープロ作業と区別する理由は特にないように思われます。上記ガイドラインの対象は、こういった「主として他の者が代わって行うことが容易なもの」とされていますので、家内労働法の適用対象ともしやすいはずです。

　一方、在宅ワークの少なからぬ部分を占めるのが、設計・製図（１４．８％）、デザイン（１１．５％）、ＤＴＰ・電算写植（１１．１％）、プログラミング（１０．４％）、翻訳（９．３％）、システム設計（６．３％）といったかなり高度な技能を要する職種であって、これらはまさに「自らの裁量性や専門性に基づく仕事」であり、「独立自営的な経営」としての性格が強いと思われます。このような仕事に対しては、「自営の形をとっていても、委託者と家内労働者の関係が実質的には労使関係と変わらないという実情を捉えて、労働者と同様保護の対象と」する必要性は低く、むしろ悪影響を与える危険性もあるでしょう。

　家内労働法は制定当時の産業経済状況を反映して、「物品の製造・加工」という形でその対象を限定したのですが、その政策的意図は「自営の形をとっていても、委託者と家内労働者の関係が実質的には労使関係と変わらないという実情を捉えて、労働者と同様保護の対象と」することにあったわけですから、業種ではなく職種に即した保護対象の組み替えを検討してもよいように思われます。

　こういった高度職種の在宅ワークに対しては、最低工賃規制のような保護措置は適切ではなく、その裁量的、専門的な仕事の成果を適切に評価して報酬が決定されるようなメカニズムが必要であると思われますが、性格上当事者以外の公的機関などにその能力があるとは思えません。労働者保護法的アプローチが困難であるとするならば、労働法が有するもう一つのアプローチである集団的労使関係システムによる自主的秩序形成のメカニズムを活用することを考えてもいいのではないでしょうか。

　上述のように、家内労働法制定時の社会党案では、家内労働者が委託者やその団体と労働協約の締結等の交渉をするため家内労働者組合を組織し、労組法、労調法を準用するというアイディアが示されていました。家内労働審議会報告でも、集団的労使関係問題について「今後において引き続き検討すべき事項」と述べています。４０年間棚上げにされてきた問題ですが、そろそろ「引き続き検討」し始めてもいいように思います。

　これは、お気づきの通り、労働組合法上の「労働者性」問題と裏腹の問題でもあります。いささか皮肉な話ですが、家内労働法制定の原動力になったヘップサンダル製造の家内労働者が、かつて労働組合法上の労働者性を認められているのです^*8。もともと家内労働者は労働基準法上の労働者には当たらなくても、労働組合法上の労働者ではあり得るわけです。さらに、高度職種の在宅ワークとは違った意味できわめて裁量的、専門的な仕事であるプロ野球選手についても、東京都労委が資格認定を行い、裁判所もそれを前提とする判断を行っていることはよく知られているとおりです^*9。

　私自身は、労組法上の「労働者」か否かに関する･･･判断を「使用従属関係」の有無という枠組みで行うことには疑問がある。労組法の定義規定(３条)の立法過程を調べると、同規定は、「給料生活者」である限りは広く労組法上の労働者性を認めようとする趣旨で、「賃金、給料その他これに準ずる収入によって生活する者」のみを基準とするように起草されたことが判明するのであって、同規定のこの明示の基準(要件)のほかに「使用従属関係」の存在という要件を加えることは立法過程にそぐわない。この立法趣旨からは、労組法上の「労働者」性はあくまで「賃金、給料その他これに準ずる収入によって生活する者」という基準に則して判断されるべきである。その場合「賃金、給料」は、労働契約上労働者が労務の対価として受けるものであることは明らかであり、この基準は、結局、労働契約下における労務供給者およびこの者と同程度に団体交渉の保護を及ぼす必要性と適切性が認められる同種労務供給契約下にある者（これが「その他これに準ずる収入によって生活する者」にあたる）を意味する、と解すべきである。

