『WEB労政時報』2026年2月24日

「技能実習制度から育成就労制度へ」

　

　日本の外国人労働政策は、1980年代のバブル景気による人手不足の時代に不法就労者が急増し、鎖国論と開国論が賑やかに議論されましたが、政府レベルでは当時の労働省が提起した雇用許可制案を法務省が全面的に否定し、1989年入管法改正により、専門・技術的外国人のみを受け入れ、単純労働者は受け入れないという建前の下で、労働者性を否定された研修生と、労働者としてではなく血縁に基づいて受け入れる定住者（日系人）という、いわゆるサイドドアによるブルーカラー外国人労働者の受入れが始まりました。その後、研修制度は労働者性を認められた技能実習制度に展開していきましたが、あくまでも人材育成による国際貢献という位置づけであり、日本の産業界の人材確保のためではないという建前が維持されていました。一方、2018年入管法改正により、明確に人手不足対策として特定技能制度というブルーカラー外国人のフロントドアが作られ、2025年6月末現在で約33万6千人に達しています。残された技能実習制度の見直しが行われたのが2024年6月の入管法改正で、これによりこれまでの国際貢献のための技能実習制度に代って、人材確保のための育成就労制度が設けられ、2027年4月から施行されることになっています。こうした経緯については、私が最近出した『外国人労働政策』(中央公論新社)に詳しく書きました。

　今回の改正の出発点は、2022年1月に当時の古川法相が閣議後記者会見で、特定技能制度・技能実習制度に係る法務大臣勉強会を設置し、両制度の在り方について，先入観にとらわれることなく意見を聞きたいと述べ、同年7月までに計10名から意見を聞いたことにあります。同月の閣議後記者会見で所感として、人づくりによる国際貢献という技能実習制度の目的と人手不足を補う労働力として扱っているという実態が乖離していること等の問題を挙げ、人権が尊重される制度であることが必要と述べました。

　同年11月には、外国人材の受入れ・共生に関する関係閣僚会議の下に技能実習制度及び特定技能制度の在り方に関する有識者会議（学識者15名、座長：田中明彦）が設置され、翌2023年5月に中間報告書をまとめ、同年11月に最終報告書をとりまとめました。そこでは、技能実習生が企業労働力として貢献している実態から、人材育成による国際貢献のみを目的に掲げるのは望ましくないとした上で、技能実習制度を廃止して人材確保と人材育成を目的とする新たな制度（育成就労制度）を創設すべきとしています。人材確保を目的とする特定技能に吸収するのではなく、なお人材育成をも目的とする新制度を設けるのですが、それは国際貢献よりも国内で引き続き就労することを重視したものとなっているのです。この関係で、新制度の対象職種を特定技能に合わせることや特定技能第2号を拡充することも提起されており、新制度はいわば特定技能第0号との位置づけになっています。

　技能実習制度が繰り返し人権侵害との批判を受けてきたことから、転籍の在り方についても一定の見直しを求めていますが、人材育成を制度趣旨とすることに基づく転籍制限は残すとしており、中途半端な姿勢となっています。具体的には、同一の受入れ機関において就労した期間が1年を超えていることと技能検定試験基礎級等及び日本語能力A1相当以上の試験（日本語能力試験N5等）に合格していること等を要件として認めるとしつつ、当分の間、受入れ対象分野によっては1年を超える期間を設定することを認めるなど、必要な経過措置を設けるとしています。また、監理団体や登録支援機関の在り方についても適正化や排除が必要と述べるなど、見直しを求めています。

　この有識者会議報告書を受けて、翌2024年2月の外国人材の受入れ・共生に関する関係閣僚会議で政府方針が決定され、現行の技能実習制度を実態に即して発展的に解消し、人手不足分野における人材確保及び人材育成を目的とする育成就労制度を創設することとされました。問題の転籍については、「やむを得ない事情がある場合」の転籍の範囲を拡大・明確化するとともに手続を柔軟化するとした上で、�@同一の機関において就労した期間が一定の期間（分野ごとに1〜2年の範囲内で設定）を超えている、�A技能検定試験基礎級等・一定水準以上の日本語能力に係る試験に合格、�B転籍先が、適切であると認められる一定の要件を満たす、を満たす場合に同一業務区分内に限り本人意向による転籍を認めるとしています。この転籍が可能となる期間については、「人材育成の観点を踏まえた上で1年とすることを目指しつつも、1年を超える期間を設定する場合には、当該期間を選択する受入れ機関において、就労開始から1年を経過した後には転籍の制限を理由とした昇給その他待遇の向上等を図るための仕組みを検討する」と書かれ、また「本人の意向により転籍を行う場合、転籍前の受入れ機関が支出した初期費用等のうち、転籍後の受入れ機関にも分担させるべき費用については、転籍前の受入れ機関が正当な補?を受けられるようにするための仕組みを検討する」との記述もあります。受入れ機関からの転籍を抑制する方向への強いロビイングの影響が窺われます。また、転籍については「当分の間、民間の職業紹介事業者の関与は認めない」とともに、「転籍ブローカー等の排除を担保するため、転籍の仲介状況等に係る情報を把握できる仕組みを設けるとともに、不法就労助長罪の法定刑を引き上げつつ適切な取締りを行う」と、極めて警戒的な姿勢を示しています。