　在宅労働者に団体交渉権を、というのは、一見今までの法政策の流れとは断絶しているように見えるかも知れませんが、実は必ずしもそうではありません。４０年前に「引き続き検討」することとされていたという経緯もありますし、近年の労組法上の労働者性の問題との関係でも重要な意味を有するように思われます。なによりも、画一的規制モデルから手続的規制モデルへという新たな労働法のパラダイムが志向される中で^*10、当事者自治に基づく規制システムを構築していくことの意味は大きいのではないでしょうか。

　上述のように家内労働者やプロ野球選手、建設業の一人親方も労組法上の「労働者」であり得るわけですが、それだけではなく、法制的には明らかな自営業者に対しても、日本の法制は既に集団的労使関係システムに類似した法制度を用意しています。すなわち、各種協同組合法は組合員の経済的地位の改善のためにする団体協約の締結を各種組合の事業として挙げ、しかもこれに相手方の交渉応諾義務や団体協約の規範的効力、行政庁による介入規定などが付随しているのです。

　このうち、特に労働者との連続性の強い商工業の自営業者を対象とした中小企業等協同組合法についてみると、１９４９年７月の制定時に既に事業協同組合の事業として「組合員の経済的地位の改善のためにする団体協約の締結」（第７０条第１項第５号）を挙げ、この「団体協約は、あらかじめ総会の承認を得て、同項同号の団体協約であることを明記した書面をもってすることによって、その効力を生」じ（同条第４項）、「直接に組合員に対して効力を生ずる」（同条第５項）とともに、「組合員の締結する契約でその内容が第１項第５号の団体協約に定める規準に違反するものについては、その規準に違反する契約の部分は、その規準によって契約したものとみなす」（同条第６項）とその規範的効力まで規定しました。これらは協同組合連合会の締結する団体協約についても同様です。

　これら規定は１９５５年改正で９条の２に移されましたが、その後１９５７年改正で団体交渉権の規定が設けられました。すなわち、「事業協同組合又は事業協同小組合の組合員と取引関係がある事業者（小規模の事業者を除く）は、その取引条件について事業協同組合又は事業協同小組合の代表者（これらの組合が会員となっている協同組合連合会の代表者を含む）が政令の定めるところにより団体協約を締結するため交渉をしたい旨を申し出たときは、誠意をもってその交渉に応ずるものとする」（第９条の２第５項）とされており、この「誠意をもって」とは、下記商工組合について「正当な理由がない限り、その交渉に応じなければならない」と規定しているのと同趣旨と解されています。

　さらに同改正によって斡旋・調停の規定も設けられました。すなわち、「交渉の当事者の双方又は一方は、当該交渉ができないとき又は団体協約の内容につき協議が整わないときは、行政庁に対し、その斡旋又は調停を申請することができ」（第９条の２の２第１項）、「行政庁は、前項の申請があった場合において経済取引の公正を確保するため必要があると認めるときは、速やかに斡旋又は調整を行」い（同条第２項）、その際「調停案を作成してこれを関係当事者に示しその受諾を勧告するとともに、その調停案を理由を附して公表することができる」（同条第３項）のです。

　なお、これら改正と同時に中小企業団体の組織に関する法律が制定され、商工組合及び商工組合連合会に組合協約締結権が認められ（第１７条第４項）、商工組合の組合員と取引関係にある事業者等は「正当な理由がない限りその交渉に応じなければな」りません（第２９条第１項）。もっとも組合協約は「主務大臣の認可を受けなければその効力を生じ」ず（第２８条第１項）、また主務大臣は商工組合又はその交渉の相手方に対し、組合協約の締結に関し必要な勧告をすることができる」（第３０条）と、行政介入が強化されています。商工組合等に関しては、１９９９年に中小企業の事業活動の活性化等のための中小企業関係法律の一部を改正する法律によって組合協約関係の規定がばっさりと削られ、上記事業協同組合の規定を準用する（第１７条第７項）という形になりました。　

*11磯部喜一『中小企業等協同組合法』有斐閣（１９５２年）、中小企業庁編著『中小企業等協同組合法逐条解説』中小企業調査協会（１９７１年）、中小企業庁経営支援部組織課『逐条解説中小企業団体の組織に関する法律・中小企業等協同組合法』ぎょうせい（２０００年）。