　同年3月、政府は入管法と技能実習法の改正案を国会に提出し、同年6月に成立に至りました。これにより、技能実習法は「外国人の育成就労の適正な実施及び育成就労外国人の保護に関する法律」（育成就労法）となり、技能実習制度は育成就労制度に置き換えられました。技能実習する外国人の名称も、これまでは「技能実習生」と留学生並びの呼び名でしたが、改正後は「育成就労外国人」と正面から外国人労働者としての呼び名になっています。これまでの企業単独型技能実習が単独型育成就労に、団体管理型技能実習が監理型育成就労に移行しますが、後者には季節的業務について労働者派遣による就労を通じて技能を習得させる「労働者派遣等育成就労産業分野」というのが設けられました。これは2月の政府方針にも姿を見せておらず、その間に挿入されたものでしょう。ちなみに、技能実習法の基本理念にあった「技能実習は、労働力の需給の調整の手段として行われてはならない」は削除されています。また、これまでの政府全体の基本方針に加え、個別育成就労産業分野を所管する主務大臣が分野別運用方針を定めることとされています。

　新たな規定として、「育成就労外国人による育成就労実施者の変更の希望の申出等」に係る規定が第8条の2から第8条の5まで及び第9条の2の5か条にわたって詳細に規定されています。ここで、出入国在留管理庁長官と厚生労働大臣が新たな育成就労計画の認定をする際の要件として、育成就労実施者が当該育成就労外国人を対象として育成就労を行わせた期間が、1年以上2年以下の範囲内で育成就労外国人に従事させる業務の内容等を勘案して主務省令で定める期間を超えていること」が書き込まれています。

　同法改正後、2025年2月から特定技能制度及び育成就労制度の基本方針及び分野別運用方針に関する有識者会議（学識者14名、座長:高橋進）が開催され、そこでの議論を経て同年3月に「特定技能の在留資格に係る制度の運用に関する基本方針及び育成就労の適正な実施及び育成就労外国人の保護に関する基本方針」が閣議決定されました。同指針では、「人材を確保することが困難な状況にあるため外国人により不足する人材の確保を図るべき産業上の分野」を「特定産業分野」と呼び、そこに一定の専門性・技能を有し即戦力となる外国人を受け入れていく仕組みが「特定技能制度」であり、その人手不足の特定産業分野のうち、「外国人にその分野に属する技能を本邦において就労を通じて修得させることが相当である分野」を「育成就労産業分野」と呼び、そこに「属する相当程度の知識又は経験を必要とする技能を有する人材を育成するとともに、育成就労産業分野における人材を確保する仕組み」が「育成就労制度」であるとされています。つまり、これまでの技能実習制度はもっぱら人材育成を通じた途上国への国際協力という位置づけであったので、その運用も職種単位であったのですが、育成就労制度は特定技能制度と同様に産業界にとっての人材確保のための制度という位置づけになったので、特定技能制度と同様に業種単位で運用されることとなったわけです。

　育成就労産業分野は、育成就労法第7条の2第1項に基づき、法相、厚労相、外相、国家公安委員会と業所管大臣の連名による育成就労分野別運用方針によって定められますが、これが上記有識者会議の議論を経て、去る2026年1月23日に「特定技能の在留資格に係る制度の運用に関する方針及び育成就労に係る制度の運用に関する方針及び特定技能の在留資格に係る制度の運用に関する方針」として閣議決定されました。これにより特定産業分野19分野のうち、以下の17分野が育成就労産業分野とされました。分野ごとの特定技能と育成就労の受入れ見込数は次の表の通りです。参考までに転籍制限期間も示しておきます。なお今後、これら運用方針に基づき、各分野ごとの運用要領が順次策定されていくことになっています。

　

　さて、近年突如として外国人政策が政治問題として浮上し、これを背景に石破内閣時代の2025年8月、鈴木法相が外国人の受け入れに関する論点を整理した私的勉強会の中間報告書を公表しました。そこでは、「将来的な人口減少を見据えて経済社会を支えるために外国人受入れの必要性・許容性に関する戦略的検討や、外国人比率が高くなった場合を想定した社会への影響等の観点から在留外国人に関する量的マネジメントや諸制度の適正化の枠組みに関する議論がされてこなかった」と反省し、今さらながら「外国人の受入れの基本的な在り方について検討を開始する必要」があるとしています。とりわけその最後のところで、「外国人の受入れに関し、時限的に量的マネジメント手法を設けることや「特定技能」及び「育成就労」以外の在留資格の外国人の受入れ上限数を設定すること（在留資格別受入れ上限数の設定に当たって考慮すべき事項の検討や、当該事項に関する状況把握の仕組みの検討等を含む。）の是非等を含めた総合的な検討を行っていくことが考えられる」と踏み込んでいることが注目されます。

　その後自民党の中でも保守的といわれる高市内閣となり、外国人政策がどのような方向に展開していくことになるのか、注目して見ていく必要があります。